王秋阳

摘要：近年来，我国地方政府债券全面进入各省自行发行和偿还阶段，地方债券发行制度产生了基本的雏形，存在于实践中的债券发行问题也得以暴露。基于对我国的地方债发行的实际情况，分析了如地方政府债市场化程度低、信用评级制度不完善、各项法律法规不匹配等问题并给出对策建议。

关键词：地方政府债券 发行制度 市场化

一、地方政府债务的概述

追本溯源，地方政府债务究竟为何发生？从西方国家来看，原因有两个：战争和经济危机。战争和政府债务的关系不言而喻，战争会消耗巨大的财力、物力，一个国家面对如此巨大的支出，只能通过发行地方政府债券的方式来应对。另一重要原因是经济危机，由于金融与经济发展的关系是紧密联系的，故经济危机的出现往往伴随着金融危机。近年来，一些西方国家的政府债务的迅速扩张的原因就是经济危机。

至于我国的地方政府债务因何而起，显然不是由上述两点引起，因为从上世纪90年代至今，我国并未发生战争和经济危机。一般认为，我国的地方政府债务是在政治、经济体制、社会文化价值观等多重因素共同作用所产生的，它能够集中反映在经济改革和发展中所隐含的诸多问题。

二、我国地方政府债券发行制度的变迁

2009年至今，我国地方政府债券的发行制度主要经历了以下三个阶段：财政部代发、试点自行发行、自发自还。通过这三个阶段的实践和经验积累，使得地方政府具有了自主融资的能力，对于各地区的经济、文化、政治的发展起来了积极的作用。

（一）“中央代发、代还”时期（ 2009—2010年）

2009年初，国务院、中央财政部等政府部门陆续出台了特许地方政府发行债券的政策性文件。在这些文件中明确提出了地方政府债券的发行方式是“中央政府代还、代办还本付息”。虽然这一时期的地方政府所发行的债券具备一定的地方债的特征，但是由于当时的预算法对其存在一定的限制，从而使得这一时期所发行的地方债不够“名正言顺”。

（二）试点“自行发行”时期（2011—2014年）

所谓地方债的试点“自行发行”时期，是指在历经两年的“中央代发代还”时期具体实践后，我国财政部为进一步加快地方政府债的发展，于2011年至2013年期间先后3次发布《地方政府自行发债试点办法》。这个时期我国在地方债发行制度上完成了一次重大实践创新，首次将债券的自主发行权下放到试点政府。

（三）“自发自还”阶段（2014—至今）

2014年5月，《2014年地方政府债券自发自还试点办法》的出台意味着我国地方债发行制度将进入“自发自还”的全新阶段。随后新《预算法》的颁布，预示着我国地方债发行主体进一步放开，使得各地方政府的合法举债融资步入正轨。2015年，由财政部、央行、银监会联合印发的一系列文件，其中提出一系列要求使得地方政府债券的发行制度逐步规范化。2015年开始我国省级政府（包括计划单列市）具有自行发债的资格，前提是发债要在中央政府审核的限额内。2018年5月，《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》的颁发将进一步推动地方政府债的市场化进程。

三、现阶段我国地方政府债券发行制度存在的主要问题

（一）相关法律不完善

尽管新《预算法》的颁布为地方政府债券发行制度的规范提供了良好的法律基础，但是由于新《预算法》没有及时出台有关地方发债的具体细则，故地方政府债务不能得到有力监管，导致出现了许多违法违规的变相举债行为。

（二）信用评级体系不成熟

目前，我国地方政府债的信用评级体系不够成熟，未起到良好的参考作用。具体体现在：虽然，各省级政府作为地方债的发行主体已经从2015年开始进行信用评级，但是由于缺乏成熟、合理的信用评级方法，使得各地方政府的信用等级都与我国的主权信用等级一致，均为AAA级，这明显不能反映各地方政府的真实资信水平。基于我国的地方区域经济差距比较大，所以需要成熟的信用評级体系来体现各地方政府的资信情况。

（三）地方债管理市场化程度有待提高

近年来，我国地方债券的发行、流通、偿还都在实践中逐渐成长，并为今后的地方政府债发行打下了坚实的基础。但就当前情况而言，地方政府债券在某些方面市场化依然不足，需对其发行、流通等方式进一步调整。首先，目前我国的地方政府债券的发行主要还是以国债的利率为基准进行定价，而不是通过市场来完成的债券的定价。其次，各地方政府债的利率水平不能反映地方市场的资金供求关系，也不能体现地方政府的资信水平。

（四）地方债的偿还机制不完善

地方债的偿还问题一直是局限地方债发行规模的重要影响因素，其中债券偿还方式的确定是整个债券偿还的核心。正是因为偿还方式的差异，才会对地方政府造成不同的财政压力，从而由此形成的财政支出方式也会产生差别。相对于一次还本付息或分期偿还方式，“借新还旧”方式更易形成预算软约束，会增大债务的偿还风险。财库[2014]57号文首次提出“试点地区应建立偿债保障机制”，然而对于如何完善偿债保障机制及其运作方式都没有做出具体的法律规定，因此亟需对于地方债的偿债机制有所规范。

四、 进一步完善我国地方政府债券发行制度的对策

（一）完善法律制度体系

为有效防范地方债务风险，合理管理地方债，必须进一步完善我国地方债相关的法律制度。由于相关法律的缺乏，为追求地方经济的快速发展，部份地方政府无限制举债、盲目进行投资，难以抑制投资冲动，造成恶劣后果。因此，有必要对现行的《预算法》《担保法》以及其他相关的金融法规进行完善和修订。另外在地方债发行、使用、监督、偿还等方面应建立法律法规体系，如尽快制定《公债法》并及时颁布，使地方政府债的管理走向规范、法治的道路。

（二）尽快完善信息披露及信用评级制度

在完善信息披露机制上，要求信息披露内容进一步细化，关注项目类收益的专项债券，充分了解各个项目主体的财务信息及资信状况，使得融资平台的信息公开更加规范。同时，为保证信息的公开、真实，可建立信息真实性的惩戒机制，对于信息披露出现严重问题地方的主要责任人进行追责。在完善地方政府的信用评级制度上，为使各债券评级区间的区分度进一步显现出来，在短期内可以考虑设立更为敏感的指标，从而建立地方债评级指标;中长期来看可以引入美国的双评级机制，并且拓宽增信渠道，可以考虑建立地方债保险机制。

（三）提高地方政府债券管理的市场化程度

为提高我国地方政府债的市场化程度，充分发挥市场的资源配置功能，可以从发行、流通和偿还这三个方面来调整。第一，应从地方政府债的发行来进行改变，需完善市场的定价机制，避免利用行政手段对债券发行的影响，使市场的资源配置功能的以充分体现; 第二，完善发行市场及二级市场上的信息披露制度，为今后的债券交易、流通提供一个公正、公开的市场，促使地方债市场良性发展。第三，应适当扩大地方政府债的投资主体，拓宽地方债的流通渠道，使其在二级市场上的流动性进一步增加，最终形成合理的债券定价机制。

（四）建立完善的偿债机制

地方政府债的偿还问题是其致命之处，故需要保障债券的足额偿还。首先，需要在其发行就进行规范化管理。其次，需要明晰地方债管理主体的责任，对地方债的发行额度及债务资金的使用范围进行合理规定，明确隐性债的界定范围及统计方式，并对一些违法举债方式进行界定并严格处罚。在地方政府债财务压力较大时，各地方政府应该建立偿债保障机制，使得地方债合理运转。如“偿债准备金制度”，这一制度是在财政预算中专门放置了一项资金，以应对突发的债务问题。当然，对于这笔资金必须有相关部门的监督，以防止被人挪作他用。

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作者单位：安徽大学