(华东交通大学人文社会科学学院，江西南昌330013)

一、问题的提出

现代化是我国教育发展的趋势，而教育现代化的必然要求是教育法治化。教育法治化要求以保护受教育者的合法权益为核心，善于运用法治思维、法治方法促进教育改革，“不断构建与完善系统完备、层次合理、科学规范、运行高效的教育法治体系”［1］。尤其在高校的治理中，传统的高校管理方式以单向性的制约为主导，学生管理工作者通常自觉或不自觉地运用“家长式”的管理权威，依靠传统道德力量，对学生“发号令、提要求、下任务”［2］。这种管理方式由于忽视学生参与学校治理的主体性地位，缺乏“双向沟通”式的利益表达机制，从而导致学生等群体寻求非制度化的表达方式，引起一系列的社会事件。

北京师范大学珠海分校停办风波就是其中的典型：2019年4月8日，教育部向北京师范大学发出了《教育部关于同意北京师范大学珠海校区建设的批复》。按照计划，珠海校区开始招生后，原北京师范大学珠海分校将逐年调减招生计划，于2021年停止招生，2024年终止办学，珠海分校退出历史舞台。然而，转型期间的管理不当、转型后原有学历的贬值均让学生和家长不满，从而导致近千名家长和学生聚集珠海分校校门抗议校方的做法①2019年教育部作出《关于同意北京师范大学珠海校区建设的批复》，北京师范大学珠海校区正式成立。但是，在“学校转型升级”的过程中，北京师范大学和北京师范大学珠海分校忽视了学生的利益，导致了“北师大珠海分校停办风波”。参见：宿慧娴，丁捷.北师大珠海分校停办风波[EB/OL].[2019-06-13].http://other.caixin.com/2019-06-13/101426337.html.。那么，为何会出现上述的局面呢？笔者认为主要原因有两个方面：

其一，学生权利意识的不断增强。近年来，我国高校学生群体对自身权利的维护意识不断增强，主要表现为两点：一是学生对自身主体地位的认识越来越清晰，二是学生积极寻求表达自身权利主张的途径［3］。权利意识是维权行动的前提与基础，高校学生在自身权利受损的情况下，会采取必要的措施来捍卫自己的权利，正如耶林所言，“如果我们把品质理解成完全的、依赖自身的、自我主张的人格，那么，没有什么比在权利和人格受到任意侵犯时有更好的动机去维护这个特点”［4］。而本案中，由于学校的决策损害了几乎全校学生的公平对待权和相应学历权，故而成为了该高校治理风波的导火索。

其二，学校决策程序过于“刚性化”。学生权利受到学校决策的侵犯，如果处理得当本可以避免学生与学校的直接冲突，但是该案中，北京师范大学和珠海分校在作出此项决策时，并未充分听取学生的意见，没有吸收学生的合理建议，从而导致学校出台的管理措施被学生认为存在“歧视”，损害了学生的权益。换言之，该校在作出决策和执行决策的过程中没有充分考虑学生的参与权，学生无法通过正常的渠道参与到学校决策的制定和执行过程之中，从而导致学生不得不采取“网爆”、“抗议”等非正常化的方式维护权益。

上述案例无疑会引发人们的担心与疑惑，即：在高校治理中，如何平衡高校的管理秩序与学生的权利维护之间的关系？从这一问题出发，本文以42所高校的《大学章程》为文本资料①《大学章程》是高校治理的基本规范，是高校治理法治化的总章程，正如有学者指出：“大学章程具备学校宪法的功能，是广大教职员工意志和利益的集中表现，是高校治校的总章程，依法治校首先要做到依章治校。”参见：闫立.大学章程是高校治理的总章程[J].教育发展研究，2014(9)：3.另外，本文选择的42份《大学章程》是“世界一流大学建设高校”制定的章程，由于该42所大学体现了我国高等教育的最高水平，因此其在高校治理现代化中具有一定的代表性。，以“高校重大决策”为切入点进行分析，认为我国高校管理存在“特别权力关系”逐渐消解与“大学自治权”不断强化两种趋势，虽然两种趋势的特点并不相同，但是其落脚点却相当一致：强调对学生权益的保障，尤其是注重学生有效参与高校治理的权益。总之，在目前司法审查对高校管理“相对关闭”的情况下，构建学生参与高校重大决策的机制能够保障学生的合法权益，搭建起运转有效的利益表达机制，从而将“高校自主权”纳入法治化的轨道②一般而言，高校公众参与主体包括学生和教师两大类别，但是由于高校教师基本上是高学历人才，其相比较学生而言掌握更多的资源和更多的话语权，因此本文研究的重点是学生参与高校治理的实践路径。。

二、高校重大决策的内涵及其制定程序的现状分析

（一）高校重大决策的内涵及其类别

决策是行政权力运行的起点，规范决策行为特别是重大决策行为，是规范行政权力的重点，也是法治政府建设的重点［5］。目前，我国学术界关注更多的是“行政决策”、“重大行政决策”的概念厘定，对于高校重大决策概念的厘定及其外延的研究较少③笔者以“高校重大决策”为关键词在“中国知网”上检索，共检索到12篇文章，主要涉及“风险评估”、“决策论证程序”、“党组织在高校重大决策中作用研究”等内容，显然关于高校重大决策的相关研究较少。，有学者通过列举和分类的方法试图说明何为高校重大决策事项，例如陈光军将高校重大决策事项分为规章制定、办学体制改革、办学规模的改变、财政预算的支出、高校合同的签订等等［6］。还有学者根据高校权力属性的不同将高校决策分为学术决策、行政决策和综合决策［7］。上述对“高校决策”、“高校重大决策”的分类，对研究高校重大决策的内涵具有重要的借鉴意义，但是其仍然只是粗略的种类列举，缺乏对其本质性的提炼。

为了尽可能全面地分析《大学章程》对“高校重大决策”外延的规定，笔者对42份大学章程进行了粗略的整理，通过整理发现，在42份《大学章程》中关于“高校重大决策”的论述形态各异，主要包括“重大事项”、“重大决策”、“重大举措”等概念，具体详见下表：

表1 大学章程关于高校重大决策事项的规定

通过上表的梳理，我们会发现，虽然各《大学章程》中关于“重大决策事项”的表述不同，但是却基本上都涉及到学校发展、改革的诸多方面，包括党建、行政、学术、学位、学科等事项。总体来看，有关“重大决策事项”的认定标准主要有二：其一，以“全局性、综合性”为标准，凡是涉及学校全局性的事项都属于学校的重大决策事项，例如学校的发展规划、发展战略等内容；其二，以“多数人的重大权益保护”为标准，凡是涉及全校师生切身利益的事项均为学校的重大决策事项，这一标准又有“多数人”和“重大权益”两方面的内容，例如学位授予颁发、学生奖惩办法等。借鉴行政法学界关于“重大行政决策”概念的归纳①有学者认为：“所谓政府重大行政决策是指对本地区具有基础性、战略性、全局性需由政府决策的重大政务事项，一般须经过公众参与、专家咨询等程序并通过政府法定会议作出决定。”参见：秦祖伟.论重大行政决策法治化的建构[J].云南民族大学学报(哲学社会科学版)，2013(6)：133-137.，笔者认为所谓高校重大决策事项是指在全校范围内，决策主体作出的具有基础性、综合性、全局性的或者涉及全校师生重大权益的事项。

（二）高校重大决策事项制定程序现状的文本分析

通过梳理42份《大学章程》可以发现，“高校重大决策事项”不仅实体内容上相比于一般的决策事项具有全局性、基础性和重大涉权性，而且其制定程序也更具有正式性，强调要经过长时间的提议、审议和公布程序，重大决策事项的作出不得肆意。具体而言，高校重大决策事项的出台程序具有以下特点：

其一，决策主体的权威性。42份《大学章程》都规定了“校党委会”是重大决策事项的决策主体，例如《北京大学章程》第25条规定：“校党委依照法律和有关规定，按照中国共产党章程，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。其领导职责主要是：（五）讨论决定学校的改革、发展、稳定以及基本管理制度等重大事项。”《中国人民大学章程》第27条规定：“中国共产党中国人民大学委员会（以下简称学校党委）是学校的领导核心，履行党章等规定的各项职责，把握学校发展方向，决定学校重大问题，监督重大决议执行，支持校长依法独立负责地行使职权，保证以人才培养为中心的各项任务完成。……其主要职责是：（二）讨论决定事关学校改革发展稳定及教学、科研、行政管理中的重大事项和基本管理制度。”除此之外，还有学校规定了“校长办公会议”也有权就学校的重大问题和事项进行决策，例如《南开大学章程》②《南开大学章程》第42条规定：“校长办公会议是校长行使职权的基本形式，由校长召集和主持，按照集体讨论、校长决定的原则进行议事，研究、审议或决定学校行政工作重大问题和重要事项。”。由“校党委会”就高校重大事项作出决策是贯彻落实《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》③《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》第11条规定：“高等学校党的委员会的主要职责是：……3.讨论决定学校改革和发展以及教学、科研、行政管理等工作中的重大问题。”《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》指出：“高等学校党的委员会是学校的领导核心，履行党章等规定的各项职责，把握学校发展方向，决定学校重大问题，监督重大决议执行，支持校长依法独立负责地行使职权，保证以人才培养为中心的各项任务完成。”的必然要求，同时也反映了高校重大决策事项出台主体具有权威性。

其二，决策程序的规范化。如果我们要求实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态的话，那么，程序可以作为制度化的最重要的基石［8］。高校治理呼吁程序法治，从而避免决策出台的随意性。总体来看，高校重大决策事项的制定具有较强的规范性，主要表现在两个方面：首先，在制定原则上，很多《大学章程》都规定了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”“少数服从多数”的原则。例如《清华大学章程》第24条、《天津大学章程》第37条、《南开大学章程》第40条等等。其次，在具体的决策程序上，还有学校在其章程中明确规定了“召集主体、召开党委会的法定人数、事项决策的法定人数、决策的法定形式”等内容。譬如，《西安交通大学章程》第37条第4款规定：“学校党委会和党委常委会由党委书记主持，实际到会人数达到应到会人数的2/3以上方可召开。采取表决制作出决定，赞成人数超过应到会人数的1/2方为通过；干部人事任免事项采取不记名投票方式作出决定，赞成票超过应到会人数的1/2方为通过。”

其三，注重对师生参与决策事项权利的保障。作为学校治理的主体，学生和教师都有权参与学校重大决策的制定过程，“如果大学治理没有作为大学主体之一的学生参与，那么其将失却重要的一环，沦为某种意义上的寡头或独裁式的权力统治”［9］。通过对42份《大学章程》的分析，本文认为，在高校重大决策的制定过程中，学生的参与权均得到了一定的保障，主要表现为：首先，有的《大学章程》明确规定了学生享有参与高校管理的权利，例如《华东师范大学章程》第55条规定：“学生在校期间享有下列权利：（五）知悉学校改革、建设和发展及关涉切身利益的重大事项。（六）参与学校民主管理，对学校工作提出意见和建议。”其中规定了学生对重大决策事项的知情权和参与民主管理的参与权①42份《大学章程》对于学生权利的规定，除了《中国农业大学章程》、《上海交通大学章程》、《重庆大学章程》、《中国科技大学章程》未列举学生享有对高校重大事项的参与权外，其他高校的《大学章程》虽然表述不一，但均涉及到了该项权利。。其次，有的《大学章程》还规定了学校有保障学生参与高校决策、管理的义务。《上海交通大学章程》第14条规定：“学校应当依法公开学校信息，保障师生和社会公众的知情权、表达权、参与权和监督权”。最后，42份《大学章程》基本上都规定了学生参与学校管理的方式，主要包括通过学生代表大会、学生会（包括研究生会）参与学校管理事务，以及通过校务委员会，学生代表作为校务委员会的一员参与学校重大决策的制定。

《大学章程》对高校制定重大决策进行了规范，体现了“依法治校”的理念，“教育法治是国家实力的象征，是现代国家教育进步的重要标志，依法治教是最规范的、最稳定的，也是麻烦最少的教育治理方式”［10］。但是，我国高等教育法治化依然存在诸多问题，主要表现为学生的主体地位难以凸显，学生参与学校治理的渠道不畅通，《教育法》、《高等教育法》、《大学章程》等法律法规所规定的学生权利难以真正实现。具体言之，主要表现为：

其一，《大学章程》规定的学生参与权利具有高度概括性，参与权的具体权能相对狭窄。所谓的权能是指“‘权利的内容和职能’，它也能揭示权利的具体内容，但在认知角度上不是着眼权利的外在形式，而是强调权利内部不可或缺、能对实现权利的目的发挥特定功能的各种构成”［11］。“参与权”是由其他权能构成的一项综合性权利，方世荣教授将行政参与权的权能分为“程序进入权”、“政务主张权”、“获合理回应权”、“协商决定权”、“协助执行权”六项具体的权能［12］。在高校重大决策事项上，《大学章程》所规定的“参与权”的权能较少，主要集中于知情权、建议权和表达权，并且有的《大学章程》本身就未区分“参与权”与参与权的具体权能，笼统地规定为“知悉涉及个人切身利益的事项，对学校教学、管理等相关工作提出意见和建议，参与学校的民主管理”②具体详见《浙江大学章程》第46条。。权利是行动的指南，而权能则是权利具体落实的重要条件之一，狭窄的、笼统化的权能无法为学生参与高校重大决策事项提供指导和保障。

其二，《大学章程》所规定的学生参与重大决策制定的方式较少，且缺乏细化的程序规定。如上所述，《大学章程》基本上规定了学生代表大会是高校学生行使法律法规和《大学章程》所赋予的学生权利的主要途径，但是一般而言，学生代表大会周期长、会期短，很难就学校的重大事项作出决策，并且还缺少具体的参与程序。另外，高校重大决策的制定主体是校党委会，但是42份大学章程中仅有《中山大学章程》、《湖南大学章程》规定了学生享有“推选代表参加涉及学生重大利益的学校各级会议”的权利，其他高校的章程忽视了吸收学生参与学校决策会议的程序。在实践中，学生参与高校治理的方式也较少，学校更多的是通过问卷调查的方式来了解学生的意向，例如江西省H校在制定《H大学研究生在读期间公开发表学术论文的规定（2018年修订）》时，学校就发表论文的标准问题通过调查问卷的形式向学生收集意见，但是该规定最后依然制定了很高的标准，从而导致学生意见的落空③《H大学研究生在读期间公开发表学术论文的规定（2018年修订）》第四条和第五条分别就博士和硕士发表论文进行了规定：理工科博士研究生在SCIEI检索期刊上发表论文至少三篇；学校“宝塔学科”中理工类“塔尖学科”学术学位硕士研究生至少发表CSCD及以上期刊论文一篇；其他学科学术学位硕士研究生至少发表核心及以上期刊论文一篇；省一流学科全日制专业学位硕士研究生至少发表核心及以上期刊论文一篇，其他学科全日制专业学位硕士研究生至少发表重要期刊论文一篇。。

其三，作为学生参与学校管理的常设机构和执行机构，学生会（研究生会）在实际运行中往往也存在运行不畅的问题。根据《中华全国学生联合会章程》（2020年修订）第15条的规定，学生会、研究生会的基本任务包括：沟通学校党政与广大同学的联系，通过学校各种正常渠道，反映同学的建议、意见和要求，参与涉及学生的学校事务的民主管理，维护同学的正当权益。可见，学生会（研究生会）的主要任务就是参与高校的管理。但是，目前我国学生会（研究生会）本身存在着一些问题，例如有学者指出：学生组织存在自主权缺位、内部机制不完善、资源分配不均、组织文化匮乏和考核评估体系不完善的问题［13］，使得学生组织无法有效地参与高校管理，无法承担起参与高校民主管理的使命。

总体来看，我国高等学校在重大决策的制定和出台过程中已经开始注重学生的参与，但是这种参与呈现出参与程度不足、缺乏制度化、程序化的参与方式以及参与权能狭窄的特点。究其成因，我们认为应当从高等学校与学生关系的变迁——“特别权力关系”逐渐消解和大学自治不断强化两种趋势——来观察和分析。

三、特别权力关系与大学自治的张力：呼吁“学生参与”

（一）特别权力关系的消解

长期以来，尽管我国《教育法》、《高等教育法》等相关法律法规并没有明确规定“特别权力关系”，但是我国高校的管理中深受特别权力关系理论的影响已是不争的事实，正如有学者指出：“我国的法学理论中,并无明确的特别权力关系概念,但具有特别权力关系特征的管理关系却在学校与学生之间实际地存在着。”［14］一般认为特别权力关系是相对于一般权力关系而言，是指“基于特别的法律原因，为实现公法上的特定目的，行政主体(包括行政授权主体)，在必要的范围内对相对人具有概括(或不确定)的支配权力，而相对人负有服从义务的行政法律关系”［15］。特别权力关系理论之所以特别就在于“支配者”与“被支配者”之间存在着“不平等性”，这种“不平等性”存在于特别权力关系中，支配者可以基于其特殊地位而对被支配者实施管理、惩罚，并且排除“法律保留”。换言之，在特别权力关系领域中，支配者可以不需要法律的授权而实施管理行为，被支配者无法通过司法途径获取相关的救济。有学者将特别权力关系理论归纳为四大特点，分别是：无法律保留原则的适用、行政相对人义务的不确定性、法律救济途径的缺乏、特殊的惩罚措施①参见：杨解君.特别法律关系论——特别权力关系论的扬弃[J].南京社会科学，2006(7)：81-86.也有学者将特别权力关系理论归结为五大特点：当事人地位不对等；义务不确定；有特别规则；对违反义务者，有权加以惩戒；在纠纷解决方面，一般不得提起法律争讼。参见：杨临宏.特别权力关系理论研究[J].法学论坛，2001(4)：57-66.总体而言，我国学者对特别权力关系理论特点的认识是一致的。。二战以后，德国、日本都对特别权力关系进行了批判和修正，而我国行政法学界对特别权力关系理论的态度也是毁誉参半，有“引进说”、“废除说”和“修正适用说”，其中“修正说”认为特别权力关系理论虽然已经不再完全适用我国目前的法治建设的现实，但是也不应当完全排除，就拿高校管理来说，如果完全排除了特别权力关系，那么不仅会给司法机关带来极大的不便，也不利于学校内部的管理。“改良性地引进特别权力关系理论，能够更好地保护特别权力关系中行政相对人(诸如学生)的合法权益，减少社会生活中的法律真空；同时也能够保护特别权力关系中特权主体一方(诸如高等学校)的合法管理权和支配权,保证特权主体管理的有效性与合法性”［16］。

正是因为高校徘徊于“权利——秩序”之间的两难，修正说主张在“改良的”、“修正的”特别权力关系中引入“司法审查”、“正当程序原则”来规范高校的管理权，维护学生的合法权益。然而，笔者认为在“司法审查”和“正当程序原则”之外，还应当强调“学生参与”。

首先，我国司法审查对高校管理的救济存在“有限性”和“滞后性”的问题。自“田勇案”和“刘燕文案”以来，我国法院打开了对高等教育管理行为进行司法审查的大门，但是这些案件仍然限于“学位授予”、“学籍管理”方面，而且《教育法》第43条第4项规定：“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”可见，对于人身权、财产权以外的其他权利的救济，司法机关的大门依然是紧闭的。同时，司法对权利的救济往往具有滞后性，无法及时地弥补因权益受到侵害而造成的损伤。而“参与”的价值之一就在于它能够在决策作出之前汇集民智，发挥公众对公权力行使的监督作用，“公众对决策过程的参与，还可以及时发现政策的失误和偏差，及时纠正决策失误，从而使决策更加科学和合理”［17］。简言之，公众参与决策的过程就是提前搭建起防止权力侵害的“高墙”的过程，这种防患于未然的机制与事后的司法救济相比具有明显的优势。

其次，“正当程序原则”的适用是“支配与被支配”关系下的被迫选择。学者们基本上认为现阶段引入“正当程序原则”对规范特别权力关系具有非常大的助益，“在学校的管理行为中,有些管理行为并没有明确的法律的依据或者说法律依据很概括,因此,学校享有很大的裁量权。为了保证这些裁量权公正的行使，必须用正当的程序加以限制”［18］。但是，当学者们在探讨正当程序原则在高校管理中的适用时，其所面对的情况依然是：高校与学生之间地位的不对等，为了维护学生的权益不得不引入“正当程序原则”，要求学校在作出影响学生权益的决定时应当听取其意见，维护学生的知情权等。由此可见，“正当程序原则”或许可以抑制高校的非理性的、偏执的单方决定，但是依然没有将学生视为“高校管理主体”之一，其远不如“公众参与”所体现的“民主性”和“正当性”，正如宋功德教授所言：“参与制应该是实现正义的最有效的方法，正因为如此，许多学派都将自己的学说筑建在理性的对话与参与之上，旨在构建或完善一个由各方参与、相互交涉、逐渐磨合的制度空间，在充分协商、较多共识的基础上，形成理性的利益分配方案。”［19］

（二）大学自治的强化

大学自治的理论话语源于西方市民社会与国家的二元对立，强调大学作为社会组织应当与国家权力尤其是行政权力保持一定的界限。长期以来，我国大学自治的学术话语一直未被重视，尤其是新中国成立初期，政府对大学进行了改造，高等教育成为政治的附属品。而从改革开放以后，高等教育的自治权才得到一定程度的反映，只不过此时相关法律法规并没有规定“大学自治权”而是赋予了大学一定的“高校自主权”，例如《高等教育法》第11条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”但是，问题在于“大学自治权”和“高校自主权”、“办学自主权”的关系究竟如何？有学者认为：“《高校章程制定办法》第五条规定：‘高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，……，保障学校的办学自主权’，明白体现了大学自治理念。”［20］甚至有学者直接将高校自治等同于“高校自主权”：“而我国的高校自治是在公法层面而言的，规范文本上表述为‘自主办学’与‘自主管理’，一般称为高校自主权。”［21］笔者认为，无论是“办学自主权”还是“高校自主权”都不能完全涵盖“大学自治”的特殊意蕴，这是因为现代意义上的“大学自治权”不仅涉及大学与外部其他组织（尤其是行政权）之间的关系，而且涉及大学内部的治理关系，这种治理关系归纳起来就是“有效、民主、参与、稳定”，而“办学自主权”和“高校自主权”的关切点在于高校作为独立的社会组织对于国家行政权力的抵御权，对于“高校内部治理”的关注度较低。但是，纵观我国高等教育的发展历程，“大学自治”作为一项学理上的主张呈不断强化的趋势。

那么，大学自治与学生权利尤其是学生参与权之间具有何种关联呢？我们认为大学自治与学生权利之间具有两方面的关系：其一，与“特别权力关系”理论一样，“大学自治”同样也有可能成为侵犯师生权利的理论依据，这主要体现在大学自治强调学校基于“自治权”能够就学生的管理、教学作出自主安排，从而规避国家权力的过度干预，正如有学者疾呼：“大学自治的边界需要划清，以确保大学自治权不会对教师、学生与行政人员的‘公民权利’造成侵犯。尽管这不是大学自治的根本性问题，但从实践来看，这类问题导致的纠纷十分频繁，往往还会引起行政干预或司法干预。”［22］其二，虽然大学自治存在“画地为牢”的可能性，但是其与“特别权力关系”的区别却依然是显而易见的，即“特别权力关系”强调的是自上而下的单向度的管理方式，而大学自治注重成员之间的平等性的参与、协商。如上所述，在“特别权力关系”理论视角下，高校与学生之间的地位并不对等，高校处于优势的支配地位而学生则处于被支配地位，高校自上而下地对学生的权利进行处分；而“大学自治”尤为强调学生对“大学事务”的参与权，这种参与权程度的高低能够反映高校治理能力的水平。“在民主时代，大学自治无法拒斥教师、学生等成员参与大学运作与治理，尤其是学生的参与对大学自治本身具有补强正当性的作用”［23］。简言之，学生对高校事务的参与权本身就是“大学自治”与“特别权力关系”理论的分野。

（三）小结

通过对我国大学管理理论变迁的分析，可以发现“学生参与”具有极强的生长空间，其主要的逻辑结构为：特别权力关系逐渐消解——引入“有限的司法审查”和“正当程序原则”进行补救——亟需“学生参与”机制的修正；大学自治的强化——蕴含“学生参与”的价值追求。

四、学生参与高校重大决策的具体路径

学生参与高校重大决策事项是提升高校治理能力的必然要求，也是教育法治化的实现路径，在学生参与的具体路径方面存在着两个问题：其一，学生参与高校重大决策事项的参与强度为何？其二，对于不同的重大决策事项如何细化不同的参与程序？第一个问题与第二个问题是相互关联的，笔者认为决策事项应当与参与强度相匹配，而不同的参与强度则要求与之相应的参与程序。有学者将公众参与细化为三类：监督性参与方式、协商性参与方式和决定性参与方式［24］。笔者认为，可以借鉴这种参与方式的划分从而为高校重大决策事项中的学生参与提供具体的路径。

（一）高校全局性决策事项——监督性参与

如前所述，高校重大决策事项包括高校具有全局性、综合性的事项，例如学校的发展规划、学校的建设规划、教学改革等，此类决策事项中的学生参与应适用“监督性参与”模式，这主要基于以下考虑：首先，高校全局性决策事项与学生的具体权益并不直接挂钩，也即无论是高校的发展规划还是教育教学改革，其并不是以“学生具体权益”为决策对象，学生的具体权益并不会因为此类事项而受到直接影响；其二，该类事项毕竟属于高校的重大决策事项，作为高校治理主体之一的学生无法完全置身事外，吸纳学生参与该类事项的决策是大学自治的合理要求；最后，“阳光是最好的防腐剂”，通过监督性的参与能够保障该类事项科学合理。

高校全局性决策事项的参与以保障学生的“知情权”为重点，该种参与方式的参与强度最低，但并非可有可无。具体来说，该类参与方式应当满足以下程序性要求：其一，学校应当及时通过各种形式向全校学生说明决策事项的合理性。该类决策事项虽然不直接设定学生的权利义务，但是学生作为学校治理的主体，其对该类事项的知情权就应当受到保障，学校负有说明理由的义务。其二，学校应当及时公布该类决策事项的具体步骤和计划。决策作出后，学校应当制定决策事项的计划书和时间表，定期通过学校官网、学校的报刊和新媒体公布决策事项的执行情况。其三，学校应当设立相应的评估制度，以便学生对该类事项进行评估。该类重大决策事项事关学校的发展和建设，因此不可只重视决策制定的监督而忽视了对决策执行的监督。设立决策事项的评估机制，“评估者根据决策目标实现程度、目标群体满意度、执行成本、执行效率等因素进行评估”［25］。例如，学校可以通过调查问卷的方式了解学生对该类决策事项的意见和看法。

（二）非涉及学生身份、学位的决策事项——协商性参与

高校重大决策事项中的第二类事项是涉及全校师生切身利益的事项，该类事项还可以细化为非涉及学生身份、学位的决策事项和涉及学生身份、学位的决策事项，该类划分的标准是对学生的具体权益造成影响的大小。申言之，诸如《高等教育法》第五十五条规定的“奖学金的发放”、《普通高等学校学生管理规定》第五十一条规定的“除开除学籍以外其他纪律处分”的细化规则的制定，这些事项能够对学生的具体权益造成重大影响，但是该类决策事项并不改变学生的身份，因此对于该类事项应当适用协商性参与方式。

协商性参与方式以保障“学生的表达权、建议权”为落脚点，具体而言应当满足以下程序性要求：其一，保障学生对该类事项的提议权，或者说动议权。目前，我国高校中关于诸如奖学金发放、学生的纪律处分规则的事项基本上都是由校党委委员、校务委员提出，再经过校党委会或者校长办公会决定，学生往往无法提出建议，因而对该类事项作出的决策可能会遭到学生的反对。因此，应当允许学生就此类事项提出动议，学生可以就学校奖学金发放的标准、除开除学籍以外的其他纪律处分的情形向学校提出自己的建议，从而保障决策的民主性和可执行性。其二，允许学生代表参加校党委会并且就该类事项发表意见。与监督性参与相比，协商性参与更强调针对性和直接对话性，要求学生主体可以和决策主体面对面就某项决策事项进行商讨，交流意见和看法，因此高校通过吸纳学生代表参与校党委会会议发表意见，这样更加容易就该类事项达成共识。其三，协商性参与决策的另一重要途径是专门就该类决策事项召开听证会。行政法意义上的听证是“由行政机关主持的并由利害关系人参加的程序”［26］。将听证制度纳入高校重大决策的制定程序中能够保障该重大决策更具有正当性和合理性。为此，首先应明确该类高校重大决策制定过程中申请听证的人数，例如，规定5-10名学生代表可以向校党委办公室或者校长办公室申请召开听证会；其次，明确听证会召开的时间和地点，学校应及时就该事项召开听证会；其三，明确听证会的主持人，听证会的主持人可以由学生与高校管理人员协商选择，避免利害关系人成为听证主持人；最后，听证会结束后，决策制定主体应当听取学生的合理意见，参考听证会议记录作出决策。在此，笔者认为协商性参与中的听证笔录不应具有排他效力，只适合作为决策的“参考”依据。

（三）涉及学生身份、学位的决策事项——决定性参与

如上所述，涉及全校师生切身利益的重大决策事项也可以分为两大类：非涉及学生身份、学位的决策事项和涉及学生身份、学位的决策事项。其中对非涉及学生身份、学位的决策事项适用协商性参与方式，而对涉及学生身份、学位的决策事项应当适用决定性参与方式，这主要是因为“取消入学资格、注销学籍和不予发放学位证和毕业证”等事项事关学生的受教育权，该类事项与学生的具体权益具有最为直接和重大的关系。例如，在“何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案”中，何小强所在的华中科技大学武昌分校根据《华中科技大学本科学分制学籍管理条例》中“未通过全国大学英语四级统考学校不予授予学士学位”的规定，认定何小强不具有获得学士学位证的资格①参见：中华人民共和国最高人民法院公告.何小强诉华中科技大学履行法定职责纠纷案[EB/OL].[2009-05-31].http://gongbao.court.gov.cn/Details/0df1d41ba4a98834de6fde86f942ff.html.。值得一提的是，学校关于该类事项作出决策的依据有两大类别：其一，基于《教育法》、《中华人民共和国学位条例》、《普通高等学校学生管理规定》中关于学生“学籍管理”、“学生学位授予”的规定，该类决策事项并不属于“大学自治”的范畴，而属于“上位法明文规定”的内容；其二，学校基于“大学自治”而自行制定的关于“学籍管理”、“学生学位授予”的规定，即属于“自治性规定”①朱芒教授以校规是否属于“大学自治”的范畴和“行政权授予”的范畴将大学的校规划分为“自治性校规”和“介入性校规”两类。参见：朱芒.高校校规的法律属性研究[J].中国法学，2018(4)：140-159.例如，《中华人民共和国学位条例》第五条、第六条都规定了“通过硕士（博士）学位的课程考试和论文答辩，成绩合格授予硕士（博士）学位”，由于法律已经予以明确规定，因此学校无权决定“学生未通过课程考试和论文答辩即可授予学位”，但是对于如何认定《中华人民共和国学位条例》所规定的“坚实（宽广）的理论基础和系统（深入）的专门知识”、如何认定“具有从事科学研究工作或独立担任技术工作的能力”、“具有独立从事科学研究工作的能力”、“在科学或专门技术上作出创造性的成果”等，这些问题都可以由学校根据自己的情况而决定，那么对于这些事项，学校应当吸纳学生的参与。。对于那种有上位法明确规定的决策事项，不应赋予学生决定性参与权，而对于“自治性规定”的决策事项，例如上述《华中科技大学本科学分制学籍管理条例》中规定的“未通过全国大学英语四级不予授予学士学位”，以及其他学校规定的关于硕士研究生“不发表中文核心及以上期刊论文不予授予硕士学位”等事项，则应当赋予学生决定性参与权。

决定性参与方式以“保障学生对该类事项的表决权和决定权”为落脚点，强调该类决策的制定必须得到有关学生的同意，为此高校可以设置以下程序予以保障：

其一，允许与决策事项有关的学生代表或者学生会核心成员参加校党委会议，并给予其与校党委委员相同的表决权。与协商性参与方式允许学生代表或者学生会核心成员参加校党委会议就某类事项进行协商不同，决定性参与方式不仅赋予学生代表或学生会核心成员参加校党委会议进行协商的权利，而且要求赋予其就该类事项进行表决的权利。“民主是要充分发挥代表的表达权,并在科学的议事程序下得到保护”［27］。但是，如前文所述，目前我国高校学生参与权的权能相对狭窄，不仅缺乏表决权的明确规定，而且议事制度中也未将学生表决程序纳入其中。因此，赋予学生参与高校议事制度并进行表决的权力具有极高的民主价值。

其二，赋予学生代表大会或者学生会会议关于该类事项的先予审议权和决定权。在实践中，诸如此类涉及学生身份的事项会经过事先论证再交由校党委会会议决定，而学生代表大会和学生会会议往往并未涉及其中，从而也导致了学生代表大会或者学生会会议形同虚设的局面。为了充分保障学生对于涉及其学生身份和学位的决策事项的参与权，应当赋予学生代表大会或者学生会会议的先予审议权和决定权，即：只有当学生代表大会或者学生会会议通过该类决策后方可提交至校党委会决定。

（四）小结

通过上述分析，我们可以看出对于不同的高校重大决策事项，需要与不同的参与方式和参与强度相匹配，这样既能够保障学生的合法权益，同时又能够避免因过度参与而导致高校治理效能降低。为了充分说明学生参与高校重大决策事项的方式、强度及其主要内容，笔者绘制了表2方便读者理解：

在本文的最后，有几点问题需要说明：第一，上述三种参与方式所对应的参与事项并非是绝对的，尤其是参与方式所要保障的参与权能更不是非此即彼的，例如采取协商性方式并不意味着不再保护学生的知情权，采取决定性参与方式也不是不再保护学生的表达权和建议权，而是每一种参与方式都有其重点的保护对象，从而避免过度的参与导致决策效率的降低。第二，上述三种决策事项也不是绝对无涉的，例如学校就学生的毕业条件进行决策，但是该类决策有时候也属于学校的全局性、基础性决策事项，因此我们认为，高校在决定学生的参与方式时应当秉持“就高不就低”的原则，即当某一事项既属于非涉及学生身份、学位的决策事项又属于高校全局性决策事项时，应当采取协商性参与方式，而对于那些既属于涉及“学生身份、学位的决策事项”又属于“高校全局性决策事项”时，应当采取决定性参与方式。

表2 高校重大决策事项中学生的参与方式及其特点

五、结语

教育法治化是一项未完的征程，在这个过程中如何妥善处理学校与学生的关系是其核心。长期以来，我国高校往往未将学生视作高校治理的主体之一，而这主要源自两个方面：其一，特别权力关系在高校管理中长久处于支配地位；其二，大学自治的话语不强。随着特别权力关系理论逐渐被抛弃、修正，大学自治也不断得到重视。因此，构建一套符合高校治理的参与程序，既能够补强“修正”后的特别权力关系对学生权利的维护，同时也符合大学自治的内在要求，使学生的参与权能够得到真正的行使，学生作为高校治理的主体地位得到稳固。