薛毓

摘 要：为有效防控新型肺炎疫情扩散，全国各地曾实施多种形式的封锁措施，此类行为在法律属性上为行政强制措施，暗含公权与私权博弈的动态平衡理念。无论从主体资格、操作程序还是手段选择上，实施封锁类措施均需遵循一定的法治界限。在主体适格化方面，应坚持实施主体与法律授权相统一，封锁程度与主体权限相匹配，行政机关强制封锁与居民群众自我约束相结合的三重策略;在程序正当化方面，应不断优化封锁上报路径和规范封锁告知制度;在手段合理化方面，则应构建内部检视与外部监督并举的双轨机制。

关键词：疫情防控 封锁类措施 行政强制 主体 程序

一、疫情防控中封锁类措施的法律定位

2020年元月，新型冠状病毒感染的肺炎疫情突然爆发，并逐步呈现出以武汉为中心向全国各地大肆扩散之势。作为一起公共卫生突发事件，此次疫情具有以下典型特征。一是公共性：疫情涉及公共安全和公共利益，与每个公民的生命健康息息相关;二是突发性：疫情是在预料不及、没有准备的情况下突然爆发的;三是未知性：疫情由一种新型冠状病毒引起，其发生、发展和演变过程均在人们以往的认知范围之外，难以准确把握;四是危害性：疫情可造成公民人身财产损害甚至为国家和社会生活方方面面带来危害;五是紧迫性：疫情出于偶然，发展迅速，时间上具有明显的压迫性，要求人们做出最快反应来进行识别、应对与防控;六是传染性：引起疫情的新冠病毒可通过多渠道传播，引发传染进而导致疫情，且易感人群范围广、疫情传染速度快;七是感染率和死亡率：全国范围内报告确诊病例数与死亡病例数均曾在较长一段时间内呈现持续增长的态势。上述七大特征粗略展露出疫情的严峻程度，在党中央的指示下，全国各地各级人民政府迅速展开一系列应急防控行动。[[[] 要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位 坚决遏制疫情蔓延势头[N]. 人民日报，2020-01-21.]]短时间内，封城、封村、封小区、封路、封门等封锁类措施呈现出种类众多、形式各异的实践样态。

通过观察封锁类措施在疫情防控实践中的广泛运用，可以发现其具有以下三个显著特点：其一，以实现控制肺炎疫情危险扩大、避免肺炎疫情为全国人民社会生活的各方各面带来巨大危害的行政目的为指引;其二，不需要相对人主动申请或自觉接受，而是全国各地各级行政主体依职权单方面决定并实施的以强迫方式进行的一系列疫情防控行为;其三，借助封城、封小区、封村、封路、封门等丰富各异的实践样态为手段以达到“封锁”的实际效果，进而实现疫情高效防控。这恰与行政强制的三大典型特征，目的性、强制性与手段性一一呼应。[[[] 马怀德.行政法与行政诉讼法[M].北京：中国法制出版社，2015：235.]]可见，封锁类措施的法律属性定位概难游离于行政强制的范畴之外。一般来说，行政强制分为行政强制执行与行政强制措施。[[[] 胡建淼.“行政强制措施”与“行政强制执行”的分界[J].中国法学，2012，（2）：90.]]根据《行政强制法》第二条对行政强制措施概念的认定，“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”，便不难得出，上述种种封锁类措施正是行政机关强制决定、严格实施的通过限制公民人身自由以控制肺炎疫情危险扩大的一系列行政强制措施。且相较于查封、扣押、冻结等一般形态的行政强制措施，“封锁”更像是在疫情应急防控的特殊背景下产生的一种行政强制措施新手段。

尽管封锁类措施可视为行政强制措施新手段，但根据《行政强制法》第三条的规定，其在法律适用方面却排除了作为常态法和一般法的《行政强制法》的普遍适用，而以《突发事件应对法》、《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等应急法和特别法为直接适用法。且依照法律优于行政法规和特别法优于一般法的法律适用原则，上述三部直接適用法的适用顺序宜排列为《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》。

此外，疫情防控中的封锁类措施亦暗含着公权与私益博弈的动态平衡理念。一方面，“行政权力属于公权力，以社会公共利益为目的”[[[] 孙笑侠.论法律与社会利益——对市场经济中公平问题的另一种思考[J].中国法学，1995，（4）：52-60.]]，维护公益是公权力天然的使命;另一方面，“在现代法治社会中，权力的依据并不在于权力的本身，而在于民众对权力的赋予以及民众对权力行使的认可”[[[] 张芳.公权与私权的博弈：行政许可设定的法哲学思考[J].政法论丛，2004，（4）：20.]]，民众通过对私权和私益的部分合理让渡为公权力的产生提供依据。唯此，更广泛、长远的私益才可在公益得到稳定保障的前提下逐步实现。为尽快消除突发事件的危害，公共利益与公民个人权益难免常常被置于平衡点的两端和博弈场的对立面。此次肺炎疫情防控下，两者博弈的结果便是由掌握公权力的行政机关通过实施以封锁措施为代表的一系列行政应急措施，以暂时、有限地限制公民个人出行自由、人身自由等权利为代价，来保障公共卫生和公众健康。同时，准确评估和把握二者博弈结果的“黄金分割点”也尤为重要。如若对各式封锁样态不加比较，随意选择，那么将无法把握合适的封锁限度，各方权益的动态平衡也将难以维系，最终便会导致控制疫情以及保障公益与私权的目的落空。

为此，本文从封锁类措施决定作出主体的适格性、封锁类措施实施程序的正当性以及封锁类措施手段运用的合理性三个维度着手，全面审视封锁类措施的合法性与合理性，以期为突发事件应对中公权力的行使明确界限。

二、封锁类措施决定作出主体的适格性

在全国疫情防控实践中，作出实施封锁类措施决定的主体主要有三类：各肺炎疫情防控指挥部、各县级以上人民政府以及村委会等自治组织。下文将基于三类主体的性质区别和不同封锁措施实施决定权的相关法律规定对三类主体的适格性进行分析。

第一类主体：各肺炎疫情防控指挥部。根据《突发事件应对法》第八条的立法要求，县级以上各地方人民政府可设立肺炎应急防控指挥部，由其统一领导地方疫情防控工作，遏制疫情蔓延。因此在没有法律特别规定时，各肺炎疫情防控指挥部具有决定实施疫情应急防控强制措施的合法主体资格，如封小区、封村等。而“封城”，作为全面升级的防控措施之一，《传染病防治法》第四十三条就其作出了特别规定：甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区;国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁;但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。可以看出，封城决定作出主体涉及两个行为环节：第一，决定宣布为疫区，其合法主体为县级以上地方人民政府的上一级人民政府或国务院;第二，决定封锁疫区，其合法主体为省、自治区、直辖市人民政府或国务院。因此，无论是对疫情严重的武汉市进行封锁还是对武汉周边抑或其他省级行政区划内的各大中小城市进行封锁，相对应级别的肺炎应急防控指挥部均不具有合法主体资格，实践中的此类举措均是突破《传染病防治法》第四十三条对“封城”主体资格规定的违法行为。

第二类主体;县级以上地方各级人民政府。《突发事件应对法》第四十五条和第四十九条规定，针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，县级以上地方各级人民政府应当关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所;自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以实行封锁危险场所、实行交通管制以及其他控制措施。据此，《突发事件应对法》明确授予了县级以上地方人民政府实行相关封锁措施的合法主体资格，不论出于隔绝传染还是隔离预防，封小区、封村、封门、封路等都不会因主体资格缺陷而无效。

第三类主体：村委会等自治组织。一方面，自治组织的自发行为无法定授权。尽管《突发事件应对法》第五十五条赋予突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织按照当地人民政府的决定、命令，组织群众开展自救和互救的职责，《突发公共卫生事件应急条例》第四十条亦赋予相关自治组织协助卫生行政主管部门和其他有关部门做好人员的分散隔离落实工作的职责，但是不难看出，自治组织开展协助、劝导、组织、宣传等疫情防控相关工作必须以行政机关的决定和命令为前提。况且，据基层群众自治制度可知，村委会等基层群众自治组织不是行政主体，无实行行政强制措施的资格和职权。因此上述法律规定并不是法律和行政法规对自治组织在应急状态下自主决定实施封锁类措施的法律授权，而仅可理解为坚持群众路线和共同治理原则的一次实践应用。另一方面，自治组织的委托行为有权力限制。如若将上述法律及行政法规的规定视作应急状态下行政机关为提高行政效率对基层组织进行委托之举，自治组织确可获得一定程度的行政权。但是，《行政强制法》第十七条明确规定行政强制措施权不得委托。退一步讲，即便行政应急状态下，行政主体的行为方式不免对常态下的法律有所突破，[[[] 应松年.当代中国行政法（第五卷）[M].北京：人民出版社，2018：2123.]]且即便这一“委托”行为尚未逾越对《行政强制法》的合理突破限度，即自治组织可获得实施行使强制措施的合法主体资格，然而其所对应的职权也应仅限于一般强度的强制措施，手段相对严苛的封锁类措施是不应被包含在内的。

可见，在疫情防控实践中，封锁决定作出主体的错位、缺位等违法现象频发，这与依法抗疫的积极设想相背离，现实形势不容乐观。对此，应坚持实施主体与法律授权相统一、封锁强度与主体权限相匹配、行政机关强制封锁与居民群众自我约束相结合的三重策略，方能确保封锁措施在合法主体的掌握中，在规范、有序、高效的防控局面下最大程度地发挥作用，助力抗疫。

首先，实施主体应与法律授权相统一。一方面，封锁类措施作为行政强制措施，不可避免地会对行政相对人的人身权利和财产权利产生影响。为更好地保护行政相对人的合法权益，法律必须对封锁类措施的实施主体予以明确。且在实际实施过程中，应遵循“法无授权即禁止”的原则，无权主体不得越权决定实施封锁。另一方面，面对公共应急事件的突发及其背后的不确定性、高风险性和强破坏力，充分运用法治，有效发挥法治的规范、引导和保障作用是必然选择。是故，越是在防控吃紧的时候，越是要坚持包括防控措施实施主体合法在内的全方位依法防控。

其次，封锁强度应与主体权限相匹配。封锁类措施的实施主体不仅要具有合法主体资格，还应各自在其法定授权范围内实施相应强度的封锁措施。例如，需严格区分决定封锁大中城市的合法主体和决定封锁小城市的合法主体。否则，会造成权限分界不清、主体混乱，进而导致互相推诿或行为重合的乱象。毫无疑问，在严峻的疫情发展形势下，这对于疫情防控工作的规范、有序、高效推进是极为不利的。

最后，行政机关强制封锁应与居民群众自我约束相结合。在行政机关强制封锁依法展开的同时，各地应发挥村规民约、居民公约的作用，引导居民群众加强自我约束和自我管理，形成群防群控的防控格局。例如，在杜绝居委会、村委会擅自采取极端措施实施封锁之余，可要求其开展疫情防控宣传教育等行动，鼓励居民自行居家隔离，进行“自我封锁”以平稳渡过疫情。

三、封锁类措施实施程序的正当性

行政强制程序是指行政主体实施行政強制行为时所应遵守的方式、步骤、时限和顺序等要素所构成的一个行为连续过程。[[[] 胡建淼.行政强制[M].北京：法律出版社，2002：226.]]恣意的对立面是程序，“程序是一种理性选择的保障机制，是对行为的抑制，是实现实体权利义务的合法方式和必要条件”[[[] 孙笑侠.法律对行政的控制——现代行政法的法理解释[M].山东：山东人民出版社，1999：227.]]。不可否认，突发事件中的行政强制措施背后是一种强大的、集中的、程序简化的国家权力。但正如孟德斯鸠所言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”[[[] 孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁琛，译.北京：商务印书馆，1982：154.]]，易言之，一旦权力失去制约将极易被滥用。因此“行政法要求没有不受控制的权力”[[[] 孙笑侠.法律对行政的控制——现代行政法的法理解释[M].山东：山东人民出版社，1999：24.]]，而程序正当便是制约行政权力肆意扩张的一道重要关卡。在疫情防控中，封锁措施的实施也必然要严格遵循程序规定，主要表现在上报和告知两个环节中。

（一）上报程序需精简高效

据《传染病防治法》第四十二条的规定，封闭可能造成传染病扩散的场所时，县级以上地方人民政府需报经上一级人民政府决定。据《传染病防治法》第四十三条的规定，实施封城措施的第一步要求县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定宣布本行政区域部分或者全部为疫区。然反观此次疫情防控实践操作，鲜有相关责任行政机关依法履行上报程序，随意省略上报程序者比比皆是。可见，在追求行政效率的利益偏好驱使下，封锁的法定前置上报程序也不免流于形式，各地纷纷上演着“自行决定、自我实施”式的封锁剧目。

为激活上报程序的实践运用，改变上报程序“名存实亡”的困境，促进上报程序精简高效，发挥上报程序在行政决策中的优益性，优化上报路径实为可行之策。

首先，关于不同样态封锁措施上报程序的相关规定，必须明确化、法定化，以为行政机关在执法过程中提供清晰有力的程序法律指引。其次，在行政形式主义倾压的危险下，行政机关应不断增强自身程序观念，不断加强对正当程序原则的实质性要义的理解，严格履行封锁事前上报程序。再次，应不断推动构建上下级行政机关间融洽高效的互联互动关系，提高上报工作效率，减少上报获批阻力，引导下级行政机关主动上报，积极上报，避免其逐渐走向“自我决策、自冒风险、自负盈亏”的单向闭合疫情防控治理轨道中。最后，还需适度发挥上下级行政机关间的领导与被领导、监督与被监督的关系，一旦发现上报程序缺失，法定被上报行政机关应立即问责下级责任行政机关并敦促其弥补相关漏洞。

（二）告知程序需及时准确

从哈贝马斯交往行为理论的视角来看，行政主体没有偏见，听取相对人的意见，并说明行政行为的理由，在程序上才符合基本的交往理性，这三项要素是正当法律程序的核心。[[[] 刘东亮.什么是正当法律程序[J].中国法学，2010，（4）：76.]]诚然，一个提供了理由的决定固然未必是准确或体现了正义的，但没有任何理由加以支持的决定仅仅从形式上看就是令人难以接受的。换言之，由于这样的决定总是更容易与恣意和专断相联系，其正当性将不可避免地受到质疑。[[[] 彭修凯.论行政程序说明理由制度[J].当代法学，2002，（6）：11.]]可见说明理由是保障程序理性的手段之一，听取相对人意见亦是同理。因此，在行政系统内部的上报程序依法落实之余，行政机关亦应依法履行告知程序，保护相对人合法权益。具体到封锁类措施的实施过程，告知程序便是要求行政机关主动联系被封锁区域居民，及时并准确地告知其封锁决定及合法依据，听取被封锁区域居民的质疑与陈述，并对此进行科学考量与妥善回应，最终做出理性决策。同时，《行政强制法》法第二十条亦规定，采取了限制人身自由的强制措施后，实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失时，应当立即解除该强制措施。然而，部分行政机关在片面理解从快从严的疫情防控要求下，选择随意省略告知程序，而忽视对行政相对人的合法权益保障。例如，在未满足依法出示相关证件，履行相关审核手续，告知封锁依据，听取相对人的意见等条件下，以疫情紧急为由实施直接、简单、粗暴、强硬的封锁;亦有个别地区在疫情取得有效控制后既不立即解除封锁，也不告知当地居民实际情况，而仍偏执地选择继续实行严厉的封门政策。这些行为虽披着“积极防控疫情、保障居民生命安全”的外衣，其下却掩盖着侵犯公民知情权等合法权益的违法行为，实为自欺欺人的“拆东墙补西墙”之行径。

为解决告知程序在封锁实践中不受重视和日渐僵化的问题，应尽快规范告知制度。由此，毋庸置疑行政机关需首先增强自身程序观念和保障相对人合法权益的责任感，严格依法履行封锁告知程序。与此同时，行政机关应正视提高行政效率与维护程序正当的良性因果关系。行政效率要求行政机关在行使其职能时，力争以尽可能快的时间，尽可能少的人员，尽可能低的经济耗费，办尽可能多的事情，取得尽可能大的社会、经济效益。[[[] 陈丽琴，祝建兵.试论行政程序、公平与效率的辩证统一关系[J].行政论坛，2004，（1）：17.]]然而，追求行政高效的前提在于确保行政决策的合法性和科学性，而坚持程序正当恰是实现这一前提的必要条件。从这一角度来看，坚持程序正当亦是实现行政高效的必要条件。且不可否认，以程序正当为原则的行政告知会使得行政行为的路径明确、操作迅捷，其方式、方法、时限、步骤、救济途径等告知相对人后，会使双方沟通顺畅、消除误解、减少冲突。[[[] 阎铁毅，王国聚.论行政行为的告知[J].法学杂志，2014，（1）：89.]]可以说，当一套符合执法实践的告知程序系统逐步成形并开始发挥其本身的功能价值时，行政效率之提高便指日可待了。总之，在封锁措施实施过程中，履行法定告知程序不是阻碍疫情高效治理的元凶，故意忽视法定告知程序亦不是提高疫情防控效率的良径。此外，作为一种程序性法律行为，行政告知不仅是行政主体的法定职责，也体现着尊重个人尊严、维护个人权利的程序价值。[[[] 王立勇.论正当程序中的说明理由制度[J].行政法学研究，2008，（2）：61-62.]]相对人应积极树立被告知意识，明确未获告知或告知要求被拒时的有效救济途径。不法情况一旦发生，相对人便可主动要求行政机关弥补告知瑕疵并承担相应的法律后果，以此方可倒逼行政机关及时、准确、规范告知。

四、封鎖类措施手段运用的合理性

《突发事件应对法》第十一条规定，有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。此条规定要求行政机关在疫情防控中对于是否要采取封锁措施以及要采取何种强度的封锁措施进行合理衡量。这一过程正是比例原则在公私权益博弈中的具体运用。关于比例原则的基本内涵，大陆法系国家代表性的观点认为有三个方面：（1）妥当性原则。指法律所规定的手段、方式或行政主体行使行政权力所采取的措施、方法应有助于行政目的的实现，否则即违反妥当性原则。（2）必要性原则。指在多种可达成行政目的的方法、措施中，必须选择给予人民权利最少或最温和侵害的方法，不能超出必要的限度，否则即违反了该原则。（3）均衡原则。指行政主体所采取的行政处分虽然是达成目的所必要，但不可给予人民过度（即超过行政目的的价值）负担。[[[] 陈新民.德国公法学基础理论（下册）[M].山东：山东人民出版社，2001：369-371.]]

事实上，各封锁类措施的合理性限度与其实施目的密切相关。综观各式封锁类措施，根据其实施目的的不同，大致可分为两类：为隔绝传染而封锁和为隔离预防而封锁。而存在于上述两类之中的封门和断路两种封锁样态无论基于何种出发点，都不符合比例原则的要求，因此宜将其单独归纳为“过度预防”一类进行合理性分析。

第一，为隔绝传染而封锁较合理。此类封锁是指针对疫情严重地区封城、封村、封小区、封路等。以封锁疫情爆发严重的传染源场所为手段，可在很大程度上隔断疫情严重地区以“人传人”方式向疫情轻微地区传播新型冠状病毒，从而保障全国疫情防控大局稳定，甚而为各疫情轻微地区强力支援疫情严重地区提供前提。显然，此类封锁符合“公权力行为的手段必须能够促进所追求目的的实现” 的妥当性原则要求[[[] 刘权.目的正当性与比例原则的重构[J].中国法学，2014，（4）：134.]]。其次，疫情严重地区病毒传播途径多、速度快、致命性强，为防止脆弱且唯一的生命成为侥幸之下的牺牲品，必须采取最强有力的封锁类措施将其隔绝，因此满足必要性原则。同时，对于封锁地区人民居民，通过临时限制出行自由来保障生命安全和精准、高效救治，其所获的利益远大于所受负担;而对于封锁地区外的居民来说，封锁可使其感染肺炎的可能性在私权几乎未遭侵害的情况下大大降低，因此，此类封锁亦符合均衡原则。

第二，为隔离预防而封锁欠合理。此类封锁是指针对疫情尚未爆发地区封村、封小区、封路等。出于保护易感地区免受疫情侵害，采取封锁措施可有效降低病毒传入几率，故此类封锁符合妥当性原则。然而，通过参考各地区与疫情严重地区的实际距离、人员的流动性、疫情传染严重性等因素，笔者认为，对于疫情未感地区可由居民自行消毒预防代替实施封锁，而对于疫情轻微感染地区，可通过有限封闭预防代替完全封锁。虽然这些措施的有效性可能略显不足，但仅为隔离预防而实施过于严苛的封锁措施亦实有“大炮打小鸟”之嫌。因此，此类封锁与必要性原则相要求的“相对最小损害性”相违。[[[] 刘权.论必要性原则的客观化[J].中国法学，2016，（5）：188.]]此外，封锁对居民的出行自由权造成的侵害性可谓最大，相较于避免遭受疫情侵染的风险，居民负担过重，不符合均衡原则。

第三，过度防控下的封锁不合理。此类封锁是指针对疫情严重地区封门、疫情尚未爆发地区断路的行为。首先，针对封门行为而言：封门确可降低病毒传播几率和肺炎感染几率，有助于实现增强疫情防控和保障居民生命健康的目的，符合妥当性原则;但是，封门属于严重限制居民人身自由的行为，无论疫情何以严重，都没有理由选择以强制封门为手段进行预防，完全可选择程度相符的封小区、封村等措施取而代之，因此，封门不符合必要性原则;同时，居民在被封门的状态下遭受的人身自由受限的侵害远大于其所获利益，因此违反均衡原则。其次，针对断路行为而言：断路切断了与外界的物理联系，确可阻止病毒传入，有助于实现疫情防控的目的，符合妥当性原则;然而，断路过于极端、激进，实乃温和度低侵害性大的封锁措施，实为违背必要性原则之举;且断路还忽视了运输医疗物资、生活用品等客观交通需要，给居民正常生活和医疗救治带来不利影響，可以说，它既没有将牺牲减少到最低程度，还造成“对个人的损害超过社会利益”的不当局面，不符合均衡原则的实质要求。[[[] 李燕.论比例原则[J].行政法学研究，2001（2）：39.]]

上述封锁类措施的种种欠合理和不合理现象均折射出行政应急治理的盲目性和脆弱性。为提升疫情防控治理水平，确保“封锁”在合理限度内发挥最大作用，应构建内部检视与外部监督并举的双轨机制。

行政机关需进行内部检视，避免封锁措施一刀切和简单化。具言之，在坚持依法防控的同时，行政机关应抑制过度的抗疫热情，充分考虑群众的经济承受能力和疫情防控的实际需要，把握封锁措施的实施必要和封锁的合理限度，做到求是防控，科学防控。

空间上，要针对差异精准防控。各地方行政机关应提高精准决策水平，根据不同区域疫情发展状况的差异采取相对应级别的封锁措施来替代一刀切的运动式执法，实现精准防控。据此，针对疫情严重地区，可在必要情况下实施合法限度内最为严厉的封锁，甚至叠加采取两种以上的封锁形式，尽可能控制疫情发展;针对疫情轻微地区，可以采取对出行自由限制较为低弱的封锁措施，如封小区，并结合实施人员登记、严格消毒等手段进行有效防控;而针对零感染地区，则可以暂不实施封锁类措施，通过大力宣传等方式提高居民对肺炎疫情的认知和警惕即可。

时间上，要针对变化调整策略。各地方行政机关应提高灵活应变、妥善协调和科学研判的行政应急治理能力，根据疫情风险等级变化的不同阶段随时调整防控策略。据此，在疫情爆发初期，应及时启动突发公共卫生事件一级响应，并采取合法限度内最为严厉的封锁措施，强力控制疫情的变化和发展;待疫情蔓延速度降低，可以适当减弱封锁强度，例如解除封城、小区和村庄由彻底封锁转为有限封闭等;在疫情得到彻底控制阶段，则应解除全部封锁类措施，保持公共场所清洁消毒，提醒易感人群做好防护即可。

此外，应重视对地方各级行政机关的外部监督，建立过度防控行为举报与警示通报制度。具言之，积极动员广大居民和组织，监督并举报行政机关在疫情防控中采取的偏激过度及粗暴的运动式执法行为，若查经属实，则由国务院相关部门在全国范围内对该行为进行警示通报。这一制度既可保障居民的参与权、知情权，又可警示行政机关在疫情防控工作中时刻保持冷静理性，时刻牢记审慎用权，避免违法行为的发生对国家和人民群众造成不可挽回的损害。

五、结语

正如洛克所言，“政府所有的一切权力，既然只是为社会谋幸福，因而不应该是专断的和凭一时高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来行使;这样，一方面使人民可以知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障，另一方面，也使统治者被限制在他们的适当范围内，不致为他们所拥有的权力所诱惑，利用他们本来不熟悉或不愿承认的手段来行使权力，来达到上述目的”。[[[] 洛克.政府论[M].叶启芳，瞿菊农，译.北京：商务印书馆，1996：86.]]无论何时，依法行政都是行政机关执法的第一准则，依法应急都是提高突发事件治理能力的坚定基石。我们必须正视本次疫情下各式封锁措施实施过程中出现的种种缺陷与瑕疵，反思主体的适格性，程序的正当性以及手段的合理性，进而探寻主体适格化，程序正当化及手段合理化的有效路径，从而坚定决心，团结力量，共同战役。此外，封锁类措施作为疫情防控的必然选择，不免被视作区域一体化协同发展战略强势推进下的“一盆冷水”。当单独治理、个体发展逐渐被新时代摒弃，全国上下享受着区域集中优势带来的巨大红利时，我们应时刻保持理性，竭力避免全方位一刀切的发展模式，以长远稳健的目光为区域一体化发展留出充足而合理的封锁式应急治理空间。