[摘要]古浪县移民搬迁工程是南部山区人民的福利，也是古浪县精神风貌转变的重大路径，“下山入川”生态移民工程，为中国2020年实现全面建成小康社会而做出了重大贡献。古浪县南部山区，11个乡镇，6万多人搬迁至美丽富饶的移民新区。对移民搬迁主要政策解读和其落实情况进行概述，对移民搬迁过程中存在的问题进行了剖析，并提出解决措施。

[关键词]下山入川;移民搬迁;土地;房屋

[中图分类号]F127

[文献标识码]B

古浪县隶属于甘肃省武威市，曾经是是国家六盘山集中连片特困地区，也是甘肃省23个深度贫困县之一，是国家政策大力扶持的贫困县。2011年，启动实施高海拔区域农牧民“下山人川”生态移民工程。截至2019年11月20日，古浪县顺利完成移民搬迁任务，偏远山区新堡乡、干成乡、横梁乡、黑松驿镇四个乡镇完成了整乡搬迁，泗水镇、民权乡、直滩乡、黄羊川镇等7个乡镇完成了部分“下山入川”的搬迁工作。八年来，经历了各种困难，南部山区的11个乡镇，62412名贫困群众搬迁至黄花滩，现有11个移民新村和一个绿洲小镇。贫困山区的人民生活发生了翻天覆地的变化，并于2019年11月，古浪县重新划分了行政区域。根据《中共甘肃省委办公厅甘肃省人民政府办公厅关于印发<甘肃省精准脱贫验收标准及认定程序>的通知》、《甘肃省脱贫攻坚领导小组关于印发<甘肃省2019年度贫困退出验收暨扶贫对象动态管理工作方案>的通知》和《武威市脱贫攻坚领导小组关于印发<古浪县整体搬迁贫困村脱贫退出验收办法>的通知》，古浪县严格对照贫困县退出标准和自评程序开展了县级自评。经自评，古浪县综合贫困发生率低于3%，贫困村退出比例达到了90%以上，群众认可度达到了90%以上，实现了全县脱贫的目标，出色地完成了移民搬迁的任务。但是脱贫任务本来就艰难，在移民搬迁过程中，由于任务量大，部分政策与实践操作不匹配，山区人民“老家”情节重等原因，仍然存在很多的问题。

1古浪县移民搬迁主要政策解读与落实

面对贫困，古浪县举全县之力，聚焦“两不愁、三保障”，让贫困群众“住上好房子、过上好日子、养成好习惯、形成好风气”。关于移民搬迁，古浪县政府实施了一系列政策，主要有以下几点。

1.1住房补贴政策

南部山区的人民搬迁至各大移民点，涉及到两处房屋的补贴。一是在山区的住房，二是移民点的新住房。

1.1.1拆房补助政策的解读与落实。在移民搬迁前，古浪县贫困山区有73个村庄，但村里绝大多数的村民住的房子都是用土块砌成的房子，俗称“土坯房”。新堡乡尖山村算是这73个村庄里面比较大的村子，320户人家也才只有四栋砖瓦房。搬迁后，一方面考虑到村民继续住在山区的房子，遭遇洪水或者雨水侵蚀导致房屋倒塌有可能危及村民生命和财产安全。另一方面考虑到整个县的面貌，政府要求拆掉原来在山区的住房。只要村民户口在房屋拆迁地，不管是土坯房还是砖瓦房，也不管房屋建造的年限及面积，一律每家拆房后补贴3000元，并享受移民搬迁房屋安置政策。如果户口已迁至别村或者是其他地方，一律补贴8000元，但不再享受住房安置政策。由于山区人民“老家情节”严重，在拆房过程中，受到了很大的阻挠。政府虽一心为民却仍然未考虑到村民的“老家情节”，宣传政策不到位，安抚工作落实欠佳。用文件通知待拆迁户，就算是村民外出打工或者已入住在新房不在山区，就安排拆迁队进行拆迁。前期，只拆了居民住房，保留了各村的基础设施如医疗诊所，学校、村委会办公楼。在2019年山区田地里的庄稼收成之际，安排村民住在学校、村委会，由于公共场所有限，部分村民带了帐篷住在田地里，部分村民住在窑洞里。截至2019年11月份，古浪县全县山区完成拆迁工作。

1.1.2新房屋补助政策解读与落实。户口在拆迁房屋所在地的，享受古浪县移民搬迁房屋安置政策。对于搬迁新房安置分为了“十二五”期间和“十三五”期间两个阶段，住房类型有在黄花滩11个移民点的砖房（平房）和绿洲小城镇的楼房。不管是住房类型还是房屋面积都由村民自由选择。“十二五”期间，选择住平房的居民又有B户型即90.4m2和C户型即82m2。选择住B户型的住房群众自筹2.5万元，国家补助4.5万元，享受长期低息贷款9万元。选择C户型的群众，自筹1.1万元，国家补助4.5万元，享受长期低息贷款6万元。选择住楼房的群众，有70m2、90m2、100m2，国家补助4.5万元，享受长期低息贷款14万元。对于符合条件的五保户和部分低保户群众可以住在50m2的楼房里，所有家具由政府安置，等享受政策的人去世，房屋归政府所有再进行重新分配。在“十三五期间”坚持了四条红线，搬迁对象必须要精准;二是易地扶贫搬迁安置住房人均建房面积控制在25m2以内;三是易地扶贫搬迁安置住房建档立卡人口户均建房自筹资金控制在1万元以内;四是融资平台承接资金不得由搬迁群众偿还。建档立卡户自筹1万元，其余建房资金由政府补助。根据此政策搬迁人民对房屋进行了装修并已入住。房屋质量好，房屋内部结构宽敞明亮，村子整齐清洁。移民搬迁房屋安置工作，解决了农民住房问题，改善了住房条件，而且也解决了家里的男丁结婚必须要有新房的这一困境。“下山入川”移民搬遷让山区人民的生活发生了翻天覆地的变化。但在实践过程中以及安置后期也存在很多问题。最为显著的是房屋还贷问题。虽然已经制定了房屋补贴政策，但是标准不一。前期搬迁入户的群众都与政府签订了还款协议，后期的群众却只是口头上的协议并未白纸黑字明确的写下来。另外，安置房没有房产证，群众只有使用权，房屋所有权和政府共享，不得售卖，出租，出借。这就导致部分常年在外打工的农户，拆掉山区的住房，花钱买了补贴房却只能闲置。

1.2搬迁后农民转移性收入政策解读与落实

中国农民的收入分为劳动者报酬收入、家庭经营收入、转移性收入和财产性收入。其中转移性收入就是指国家、单位、社会团体对居民家庭的各种转移支付和居民家庭间的收入转移。包括政府对个人收入转移的离退休金、失业救济金、赔偿等单位对个人收入转移的辞退金、保险索赔、住房公积金、家庭间的赠送和赡养等。古浪县在移民搬迁过程中，通过各种补贴，提高了农民的转移性收入

1.2.1到户产业扶持政策。古浪县通过对贫困户进行养殖业、种植业、手工业、特色产业和贴息贷款进行补助，以增加农民的收入。将扶持产业分为“十大”产业，“五小”产业，日光温棚奖补，养殖暖棚奖补，以及扶贫小额信贷。其中“十大”产业又分为牛、羊、鸡产业，日光温棚精细果蔬产业、枸杞产业、高原绿色蔬菜产业、食用菌产业、中药材产业、特色制种产业以及花海经济+产业。而“五小”产业又分为小庭院补贴、小家禽补贴、小手工补贴，小买卖补贴和小作坊补贴。这些扶贫政策都是以现金的形式进行补贴，其中，涉及受益农民最多的是牛鸡羊产业的补贴，几乎每家都会得到补贴。通过采访农户了解到，贫困户购买能繁母牛2头以上，育肥犊牛4头以上，入栏后补助5000元;持续发展牛产业的再补助5000元，每户补助累计不超过10000元。对于羊产业，贫困户购买6-8月龄基础母羊10只以上或4-5月龄育肥羊羔20只以上自主发展羊产业的补助3000元，持续发展的再补助5000元，依次养殖数量越多，补贴越多，累计不超过10000元。对于鸡产业，贫困户养殖蛋鸡500羽以上或肉鸡1000羽以上，一次性补助3000元;第二年继续扩大养殖规模，在前面的基础上每增加蛋鸡和肉鸡200羽追加补助600元，累计每户补助不超过6000元。这些政策存在三方面的问题，第一，这里的所有补助政策都只限定于贫困户，而对于贫困户的认定本来就存在模糊性，没有明确统一的标准。另外生态移民搬迁工程是“下山入川”模式，从山区搬迁至广阔的川区，没有地方供农户发展牛羊鸡产业。第三，牛羊鸡的销量低，销路窄，即使进行了养殖，没有很好的销路也不能靠养殖来致富。

1.2.2保障义务教育和教学补贴政策。移民安置点或为新建居民小区或集镇，或为规模较大的城镇或中心村，基础设施配套齐全，教育、医疗、养老、居住条件良好，医务所、幼儿园符合城镇建设标准，生活便利，物质齐备。移民生活实现了由农村向城镇、由贫穷向小康的突破和迈进。实施移民搬迁政策，有力保障教学条件，在各个移民点都建造了幼儿园（共12所），兴建小学3所，并在绿洲小城镇建设了1所教学条件好，师资力量强大的初级中学。在教育方面，分教学对象，古浪县实施了一些列扶贫政策。免除学前教育保教费;向城乡义务教育阶段家庭困难寄宿生按照小学生年均1000元、初中生年均1250元标准补助生活费;为农村义务教育阶段学生按照4元/生。天标准补助营养餐，按学生在校时间200天算，全年补助800元;对于中等职业教育实施“雨露计划”，每人每学年补助1500元，享受两学年;为全日制正式学籍一、二年纪在校涉农专业学生和非涉农专业家庭困难的学生，按照每生每学年2000元标准发放国家助学金;对于普通高中教育，为品学兼优的家庭困难的学生每年每生补助2000元;高职类学生，省内就读学生每学年免除4500元学费和500元书本费;享受每年不超过8000元的助学贷款。教学类政策也是所有补贴政策中最惠民，涉及范围最廣，落实的最好的政策。

1.2.3社会保障政策。社会保障政策又分为普通农村低保，特困供养补助，孤儿基本生活费补贴和困难残疾人生活补贴以及重度残疾人护理补贴。另外在移民搬迁，精准扶贫中，也做到了饮水安全有保障，解决了缺水的问题并做到了让水质符合《农村饮水安全评价准则》。基本医疗也得到了很好地保障。将全部贫困人员纳入基本医疗保险、大病保险和医疗救助等制度保障范围，常见病、慢性病能够在县乡级三级医疗机构获得及时诊治，得了大病、重病也能得到相应保障。

2古浪县移民搬迁存在的问题

2.1原有农地耕种困难

拆掉山区房屋，导致农地耕种和收获困难。搬迁户在南部山区即原来的家乡都有地种，虽然古浪县南部山区气候条件恶劣，水资源短缺，土地类型都是旱地，靠天吃饭。但每户土地规模大，像新堡乡尖山村，基本上每家都有4-4.67hm2的地，而且是沙地，虽然比不了水地，但相对于山地又好一些，秋收季节，每户经济作物收入有5万元到10万元不等。不管是春种还是秋收，都要花很长的时间，至少半个月。农地收入在农民的收入比例中占很大的比例，绝大多数的家庭都靠农作物来生存，土地成为最主要的经济来源。但是移民搬迁政策将山区房屋拆掉，农民就没有住的地方来进行耕作。村庄成为一片废墟，农民只能自己带帐篷安置在田间，有些农户只能住在村里的窑洞里。辛勤耕作的农户，劳累了一天，没有舒适的住房，也没有灶坊做饭，每天只能吃方便面，就连热开水都没有。收种条件艰苦，身体营养差，这给农户收种带来了极大的不便。而政府对于原有的农地并没有相关的补贴或者承包政策，这就导致了农民弃地的现象，也直接影响到农户的经济收入。

2.2新分配的土地闲置

古浪县移民搬迁后，政府就按每人533.6m2的标准，给搬迁人民分了土地。这原本是相当好的政策，但是这一政策在具体的实践中却未得到很好的效果，没有给搬迁群众带来收益。一方面，由于新分配的土地离搬迁点较远，而且土质疏松，农民没有办法耕种，只能让土地闲置。另一方面，新型农业经营主体带动作用不够强。新型农业生产经营主体普遍存在规模较小、实力较弱、运行不规范、融资难等问题，在农村土地流转中的带动作用不强。政府虽然给农民分了地，但是没有进行承包。当然，这也是由于搬迁人数众多，地理环境差所造成的，不管是农户自己还是各级政府，都需要不断探索、实践。

2.3补贴房屋没有房产证

不管是补贴的平房还是楼房，都没有发房产证，这可能是出于防止贫民窟的出现而考虑。因为，如果发了房产证，有些农民就会出卖房屋去外地打工，如果在外边过的不好，再回来就没有了房屋可以住从而导致贫民窟的出现。但是没有房产证，也存在很多问题。没有房产证的房产，不能买卖、交换、租赁或抵押也不能进行房产转让、赠与和继承。而且一旦政策有变或者出于商业利益时，房子拆迁时，无法得到相应的赔偿，这也是小产权房最大的问题之一。

房产证是购房者取得房产产权的凭证，有了它，就可以依法对房产行使占有、使用、收益和处分的权利。如果不及时办理房产证，可能会给以后处置房子带来一些后患。

3建议及对策

3.1多种形式进行土地流转

经调查，古浪县搬迁人口不管是原有的土地还是新分的土地，经营方式单一，都是自行耕种。既然原有土地因为拆迁原因无法耕种而新分配的土地数量较少种植成本又高，就需要另辟蹊径，寻求一条既能充分利用土地，又能提高土地收入的方式。因此，土地流转正好有这方面的功能。土地流转的主体是农民，首先，县、乡政府加强对土地流转的相关法律、政策宣传。积极组织农业技术人员对现有土地进行实践摸索，发挥政府和村领导的引导作用，帮扶农民联系承包方，进行流转。其次，借鉴发达地区的模式，建立经济合作社，将土地集中起来，通过转包、出租、借用、互换、转让、入股等多种方式进行流转。

3.2把特色产业做好

习近平总书记多次强调，产业扶贫是脱贫攻坚战的关键，要想脱贫致富就要紧紧抓住产业这根链条，因地制宜，大力发展古浪县特色、龙头产业。据调查，原新堡乡片区的沙地在古浪县所有土地中最为独特，经济收入颇高。而历年来，其耕种作物较为传统，据统计，耕种作物为胡麻、麦子、扁豆。沙地相比传统意义上的土地，土质更为疏松，相对透气，可以排水防洪，适合种植根系比较发达的作物，如大豆、知母、花生、棉花、西瓜、牧草、红薯、仙人掌等等。扩大种植范围，尝试多样化耕种，提高农业收入。另外，沙地麦子柔道好，口味佳，可以建立面粉加工厂，制作成品挂面、馒头、凉皮等、进行线上线下销售。古浪县以发展农业为主，科技力量薄弱，对环境的污染小，空气质量好，要借助得天独厚的环境优势发展绿色产业。继续大力加强黄羊川菜棚业的发展，在种植人生果、菜花的基础上增加种植数样。

3.3开拓就业渠道，提高居民收入

古浪县下山入川以来，群众精神面貌有了明显的改善，新社区基础设施完备，生活条件得到了很大的提高，但是居民收入仍然无明显变化。县政府积极联系省内省外公司企业，给广大居民尤其是精准扶贫户提供大量的就业渠道与机会。另外，笔者建议，群众可以根据地势及自身优势自主创业。古浪县的妇女在制作传统布鞋和其他工艺品方面很在行，据此可以依靠手工业来致富。同时要培养符合多种就业渠道的群众，政府支持倡导民间投资，开设技术型的培训班，组织人员开展挖掘机、牛肉面、工艺品、电脑等民间技术和科学技术的学习以适应多样的就业模式。

3.4允许居民在一定区域内自由处置房屋

房屋是拆掉群众原有的住房，再自掏一部分钱，加政府补贴而来的。虽然不给发房产证，可以防止贫民窟的出现，但实际意义不大。笔者认为，可以允许农户在一定区域内，有限制地对房屋进行处置。既然不给发房产证很大程度上是防止贫民窟的出现，那就可以依据此精神对房屋进行限制性规定。如本村人员之间可以自由出租房屋，但不可以出卖和抵押。这样既不会让那些常年靠在外地打工谋生的居民的房屋闲置，也可以满足同村人员如人多房少的家庭和做生意群众的住房需要。

4结语

2011年古浪县启动了移民搬迁工程，历经各种艰难，于2019年完成了这一浩大工程。使古浪县南部山区11个乡镇，6万多人搬迁至美丽的移民新区。在这过程中，各级政府通过制定各种扶贫政策，积极帮扶贫困人民致富脱贫，而且直视存在的各种问题和不足，使古浪县在全县脱贫的基础上，发展日益昌盛。

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[收稿日期]2020-03-22

[作者简介]辛开琴（1993-），女，甘肃古浪人，在读硕士研究生，研究方向：农村经济法制。