陈李学

摘要：在对土地财政问题的研究过程中，通常政府会直接将地方政府基金预算中的“土地出让金收入”涵盖在土地财政收入中。但实际上，这一定义往往存在着夸大的现象。所以我们在这一问题基础上提出了全新的土地财政规模定义，也就是土地财政的纯收入，借助这一问题进行收入情况的研究与分析。在目前社会发展水平全面提升背景下，地方财政对土地财政的依赖程度不断提升，因此更需要加强对区域比问题的研究，希望能对我国财政整体发展提供必要的帮助和指导。

关键词：地方财政  土地财政  依赖度

随着近年来我国改革开放水平的提升，地方政府的财政收入问题越来越引起群众的关注和重视，这也是目前学术界经常研究和探索的重点问题。关于我国地方财政和土地财政之间的问题，无论是中国学者还是外国学者都曾开展过详细的研究。最终得出的结论为，地方财政对土地财政依赖性较强的省份或是地区很可能是财政困难程度较低的地区。为此本文就将对地方财政对土地财政依赖度的区域比较情况展开详细研究。

一、土地财政的定义

所谓土地财政主要指的就是狭义上的土地财政和广义土地财政。所谓狭义的土地财政主要指的就是土地出让金，也就是政府通过土地出让的方式对国有土地使用权进行调整，从而获取相应的土地款[1]。包含的内容主要为：招标、挂牌和协议等方式对国有土地使用权中得到的成交价款进行回收。在某种程度而言，此种基金性质属于政府性基金，是目前地方政府在开展税收征收之外的主要收入来源。但是我们也不能将所有的土地出让金都划分在土地财政中。而是需要将土地中涵盖的资金刨除，只将土地出让金中的纯收入划分在土地财政收入中。

而广义上的土地财政主要指的就是在狭义土地财政基础上增加地方政府征收的土地税收，这也是当前国际上普遍采用的定义方式。在我国当前税收体制影响下，地方政府可以对多种税收进行征收[2]。

二、土地财政中地方财政的依赖性问题

土地财政在地方财政收入中的比重更大，因此这也意味着地方财政对土地财政的依赖性在不断提升。在本文中提出的地方财政收入主要就是地方政府在正常工作中的预算收入与转移支付得到的成本之和。

土地是一种自然资源和生产资料，在传统的计划经济时代下我国运行的是无偿拨入制度，在经济市场化改革推进背景下，土地供给也将逐渐过渡到市场化发展阶段。在当前的土地制度下，政府才是土地所有者，在土地出让过程中具备完全垄断的发展地位，所以，政府在从农民中获取土地的时候，付出的成本相对比较低，但是在市场出售的过程中，获取的收入则是成倍增加。大部分地方政府都是借助此种低吸高抛的手段赢得的差价[3]。

三、土地财政产生的负面影响

（一）影响农民财产优越性，不利于社会整体安定与和谐

为切实补充城市建设过程中产生的资金缺口，支持我国工业建设和发展，政府每年都会在土地出让收益中获取大量资金，而资金的主要来源就是依赖城市郊区和农村地区的集体用地。为保证地方政府财政收入和政府业绩达标，很多地区都不同程度上存在滥用工业园区等公共设施的行为，由于大量耕地被浪费，因此土地整体利用效率就会明显降低[4]。此外，政府借助低吸高抛的方式收获资金收益大部分已经被应用在了政府建设，所以土地所有权已经被垄断，此种不合理的分配方式极大程度上增加了群众和政府的矛盾，长期处于此种状态下必然会对社会和谐和稳定造成负面影响。

（二）土地财政造成地方经济结构发展形态变化

政府资金流转情况的变化将在很大程度上直接对经济发展造成影响，并且在土地财政的影响和作用下，建筑行业和房地产市场之间也呈现出资金流向的密集发展，在此种情况下，其他行业和产业发展就会因为缺乏资金成本受到压缩性影响，由于长期在此种产业结构不合理的状态下发展，因此很可能出现地方经济结构发展的不合理性。

四、地方财政对土地财政依赖度的区域比优化对策

（一）加强对财政体制的规范优化

美国政府一直以来实行的都是联邦财政制度，也就是三级财政管理制度。这种财政制度和其他地区之间往往采用的是分别管理。在对美国政府财政制度的研究过程中可以发现，联邦财政体制的优势在于三点，其一，财政等级制度划分较为明显[5]。其二，财政权利和事物权利之间的划分更为明确，在维持国民经济正常运转下所花费的费用主要由政府承担，比如国防、教育、医疗和社会保障等等，而地方财政工作的主要任务就是对本地区建设工作进行完善，从而实现对上级财政部门的辅助，如果上级财政存在运行不良的问题要及时进行补充。其三，对税收权利的划分方式更为明确。虽然我国和美国之间的财政体制存在明显差异，但是其财政体制仍然对我国分税制度改革具备较强的参考价值。通过对中央政府和地方财政税收比例的划分，可以有效实现地方财政收入比例的提升，并且还能保证中央和地方之间重新进行税种的划分，对于财政体制的规范化发展将起到十分显著的积极影响。

（二）加强对土地制度的改革和优化

在对现有土地制度进行改革的过程中，我们可以从两方面内容上着手：首先，对征地制度进行规范化处理，对于工作中出现违规违法的行为进行严肃处理。我国《土地管理法》中明确提出，国家为了公共利益，可以按照法律要求实现对集体土地的征收征用，这就意味着土地征用过程中会出现政治强制性问题，在这一过程中，土地所有權人并不是最关键的参考因素，因此群众在国家进行土地征用过程中很难发挥有效的话语权优势[6]。为避免政府出现滥用职权的问题，就更需要对公共利益中的标准进行明确，避免出现公共利益问题中的概念模糊。其次，在进行土地赔付过程中要切实贯彻和落实标准化管理，只有这样才能保证土地收入实现规范化发展。地方土地收入通常是在政府和开发商之间进行层层分配，最终将少部分土地收益分配给农民，在此种情况下对农民合法的保护就成为了一句空话。因此，要想对此种发展局面进行改进，就需要对当前运行的分配标准进行改变和优化，通过对农民土地收入标准的提升，切实维护和保障群众的土地财产权。

（三）对地方债务管理方式进行改革优化

在我国中央政府的监督与管理过程中，需要对地方政府的债权进行明确划分，从而将债务融资作为地方财政缺口补偿的重要手段，此种方法对于转变土地财政依赖性也有着重要的影响和帮助作用。在这一过程中我们也需要正确认识和理解，土地财政的存在本身就具备较强的合理性，而土地出售工作本身就具备较强的优势特点，比如时间短、成本低等等，如果财政缺口较大，那么发挥的作用优势也将更为显著[7]。但是，由于土地自然属性所限，土地财政仍然是难以持续的，所以长期按照买卖土地对财政收入不足问题进行解决也将存在明显的不合理性。要想切实改进和解决地方财政缺口，就需要对目前地方政府的短板问题进行纠正，只有实现财政收入渠道的拓展，才能帮助和引导地方政府实现自我造血，最终在根本上对政府工作中的问题进行处理和解决。

综上所述，地方财政对于土地财政的依赖性问题已经成为了当前地方政府经济发展的主要关注问题，所以无论是中央地区还是地方政府，在实际工作中都需要加强对这一问题的关注和重视，积极吸取传统工作中的经验和教训，避免出现地方财政过热或是过冷问题。在分税制改革工作推进以来，地方财权和事权之间的矛盾问题更为显著，大大增加了地方政府的财政压力，因此，为推进我国地方财政的发展，降低对土地的依赖性，就更需要加强对相关问题的探究，正确掌握出现问题的原因，从而为土地财政问题的發展提供更为显著的解决方案和对策。

参考文献：

[1]平新乔，黄昕，安然.地方财政对于土地财政依赖度的区域比较[J].区域经济评论，2015，14（5）：87-95.

[2]王玉波.土地财政区域差异研究综述[J].中国农业资源与区划，2019，40（3）：5-13.

[3]雷国胜，蔡芳.土地财政对产业结构合理化、 高度化影响的实证研究[J].工业技术经济，2019，38（2）：153-160.

[4]王玉波.国有土地出让市场分化区域差异研究——基于治理土地财政视角[J].大连理工大学学报（社会科学版），2017，38（4）：116-125.

[5]吴非.中国土地财政依赖的区域差异之谜[J].云南财经大学学报，2016，14（6）：16-32.

[6]吴冠岑，牛星，田伟利.我国土地财政规模与区域特性分析[J].经济地理，2013，33（7）：127-132.

[7]李尚蒲，罗必良.中国城乡土地市场化：估算与比较[J].南方经济，2016，38（4）：24-36.

作者单位：福建省罗源县财政票据中心