中共盈江县委党校课题组

关键词：制度优越性;盈江县;直过民族;减贫路径

基金项目：*本文系云南省党校（行政院校）系统2020年度课题《中国特色社会主义制度的优越性——以盈江县直过民族减贫实践为例》（2019XTZS041）的最终成果。课题组成员：段生武、高跃辉、瞿发元、排木帮。

中国的扶贫成效彰显社会主义制度的优越性，是中国特色社会主义本质的要求，是中国共产党初心和使命的要求。脱贫攻坚取得的伟大成就昭示了一条真理：中共产党的坚强领导是脱贫攻坚战取得胜利的根本保障，中国特色社会主义制度优势是脱贫攻坚取得成功的强大支撑。中国的脱贫攻坚是世界上难度最大、成效最佳、规模最大的反贫困斗争，是在中国共产党的领导下，实现全面建成小康社会伟大承诺的壮举，是彻底消除山区贫困现象的有力措施。总书记2015年会见云南怒江州贡山独龙族怒族自治县干部群众代表指出，“独龙族和其他一些少数民族的沧桑巨变，证明了中国特色社会主义制度的优越性。前面的任务还很艰巨，我们要继续发挥我国制度的优越性，继续把工作做好、事情办好。全面实现小康，一个民族都不能少。”为更好的服务于“直过民族”发展，调研组走访了盈江县“直过区”“直过民族”，了解其历史进程，梳理扶贫路径，检视贫困原因，进而形成对策建议。

一、盈江县“直过区”“直过民族”概述

（一）盈江县情

盈江县，隶属云南省德宏傣族景颇族自治州，傣语称“勐辣”，位于云南省西部，德宏州西北部，居住着傣族、景颇族、傈僳族等少数民族，境内有大盈江、凯邦亚湖、允燕佛塔等旅游景点。西面、西北、西南面与缅甸联邦共和国为界。国境线长214.6千米，有33条通道通往缅甸，是中国内地连接南亚、东南亚和印巴次大陆的黄金口岸通道。总面积4429平方公里，占全州国土面积的37.5%，全县森林覆盖率75.59%，林木绿化率76.79%。县城距州府芒市145千米，距省会昆明735千米，距缅甸密支那197千米，距缅甸八莫131千米。

盈江县辖平原、太平、旧城、弄璋、昔马、那邦、卡场、盏西8个镇，铜壁关、油松岭、新城、芒章、支那、勐弄、蘇典7个乡，97个村民委员会，6个居民委员会，1153个村民小组;1个农场管理委员会，下辖5个社区居民委员会，1个苏典开发区，30个农业生产队。共有党组织1207个 ，其中党委21个， 党总支128个，党支部1044个，共有党员16130名。2019年末，全县常住总人口325684人，其中：男性169453人，女性156231人;城镇人口130731人，农村人口194953人;汉族人口143051人，少数民族人口182633人（傣族106076人、景颇族47899人、阿昌族1423人、傈僳族21711人、德昂族469人），占总人口的61.68%，城镇化率40.14%，人口密度75.44人/平方公里，人口自然增长率7.28‰。[1]

（二）盈江县“直过区”历史变迁

“直过民族”特指中华人民共和国成立后的二十世纪五十年代，未经民主改革，由原始社会末期跨越几种社会形态直接过渡到社会主义社会的民族。他们所居住的区域被划定为“民族直过区”，简称“直过区”。20世纪50年代开始实施“直过区”特殊政策的时候，今盈江县绝大部分乡镇分属于原盈江、莲山两县和直属于自治州管辖的盏西地区。当时的原3个县区，先后建立了7个生产文化站，还在铜壁关区（原称铜壁关景颇族自治区）及一些景颇族、傈僳族、汉族、德昂族、阿昌族、傣族、白族等7种民族聚居、杂居的乡村实行“直过区”政策。

2004年云南省委省政府批准了关于开展《云南民族“直过区”经济社会发展研究》课题，盈江调研组根据“德办发〔2004〕26号”文件及“盈办发〔2004〕37号文件”精神，具备以下3个条件之一者才能确定为“直过区”的原则进行考证：一是原生产文化站与铜壁关区所辖小乡，二是20世纪50年代60年代的档案资料明确记载为“直过区”的原小乡及村寨，三是必须是“直过区”整体搬迁的村寨。考证结果：由于历史原因，2004年盈江县19个乡镇都有“直过区”村寨，但各乡镇的情况却不尽相同，可分为四类：苏典、勐弄、卡场、铜壁关、那邦等5个乡镇，均为直过区，人口28811人;支那、盏西、芒章、新城、岗勐、弄璋、姐冒、太平、莲花山等9个乡镇大部分为直过区，人口67681人;油松岭、芒允、昔马等3个乡，少数村寨是“直过区”，人口8953人;旧城、平原2个镇，只有零散村寨是“直过区”，人口3344人。总人口为108789人，占全县总人口的41%。[2]2005年，撤销莲花山乡、岗勐乡整建制合并平原镇;撤销姐冒乡整建制合并弄璋镇;撤销芒允乡、太平乡整建制改设太平镇。全县设7县8镇，一个农场管理委员会。20世纪50年代60年代曾大量动员山区群众异地搬迁、下坝生产，加之扶贫工作的推进，使“直过区”村寨遍布全县乡镇。根据建制的变迁，目前盈江县“直过区”考证结果为：苏典、勐弄、卡场、铜壁关、那邦均为“直过区”，支那、盏西、芒章、新城、弄璋大部分村寨为“直过区”，太平、油松岭、昔马少数村寨为“直过区”，旧城、平原只有零星村寨是“直过区”。直过区占盈江辖区80%以上，占农村人口总数近82%、约16万人。

（三）盈江县“直过民族”的历史变迁

“直过民族”的发展经历了三重跨越。直接过渡帮助“直过民族”实现了原始社会末期生产关系向社会主义生产关系的千年跨越，但并未实现生产力的跨越。改革开放使生产力得到跨越式发展，但由于忽略了“直过民族”的特殊性，使得他们与其他民族的发展差距依然存在。全面建成小康社会的契机促使“直过民族”开始第三次跨越，实现由生产力的发展到各个领域的全面发展，成效显著。调研数据表明，自精准扶贫开展以来，部分直过民族建档立卡户各项帮扶资金累计达十多万。景颇族杨和斌说：“住上楼房，是这辈子做梦都不敢想的事情，爹妈给不了的，党和政府给了，不是爹妈不想给而是给不了。”村民们说：“现在晚上出去串门，都不用打手电筒了。”“道路硬化的好，出去走一圈回来，不用洗脚就可上床睡觉了。”“雨天再也不用担心鞋子弄脏了”朴实的内心语言，体现了生活条件的改善和满满的幸福感，折射了对党的恩情和制度的自信。

盈江的五个世居少数中有四个是“直过民族”，包括景颇族、傈僳族、德昂族、阿昌族，人口71502人，占比39.2%。截至2019年底，全县已实现23223人“直过民族”和人口较少民族贫困人口脱贫（其中：景颇族脱贫14510人，傈僳族脱贫8422人，阿昌族脱贫191人，德昂族脱贫89人，佤族脱贫9人，拉祜族脱贫2人），占盈江县“直过民族”和人口较少民族贫困人口总数的99.17%，贫困发生率下降到0.12%。其中集团帮扶项目实现了全县65个景颇族聚居村的全覆盖，涉及景颇族建档立卡户4064户15812人，占全县建档立卡贫困人口35.13%。目前，在党和三峡集团的帮扶下，实现了涉及景颇族建档立卡贫困户4021户15668人脱贫出列。但脱贫攻坚的拦路虎还没完全清除。

二、盈江县脱贫攻坚成效与路径彰显制度优势

盈江县2011年被列入滇西连片特困地区，2013年被列为扶贫工作重点县，全县2个贫困乡镇，44个贫困村，建档立卡贫困户11296户44986人。精准扶贫、精准脱贫工作开展以来，盈江县扶贫工作取得了决定性胜利。2016-2019年，全县财政扶贫资金到位26.74亿元，使用26.59亿元，资金使用率为99.42%，扶贫资金整合、资金投入机制更加完善。2014年至2019年全县脱贫出列44个贫困村，减贫11210户44681人，其中，2019年脱贫795户2742人，贫困人口减至86户305人，贫困发生率降至0.12%，全县脱贫摘帽，顺利通过州级审核检查、省级和国务院专项评估检查。为认真落实习近平总书记“全面实现小康，少数民族一个都不能少，一个都不能掉队”的精神，兑现“不让一个民族掉队”的庄严承诺，全县各级各部门扎实推进“提升能力素质、组织劳务输出、安居工程、培育特色产业、改善基础设施、生态环境保护”等六大工程的落实，取得了较好成效，彰显了制度优势，为全面打赢“直过民族”脱贫攻坚战促其发展奠定了坚实基础。

（一）组织措施有保障，彰显党的领导本质特征

1.落实攻坚责任，组织保障有力。云南省州县认真落实扶贫目标、任务、资金、权责“四到县”制度和“五级书记”抓脱贫工作机制，成立县委、县政府主要领导为“双组长”的县扶贫开发领导小组，抽调53名干部脱岗成立县脱贫攻坚指挥部，由县委书记、县长任“双总指挥长”，统筹推动全盘工作。15个乡镇挂牌成立扶贫开发办公室，主任由县委直接任命，层层立下“军令状”，签订脱贫责任书。精准扶贫、精准脱贫工作开展以来，县委常委会、县政府常务会分别专题研究脱贫攻坚工作49次和43次，召开县委理论学习中心组集中学习讨论脱贫攻坚工作19次，全县性脱贫攻坚工作会17次，领导小组专题会42次，片区座谈会12次，脱贫攻坚组织领导、指挥落实有力有序。严格落实“领导挂点、部门包村、干部帮户”工作机制，制定《盈江县脱贫攻坚省州县抽派单位及县级领导挂乡包村方案》，选派能力强、业务精的扶贫工作队员到103个村居委会及4个农场社区开展挂钩帮扶工作（2016年选派482名，2017年选派557名，2018年选派359名，2019年选派320名），动员5234名干部挂钩帮扶11296户建档立卡户，实现建档立卡户帮扶全覆盖。挂钩单位累计投入资金3.25亿元，为群众办实事好事1862件，解决矛盾纠纷1232起，实施帮扶项目411个。

2.强化学习运用，抓实政策落实。制定出台《关于举全县之力打赢脱贫攻坚战的实施意见》《盈江县贫困乡镇贫困村退出工作方案》《盈江县打赢精准脱贫攻坚战三年行动的实施方案》《盈江县脱贫攻坚巩固提升行动实施方案》和行业部门脱贫攻坚工作实施方案等系列文件，为精准扶贫提供有力政策支撑和行动指南。将各级重要文件、政策要点、重点工作部署、考核验收指标要求等進行归纳收录，汇编成《脱贫攻坚工作手册》《盈江县精准扶贫要点选编》《盈江县脱贫攻坚政策文件汇编》等资料，提供干部群众学习。充分利用理论学习中心组、干部大讲坛、民族“五用”“五化”宣讲、新时代德宏讲习所等平台宣讲脱贫攻坚政策，确保政策入脑入心，得到有效贯彻落实。

3.强化精准要义，抓实动态管理。以彻底杜绝“漏评、错评、错退”为目标，对全县6.5万户27.4万人农村常住人口进行反复全覆盖摸排，严格按照程序开展6轮贫困对象动态管理和2轮脱贫攻坚“回头看”工作，全县累计新识别建档立卡贫困户2643户8947人，剔除219户976人。制定出台《盈江县贫困对象动态全程监测工作方案》，在上级未启动动态管理、国办系统未开放期间，对突发致贫和返贫的农户第一时间启动纸质建档，并实施帮扶，做到建档立卡贫困人口应纳尽纳、应退尽退、应扶尽扶。盈江县还全力推进以防返贫、防松懈、防滑坡、巩固提升脱贫质量为重点的“三防一提”工作，全面解决“两不愁、三保障”突出问题，严格落实稳定脱贫“二十条要求”，深入开展脱贫攻坚“十大巩固提升行动”，确保脱贫成色更足、质量更高。

（二）专项扶贫针对强，体现人民中心论

1.抓实民房建设，保障群众居有所安。按照“安全稳固、遮风避雨”标准，实施民房建设8019户，已全部完工，达到入住条件，其中：建档立卡户建房6191户，已全部入住;易地扶贫搬迁1619户6535人（建档立卡户990户3888人，同步搬迁629户2647人）已全部完工入住，旧房拆除1310户（建档立卡户全部完成拆除），复垦复绿127.73万平方米。聚焦“4类重点对象”，严格落实房屋安全等级认定标准，实行“一户一方案”，完成“4类重点对象”危房改造2814户，群众住房安全得到保障。

2.强化产业扶持，打牢群众增收基础。紧紧扭住产业发展这一核心，全面落实《盈江县2017—2020年脱贫攻坚产业发展指导意见》，巩固提升茶叶、甘蔗、生猪、烟草等13项产业，强力推进坚果产业，大力发展蚕桑、姬松茸产业。累计投入建档立卡户到户产业扶持资金1.86亿元，11296户建档立卡户全部享受产业扶持。围绕提升产业组织化，采取“公司+基地+农户”“公司+专业合作社+贫困户”等模式，实现与贫困户利益联结。

3.抓实对口帮扶，扶贫协作成效显著。深入实施三峡集团对口帮扶“六大工程”，全县帮扶资金到位2.8亿元，已全部拨付，全县65个景颇族聚居村项目实现全覆盖，1893户景颇族安居工程全部搬入新居，发展特色产业3.89万亩，实施农村道路硬化394公里，资助贫困学生103人次，援建完成旧城镇中心小学运动场项目，建成11个景颇族特色村寨。与上海青浦区签订“携手奔小康”协议，上海青浦区“两镇一街道”与盈江县“两乡一镇”、青浦区企业与盈江县20个贫困村分别达成结对帮扶;2017-2019年争取到项目帮扶资金7753.76万元，涉及项目89个，聚焦产业发展、转移就业、易地安居、教育扶贫、 健康扶贫、生态保护、兜底保障、社会帮扶和提升贫困地区区域发展能力等9项重点工作和干部交流、支教支医、专家义诊、人才培训等方面加强扶贫协作。

（三）行业扶贫出实招，展现民生理念

1.落实行业职责，完善民生保障。全面压实扶贫行业部门责任，精准落实行业扶贫政策，全力推进民生保障。教育扶贫方面：义务教育发展基本均衡顺利通过国家督导评估认定，投入教育基础设施建设3.34亿元，教育补助资金2.39亿元，覆盖贫困户学生17116人次。健康扶贫方面：实现村级卫生室业务用房全覆盖，建档立卡贫困人口100%全额助缴基本医疗保险和大病保险。2019年医疗机构“一站式”结算建档立卡户报销比例达90%。生态扶贫方面：发放生态扶贫项目资金1.085亿元。社会养老方面：建档立卡贫困人口符合参加基本养老保险条件的参保率和续保率均达100%。劳动力转移就业方面：开展农村劳动力就业培训110992人次，建档立卡户41844人次;实现劳动力转移就业79025人次，建档立卡户 17490人次;聘用乡村公益性岗位就近就地务工 3225人，建档立卡户2768人。社保兜底方面：全县建档立卡户和农村低保“两符合两纳入”5914户16092人，2019年发放资金4211.78万元，有力助推全县脱贫攻坚事业。

2.补齐基础设施短板，破解群众致富瓶颈。制定《盈江县脱贫攻坚基础设施建设项目实施方案》，全力推进以水、电、路、网等为重点的基础设施建设，740项计划实施项目已全部开工建设，总投资9.89亿元，完工720项，完成投资8.97亿元，完成通村、通组道路140条550公里，村内道路148条78.3万平方米，实施农村饮水安全工程321件，解决10.34万余人饮水不安全问题;投入4.6亿元完成易地扶贫搬迁点基础设施建设项目。全县涉及贫困退出的基础设施项目全面完成，达到考核退出要求。

3.编制好项目库，巩固扩大脱贫成效。以提高脱贫质量为目标，紧扣“两不愁、三保障”和贫困人口脱贫、贫困乡村出列、贫困县摘帽标准，认真编制村级“施工图”和乡级“路线图”以及县级项目库，全县项目库涉及10个大项，概算总投资21.4亿元，其中2018年投资5.99亿元，占27.99%;2019年投资5.86亿元，占27.38%;2020年计划投资9.55亿元，占44.63%。

（四）社会扶贫见实效，彰显集中力量办大事

1.推进村容村貌整治，人居环境明显提升。以群众自行改造为主，政府给予每户800元补助，统筹推进农村厨房、户厕、庭院硬化等基础设施建设。聚焦农村“脏、乱、差”问题，全面开展“清六堆”“建三园”“理三室”行动，督促引导群众养成良好卫生习惯。完成厨房建设5018户、户厕改造2160户、庭院硬化7429户;开展环境卫生集中整治4300余次，发动群众22万余人次，拆除废弃危旧房3050间，650个村建立垃圾收费制度，680个村民小组健全完善村规民约，村容村貌大幅提升。

2.抓实“自强诚信感恩”主题实践活动，激发内生动力。积极总结提炼脱贫攻坚经验做法、特色亮点，开展“自强诚信感恩”主題宣讲8500余场次，举办讲习活动430余期，受教育群众50万余人次。央视CCTV-1等多个频道刊播盈江稿件30余条;《人民日报》《新华网》等中央级媒体刊发稿件50余篇，省级主流媒体刊登信息240余条，州级主流媒体刊登信息460余条。省、州、县电视台播放新闻信息200余条，县级网站、手机报、微信号发布信息550余条，脱贫攻坚氛围浓厚，贫困群众内生动力有效激发。

3.着实开展“万企帮万村”行动。扎实做好万企帮万村工作，引导企业按照优势互补原则开展帮扶，全县33家民营企业、2个异地商会与41个贫困村签订村企结对帮扶协议，落实帮扶物资（折资）和资金665万元，扎实开展“万企帮万村”消费扶贫行动，帮助销售扶贫产品30.4万元，采购扶贫产品334.08万元，资助贫困学生109名，全党动员、全民参与的社会帮扶大格局全面形成。

三、盈江县直过民族贫困现状与原因分析

经过多年的扶持，盈江县直过民族聚居区虽然基本实现了“四通五有三达到”的目标，但因自身的原因加之资金投入有限，难以支撑起长期、持续、稳定的发展需要，且各乡镇发展起点不一，情况各异，在扶持发展的过程中不平衡的问题也十分突出，即使在同一村委会内，自然村之间也存在明显差距。2015年全县农村常住居民人均可支配收入8151元，“直过民族”农村常住居民人均可支配收入3500元，为全县平均水平的42.9%。2019年差距缩短为1502元，但效果主要表现为“输血”为主，缺乏可持续发展性。必须清醒认识到，“直过民族”和人口较少民族社会发育程度低，返贫风险大、巩固成果难，是全县最难啃的“硬骨头”等特殊性和艰巨性。对照盈江县脱贫攻坚指挥部2018年制作的《盈江县贫困村名单》就可发现：所列的44个贫困村中，有33个贫困村全部村寨都是“直过区”，有7个贫困村有“直过区”零散寨，“直过区” 和有“直过区”零散寨的村委会共有40个，达贫困村总数的90.91%，不是“直过区”也没有“直过区”零散寨的村委会只有4个，不到10%。因此，完全可以说：盈江县绝大多数的贫困村，都是以前的“直过区”。

（一）贫困现状

1.直过民族群众普遍生活质量较差。全县直过民族贫困面广且贫困程度深，脱贫致富难度大，部分贫困农户家庭人均可支配收入还不足6000元，家庭支出80 %以上主要用于购买粮食等生活必需品，部分直过民族群众要靠农村低保才能维持基本生活。“直过民族”社会发育程度低，缺乏先进的生产技能和科学的农业指导，加之所处地区大多基本农田少而且保水保肥能力差，粮食等劳动所得产量低。在调查盏西景颇村寨时了解到合作村2017年人均可支配收入为7600元，较全县农民人均可支配收入9740元少2140元。而普关村人均可支配收入4900元比全县农民可支配收入9740元少4840元，几乎仅占一半。由于底子薄、基础差，经济收入少，返贫现象十分突出，脱贫与发展难度相当大。“‘直过区的贫困问题不是局部地区或局部人口的贫困，而是一个特殊地理单元中生存型贫困和素质型贫困交织在一起的综合型民族整体贫困。”[3]

2.直过民族聚居区公共服务水平低。居住在山区、半山区直过民族群众就医难、上学难、行路难、住房难、增收难等问题部分存在。部分山区中小学校舍破旧简陋，教学设施差，师资力量薄弱，儿童学前教育滞后，部分学生因家庭困难而辍学的情况时有发生。目前，全县直过民族“两不愁三保障”虽已基本解决，但聚居村寨整体公共服务水平低，与内地和较先进民族不能相提并论，差距依然较明显。

3.直过民族聚居区生产生活方式相对落后。直过民族聚居区农田水利设施落后，靠天吃饭的现象较为突出。群众思想观念落后，普遍缺乏生产知识积累意识、灾害忧患意识、改革发展意识、市场经济意识，科学技术运用及推广困难，科技普及率低下，民族群众文化娱乐生活单调枯燥。

（二）贫困原因分析

1.经济社会发展相对滞后。一是基础设施建设滞后，通讯信息传递不畅。“直过区”大多地势险峻，居于高寒山区，山区或半山区，居住分散，群众生产生活条件较差，由于特殊的地质原因，自然灾害频发，抵御自然灾害能力弱的状况未得到根本性改变，脱贫致富基础不牢固，地理位置、气候条件、居住不集中等因素致使基础设施建设比较滞后。国家在道路、交通、电力、通讯等方面的投入有限，近些年尽管加大了通讯建设等工程的实施力度，但部分地方实现“四通”的质量有待提升。部分直过区有着丰富的旅游资源，山清水秀，开发价值极高，然交通闭塞，道路崎岖，也只感望洋兴叹。如支那乡澡塘寨在政府和集团的帮扶下全力打造温泉特色旅游村，人均纯收入由2016年的3300元增至2019年的7026元，但村寨距乡政府19公里，路面为水泥块路，须40分钟车程，距县城90公里，车程1.5小时，交通的不畅成为其跨越发展的瓶颈。二是农业生产科技水平低，产业结构单一。受地理环境影响，“直过区”产业构成比较单一，基本以农业为主，第二、第三产业发展缓慢。农业生产科技含量低，产品附加值低。盈江县直过民族群众总体文化素质不高，科技意识和经济意识淡薄，习惯于自然经济和传统农业生产方式，现代农业科技在直过区中普及推广率低，农产品科技含量普遍不高，群众农业生产技能仍然较低，经济结构以传统的粮、蔗、茶、畜为主，民族群众增收渠道单一，增收缓慢。三是教育投入严重不足、群众文化素质普遍偏低。“直过区”经济落后，文化不发达，受教育程度低，许多地方老文盲未彻底扫除，新文盲又产生。受落后思想观念的影响，一些“直过民族”群众对教育产出效益的信心不足，对子女教育投入后的就业前景无法预期，导致当地群众受教育的积极性不高，2019年全县高中阶段毛入学率仅为85.43%，较全省全国偏低，“直过区”入学率就更低了，“读书无用论”的错误论调在部分地区死灰复燃。教育投入和重视不足，如2016—2019年三峡集团帮扶盈江景颇族规划28000万元，其中用于提升素质能力82.26万元，占0.30%。

2.思想观念陈旧，劳动者素质低，自我发展能力弱，缺乏市场竞争意识。由于没有经历过完整的社会发展阶段，受历史传统影响程度深，直过民族在向市场经济和现代农业转型中思维方式、心理素质、应变能力都显得“力不从心”、“憨厚有余”。同时受封闭的地理环境和落后的通讯设施影响，“直过民族”大多乐于居住生活在自己封闭的天地里，缺乏与外界的沟通交流，自发形成了一个较封闭的“民族圈”，商品意识、市场意识和竞争意识都非常薄弱，自我发展的意识和自主发展的能力不强，“等、靠、要”思想严重，内生动力缺失，难以跟上当今社会的高速发展的步伐。如调研中发现，“直过民族”不愿与外界交往，害怕“陌生人”现象依然存在，“直过民族”乡村旅游开发点主动接待游客意识不强。

3.社会的和谐发展面临诸多问题。“直过区”拥有特殊的地理位置，“直过民族”大多属于世居在边境沿线地区的跨界民族，境外敌对势力一直将其作为渗透的重点对象，通过他们的“桥梁作用”发挥渗透“外溢”的效应，进而向内地扩展。一是毒品与防艾问题。由于毗邻“金三角”的地理原因，一些“直过民族”有种植罂粟或贩卖吸食毒品的历史。在沿边开放的大背景下，毒品问題在“直过区”死灰复燃，“直过区”成为毒品犯罪的重灾区，“直过民族”成为毒品问题的受害者。目前毒品和艾滋病仍然是困扰盈江社会经济健康快速发展的两个瓶颈。二是宗教渗透问题。近年来，国外宗教组织有针对性地在包括“直过区”在内的边境贫困地区开展“播种计划”等宗教渗透活动，发展信徒，与“我”争夺边疆地区少数民族群众的斗争尖锐复杂。如调查组在对盏西的调查中了解到，这里以景颇族为主的山村大多数人信仰传统的万物有灵的原始宗教，随着天主教和基督教的传入，有相当多的人开始信仰天主教、基督教。在这个大多数人处于贫困线下的村子，很多人的住房问题都没有解决好，却建有两个教堂，信徒占比高达92%。三是跨国婚姻问题。由于“直过民族”大多跨国而居，历史上形成的血缘、地缘关系密切，语言文字、风俗习惯、宗教信仰相同或相似，存在着不少跨国事实婚姻问题，给当地政府和边境管理带来了许多新困难。在盈江，中缅边民跨境通婚历史悠久，近10余年来，缅籍通婚边民入境盈江县人数层上升趋势，截止2019年5月，已达11211人，通婚备案的有2462人，增加了边疆民族的管理与发展难度。四是边民回流问题。由于特殊的历史原因，在特殊的时期，部分边民外流至缅甸。改革开放以来，中国经济社会快速发展，国家安定民族团结，国际地位不断提高，人民生活水平有了质的飞跃，加之缅甸局势动荡，外流边民产生了思乡之情，近些年大量边民回流，截止2019年8月20日，盈江县回流边民2880户4035人，各级政府投入了大量的人力物力财力配套相应的政策方针予以帮抚。而回流地大多在“直过区”，成为“直过区”发展的又一难点。

四、充分发挥制度优势、决胜脱贫攻坚，奋战中国梦

消除贫困，改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质特征。党的十九届四中全会系统总结了中国特色社会主义制度的显著优势，这些优势促就了“直过民族”自新中国成立以来的发展经历了三重飞跃，同全国各族人民一道步入小康成为可能，由于历史的原因和直过民族的历史局限性，“直过民族”持续快速发展仍是社会的一大短板。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。要使直过民族同全国各族人民同步发展，任须不断发挥制度优势，构建长效机制。

（一）坚持党的集中统一领导，是直过民族发展的前提和保障

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。加强党的集中统一领导，不仅是历史和革命的需要，更是社会主义现代化建设发展的需要。党的领导是各族人民实现从站起来到富起来再到强起来的重要保障，“直过民族”要同全国各族人民一道步入现代化，就要不断的加强党的领导。

1.严格责任落实。打赢脱贫攻坚战，组织领导是保障。各级党委政府及挂钩单位主要领导要全面落实主体责任，严格按照中央、省、州、县的统筹部署，把“直过民族”实现整族脱贫作为夺取全县脱贫攻坚全面胜利的重中之重，坚中之坚来抓实抓细抓落实。各扶贫单位要结合脱贫攻坚职能职责，聚焦整族脱贫目标、解决“两不愁三保障”突出问题及巩固提升脱贫质量等脱贫攻坚重点难点，按照对标对表补短板要求，深入研究，制定实施方案，细化、实化工作任务措施，层层压实脱贫责任，确保各项工作的落实。

2.认真做好跟踪监测工作。致富不致富，关键看干部。要统筹做好“直过民族”整族脱贫跟踪监测工作，要按照县脱贫攻坚指挥部《关于开展深度贫困地区脱贫攻坚定点跟踪监测工作的通知》要求，建立完善“直过民族”整族脱贫跟踪监测制度，专人负责，跟踪监测贫困对象管理、帮扶措施和帮扶责任落实、帮扶项目推进等情况，及时准确掌握“直过民族”整族脱贫工作动态。县脱贫攻坚指挥部要建立健全部门定期会商机制，对跟踪监测情况进行分析研判，为精准指导“直过民族”帮扶措施和科学决策提供依据和参考。

3.强化党建扶贫双推进。农村要发展，农民要致富，关键靠支部。加强“直过民族”聚居区贫困村基层党组织建设，推进“不忘初心，牢记使命”主题教育，强化软弱涣散基层党组织整顿工作，调优调强聚居区贫困村第一书记，及时撤换不胜任、不尽职的村党组织书记，确保聚居区贫困村第一书记是县级以上机关事业单位选派的科级干部或后备干部，切实发挥好基层党组织在脱贫攻坚工作中的战斗堡垒作用，实现党建扶贫双推进。要加强“直过区”贫困村“两委”的建设，帮钱帮物，不如帮助建个好支部。

（二）发挥集中力量办大事的制度优势是关键点

1.强化资金投入保障，强化定点扶贫。各级各部门统筹使用好涉农整合资金，优先保障聚居区脱贫攻坚资金投入需求，新增资金、新增项目、新增举措向聚居区倾斜，东西部扶贫协作和集团帮扶资金优先用于聚居脱贫攻坚，加大以工代赈支持力度，提高“直过民族”发展资金使用精准度。

2.深化东西扶贫协作。盈江县应主动加强与上海市的沟通协调，以产业合作、劳务协作、人才支援、资金支持等作为协作重点，积极协调上海对口帮扶区、镇（街道），将“携手奔小康行动”延伸至“直过民族”聚居贫困村。深化乡镇（街道）结对关系，加强村企结对，有组织地开展人岗对接，提高劳务协作规模和质量。推进干部双向挂职、人才双向交流，提高干部人才支持和培训培养精准度。

3.强化企业集团、社会组织帮扶。严格按照精准扶贫精准脱贫要求，深入推进“一个民族一个集团帮扶”脱贫攻坚工作，积极协调三峡集团对“直过民族”聚居区精准帮扶，采取定期监测、督察检查、专项审计等督查方式，进一步提高集团帮扶对象、项目、资金、成效精准度。继续推进“万企帮万村”精准扶贫行动，积极支持社会组织参与“直过民族”脱贫攻坚。

（三）发挥以人民为中心的制度优势是着力点  

贯彻“以人民为中心”的理念促进“直过民族”健康快速发展，在做好“两不愁三保障”与饮水安全提质增效的同时，还需做到：

1.改善基础设施和公共服务。要致富先修路，要全面实现小康社会，要聚焦“直过民族”聚居区通路、通电、通讯、通网络等基础设施建设短板，着力推进“直过民族”20户以上自然村通硬化路建设和窄路基路面拓宽改造、危桥改造、安全生命防护工程建设。加快推进农村电网改造升级工程实施，进一步提高农村电网供电可靠性和供电电压质量。解决“直过民族”聚居区通讯网络盲区、通讯信号弱、通讯质量差等问题，补齐脱贫发展基本条件短板。

2.夯实易地扶贫搬迁人口后续帮扶措施。聚焦搬迁群众后续发展问题，强化后续帮扶措施，按照“以岗定搬、以业定迁”的要求，将产业发展和就业计划细化落实到具体项目、具体岗位和具体家庭，争取实现每个安置点至少有1项主导产业辐射带动脱贫发展，确保有培训意愿和劳动能力的搬迁群众通过职业技能培训至少掌握1项职业技能，确保搬迁群众中有劳动能力和就业意愿的家庭至少1人實现就业，对有劳动力但不具备外出务工条件的搬迁贫困家庭，至少有1个公益性岗位，消除“零就业”家庭。同时，做好搬迁人口的文化融入和社会融合，促进搬迁人口有效融入新的社区、适应新的社会环境和新的生产生活方式。

3.抓实生态扶贫工程。聚焦“直过民族”聚居区大多是生态功能区，同时也是生态脆弱区的特殊性，全面贯彻“绿水青山就是金山银山”理念，落实好生态保护奖补政策，加大对聚焦“直过民族”聚居区天然林保护工程建设支持力度，新增退耕还林还草指标任务向聚焦“直过民族”聚居区重点倾斜，对符合退耕政策的贫困村、贫困户实现全覆盖。优先聘用聚焦“直过民族”贫困劳动力为生态护林员。进一步深化集体林权制度改革，鼓励贫困人口将林地经营权入股造林合作社，增加贫困人口资产性收入。

（四）坚持发挥自我发展，使社会始终充满生机活力的显著优势，着力激发内生动力

1.完善激励约束机制，强化教育引导和典型引路。对自力更生、主动脱贫的人员给予物质和精神奖励，形成正向激励作用;对尚有劳动能力却无所作为的贫困群众应减少资金和物质的直接给予，引导其增强脱贫的参与性和能动性;对“因懒致贫、因赌致贫、因婚致贫、因子女不赡养老人致贫”等不良现象，要因户施策教育惩戒，杜绝不良导向。结合“脱贫攻坚村史馆”建设，在聚居区总结一批先进经验，树立一批先进典型，表彰一批自强不息、自力更生脱贫致富的先进代表，激发内生动力，增强主体意识，打牢脱贫之志。通过文化、教育、科技等多领域全方位的帮扶，促进观念的互通和思路的改变。深入推进扶贫扶志行动，继续加强思想教育、文化教育，提高脱贫动力和能力;加强典型引导，组织开展脱贫示范户创建活动，深入挖掘脱贫典型的精神内涵，用身边的事教育身边的人，让贫困群众有目标、有方向，推动群众“勇脱贫”、“敢脱贫”。

2.持续推进“自强诚信感恩”主题教育。将主题教育贯穿于脱贫攻坚和农业农村发展的始终，有效激发群众内生动力和创造力，充分调动和发挥农民群众参与乡村发展建设的主体作用。采取“微讲堂”的“五化”方法，注重将“普通话”变成“地方话”，将“报告语”变成“家常话”，让主题教育入心入脑，引导广大干部群众自强、自信、争当模范。大力倡导“小长廊”弘扬主旋律做法，以生动的“漫画+山歌+快板”形式，将自强诚信感恩、社会主义核心价值观等内容“映”在墙上、护栏上，打造各具特色的乡村文化长廊、文化广场。“自强篇、诚信篇、感恩篇、致富篇、改造篇、惠农篇”内容植根群众心中，全面激发内生动力。

（五）把社會主义制度和市场经济有机结合起来，不断解放和发展社会生产力

1.大力发展特色产业，积极融入市场。一个区域要发展，必须做到结合实际、因地制宜、因人而异，积极发展特色产业，走出一条盈江县“直过民族”致富特色之路。民族发展观认为，民族自身因素是民族发展的内因，外部力量的推动是民族发展的外因，内因和外因共同形成民族发展的合力，其中强有力的外因能加速或延缓民族发展的进程。政府的引导和财政投入就是外在的推动力，重点还是要运用和挖掘好“直过区”的优势资源，提升综合效益。要聚焦“直过民族”突出问题，坚持“两型三化”产业发展方向，引导和支持龙头企业到“直过民族”聚居区发展民族特色产业，建立完善农户、新型农业经营主体与龙头企业间的利益连接机制，积极探索产业发展有效途径和模式，因地制宜培育发展和壮大民族特色产业，确保有条件的建档立卡贫困户每户至少有1-2项产业增收项目，实现稳定增收。持续打好盈江“乡愁”牌。在充分调研的基础上，做出合理规划，将优秀传统民族文化优势挖掘出来，学习借鉴成功典型经验，如太平石梯、苏典下勐劈、勐弄龙门古寨、支那澡堂寨等，在加大对民族文化特色资源的开发利用和保护的同时，让当地群众增收致富。

2.依托互联网和大数据，提高生产力。在大数据时代安程市场信息是关键只有找准山场高米，两结合当地的技伦力进行自然资源产品的设计和生产，开发资源优势。另外，自然资源不定都能直接产生经济效益，它往往需要经过多次开发、多次增值才能充分显示出经济上的综合效益。[4]共享性和便捷性是互联网最大的特征，在信息社会时代，还必须要学会借助科技手段和使用互联网技术。盈江县政府在促“直过民族”发展工作中，可以充分利用互联网工具进行扶贫大数据的共享，从而制定出最佳的扶贫措施，以确保扶贫工作更加精准、更有成效。目前，我国政府十分重视互联网的功能运用，政府各部门也在积极寻求和借鉴“互联网+”概念，依托于互联网平台，加大社会宣传，获得社会各界的支持，以形成合力，改变当下贫困治理主体单一的局面。同时，激励村民提升互联网意识，积极主动参与到该项技术的使用中来，更有针对性地展开生产经营活动。

（六）持续推进建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利

1.加快推进地方扶贫立法工作。党和各级政府是精准扶贫工作的主导者而政策法规是该项工作顺利推进的基础保障，只有制定强有力的政策，才能为扶贫工作提供正确的指导，保障该项工作始终运行在轨道之内。推动地方扶贫工作立法，最好的作用莫过于能确保地方扶贫政策的持续性和有效性，同时用法治化、标准化的方式，便于实际操作和遵循，使其不因地方领导人的思维方式的调整而变化，减少人为干扰因素。另外，在惩戒方面来说，处理在扶贫领域过程中的违法违纪行为，加大扶贫领域问责力度，也可以做到于法有据。在研究制定法律时，盈江县可结合民族自治地方的政治优势，因地制宜、因族制策，积极为扶贫立法建言献策，推动扶贫工作走上规范化、法治化轨道。

2.充分发挥村规民约在精准扶贫中的功效。短期内建立健全直过区扶贫领域的法律法规可能存在困难，然而充分利用村规民约提升乡村基层治理能力可有效补充。通过实地走访发现，村规民约对盈江县大多数乡村特别是“直过民族”聚居区的村容村貌治理起到了积极的推动作用。一些村寨因村规民约的制定、实施，村寨的精神面貌得以焕然一新， 呈现出平安和谐的新面貌。一些村寨因村规民约的约束，有效增强了村民拒毒防毒的意识和能力。在农村社会治安综合治理中，一些轻微的危害社会的违法行为，成为现行法律无法面面俱到的困境所在，而村规民约可以做到与时俱进，加以规范。所以，在制定村规民约，引导村组干部在不触犯现行法律的前提下，坚持以问题为导向，通过村民大会的民主讨论，广泛集中民意，不断补充与完善村规民约，并且要把好经验推广，这样就可以对整个乡村进行有序和谐治理，真正解决村民问题，助推“直过民族”乡村繁荣发展。

（七）选贤任能，聚天下英才而用之，培养造就更多更优秀人才服务于“直过民族”

说一千道一万，归根结底还是人的问题，人才是关键，所谓兵熊熊一个，将熊熊一窝，可见人才干部是致富的引擎。坚持党管人才原则，加强乡村振兴人才队伍建设，培育本土人才和广纳贤才能人并重，让农村成为各类人才大有可为的广阔天地，人才成长的高地、聚集人才的洼地，建设一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。以有力举措控制“直过区”民族干部和人才断层和边缘化的趋势，大力培养当地民族干部及各类乡土人才;改善人才待遇，吸引各类人才到“直过区”建功立业。深化人才制度改革，营造良好的人才环境。着力加快建立人才队伍建设的长效机制。一是要解决扶贫干部、教师、医生等优质人力资源难以“下沉”到贫困地区的突出问题，制定并落实真正具有吸引力的引进和留住人才的激励机制，鼓励优秀人才长期扎根贫困地区工作。二是要注重加强本地人才的培养力度，注重人才实用性，通过定向招生、委托培养等方式，为贫困地区多培养急需、紧缺的专业人才，为贫困地区的乡村振兴做好长期的人才储备。三是要调优调强“直过民族”聚居区贫困村驻村工作队员，优先选派政治素质好、工作作风实、综合能力强、具有履职身体条件的人员驻村，真正做到尽锐出战，落实精准帮扶。

参考文献

[1]盈江县史志办公室.盈江年鉴[M].德宏民族出版社，2020.

[2]杨常锁.“直过区”呼唤第二个春天——德宏州民族“直过区”经济社会发展研究[M].德宏民族出版社，2006.352—353.

[3]晓根.全面建设小康社会进程中的云南“直过民族”研究[M].北京：中国社会科学出版社，2011.5.

[4]习近平.摆脱贫困[M].福州：福建人民出版社，2014.

[5]中共中央党史和文献研究院.习近平扶贫论述摘编[M].中央文献出版社，2018.