摘  要：随着改革开放不断深化，我国民营经济也随之发展壮大，在转入高质量发展的关键阶段，民营经济更成为了推进供给侧结构性改革、实现高品质生活、建设现代化经济体系的重要主体。但由于国际形势的错综复杂和新冠疫情的持续冲击，全球经济形势愈发严峻，民营企业融资困难、发展受阻、资金紧张等困境不断加剧，而地方政府部门及国有企业拖欠民营企业账款的突出问题更让民营经济雪上加霜，严重影响了民营企业的健康持续发展，故此，解决政府部门和国企对民营企业的拖欠款问题是促进我国民营经济发展的关键。笔者从政府部门和国有企业拖欠民企账款这一现象出发，立足重庆实际，通过梳理拖欠账款的几种情形，分析拖欠账款对民营企业发展产生的影响，从而找到解决问题的有效路径，为民营经济营造更好的发展环境。

关键词：民营企业;政府部门;国有企业;拖欠账款

一、研究背景及意义

公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，而公有制经济和非公有制经济都是我国经济社会发展的重要基础，所以党中央历来高度重视和支持民营经济发展，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央进一步完善社会主义市场经济体制，重视培育和发展非公有制经济，我国民营经济也因此不断发展了起来，实现了税收贡献超50%、发明专利占比超75%、就业存量占比近80%、企业数量占比超95%的成绩，据国家市场监管总局数据显示，截至2019年底，全国实有市场主体为1.23亿户，其中企业是3838.3万户，个体工商户8261万户，农民专业合作社220.1万户，全年新增市场主体2377.4万户，民营经济已经成为是我国经济活动的主要参与者、国家税收的重要来源、就业机会的主要提供者和技术进步的主要推动者，在国家经济社会发展中发挥着十分重要的作用。然而，民营企业如何在疫情冲击和经济下行的双重压力下持续健康的发展，不断发挥其在国民经济中的生机和活力，既能找到其自身生产发展的“生路”，又能为国民经济“引路”，就成为我国经济高质量发展阶段的重要课题。

为纾解民营企业发展困难，2018年至2020年7月间，李克强总理三次在国务院常务会议上对清理政府部门和国有大企业拖欠民营企业账款工作进行安排部署，决定开展专项清欠行动，出台了《国务院办公厅关于转发国务院减轻企业负担部际联席会议清理拖欠民营企业中小企业账款工作方案的通知》等政策文件，要求坚决有力一抓到底，一系列政策举措都传递了中央对清欠行动的决心和坚定不移支持民营经济发展的强烈信号。

在此背景下，立足重庆实际，深入分析欠款原因接类型，探索解决问题的方法，不仅是坚持党的基本经济制度、支持民营经济发展的重要体现，也是构建亲清政商关系、帮助民营企业纾解困难的重要举措，更是持续助推重庆高质量发展、推动完善社会诚信体系的重要保障。

二、重庆市政府部门和国有企业拖欠民营企业账款的现状及原因分析

对于重庆来说，经济压力增大，民营企业应收账款致使的资金链困难等问题逐步加剧，其中政府部门及国有企业拖欠的账款金额较大，回款天数较长，清偿任务重。

（一）总体情况

自2018年11月以来，重庆认真落实党中央、国务院的决策部署，迅速行动，召开了相关会议，全面开展清欠工作，出台了《关于加快清理拖欠民营企业中小企业账款有关工作的督办通知》《关于印发重庆市清理拖欠民营企业中小企业账款挂牌督办工作实施方案的通知》等文件，对各区县拖欠情况进行摸底，部署安排相关工作。笔者全面搜集资料，对涪陵、沙坪坝、城口、云阳等7个区县进行了深入调研，从重庆市经信委、国资委统计数据和调研情况来看：

重庆清偿行动有序进行，总体进度较好，重要目标已完成。仅2019年上半年全市已偿还欠款32.10亿元，偿还比例57.99%;纳入清欠范围的拖欠农民工工资、涉及民生安全工程款等四项优先清偿项目，累计欠款0.35亿元，已按期偿清;加快无分歧欠款清偿进度，截至2020年6月11日，4户企业500万元以下无分歧欠款已全部清零;依法加快有分歧欠款协商解决进度投诉案件及第三方平台回访事项处理好较，高质量完成清欠目标任务。

（二）存在问题

一是部分领域、部分区县清偿率低，清偿压力大。部分区县和部门清欠台账数据不准确、多报与漏报问题并存，部分工程款清偿难度较大，部分欠款主体筹措清偿资金存在困难、清偿路径不清晰，17个区县清偿比例在50%以下、两个区县“零偿还”等。从调研的7个区县来看，据不完全统计，共计欠款约为42801万元，截至19年11月，已还清约为7499万元，清偿比例仅为17.52%左右，清偿率低;调研发现，90%以上区县清偿欠款来源为区（乡）级安排资金、乡镇街道预算等，实际来看，因疫情影响各区县财政资金紧张，预算收紧，清偿压力增大。二是存在摸底不全、隐瞒不报的情况。部分区县为了能完成任务，对于本区县政府部门及国有企业拖欠民企账款情况摸底不全，存在不主动摸底和告知的现象，例如某区县报送的欠款仅为300多万元，但根据被欠企业反映被拖欠情况看，实际被欠款项是报送欠款涉及欠款款项的3倍及以上;同时部分企业因诸多因素，在调研时呈现不愿透露和隐瞒被欠金额等现象，使得清欠行动无法全面落实。三是存在欠款纠纷和边清边欠情况。从2018年11月30日建立清欠台账起，经国家发改委组织各省（市、区）人民政府确认后，根据全国信用信息共享平台首批公布的部分政府部门和国有企业拖欠民营企业中小企业账款典型失信案例来看，共246条，包括政府部门拖欠案例2条，国有企业去拖欠账款案例244条，其中重庆国有企业拖欠账款案件16例，涉及国有（控股）企业10家，最高欠款金额高达9600万元;其中被执行人边清边欠及有能力履行而拒不履行生效法律文书确定义务类型的情况屡见不鲜，由此看重庆整体清欠任务仍重，压力仍大。四是拖欠时间久。从重庆政府部门及国有企业拖欠民企账款的失信纠纷案件数据看，最久的拖欠9年;从调研看，平均拖欠时间均在2年左右，少部分企业被欠5年以上。例如涪陵区某建筑公司被贵州某区县政府拖欠7000万账款长达5年，多次异地审判久不执行;如石柱縣某中心工程，因工程用地指标问题，无法结算工程款，拖欠民企1500万余元，拖欠时间长达9年，此类情况在各区县均存在，严重影响到民营企业的健康发展。

（三）主要类型

根据调研统计，政府部门和国有企业拖欠民企账款主要在民营企业为政府部门或国有企业建设项目或提供服务等合作中产生，主要是招商引资、工程建设、材料、产业发展和改革发展五类项目或服务所产生的欠款，经过问卷统计和台账搜集，发现重庆市呈现出本地区县政府欠外地民营企业较多，本地民营企业被外省市区县政府及国企拖欠较多的现象，大多聚焦在贵州、云南和宁夏，其中贵州占比超过60%，如涪陵、石柱、铜梁均有多家民营企业被贵州地方政府部门及国企拖欠账款的企业，且拖欠时间较长;从被欠民企类型看，要集中在建筑领域，而所欠款项几乎都体现为“两款一金”（工程款、物资采购看和保证金）。

（四）原因分析

1.因政策调整变化产生欠款。适度从紧的金融政策，导致与一些政策性银行签订了融资协议无法放贷，导致项目实施后无资金来源。如2017年银行主管部门文件调整，导致石柱县交通建设项目拖欠民营企业债务较大等;同时随着生态建设不断推进，生态标准、口径不断规范和统一，各地严控生态红线，这就使得部分项目及建设受影响从而引起债务，导致与政府部门及国有企业合同协议书无法兑现，拖欠民营企业账款。

2.因验收、审计等口径不统一拖延结项时间。大部分项目实践中，审批、经费和验收等环节分属不同部门，部门之间联动不够、标准不同，特别是在结算审计方面，由于土地指标、建设许可、工程概算调整等问题，导致项目无法验收、审计和结算，长期拖延支付工程款或拖延退还质保金，这普遍存在与政府类基建项目，仅以重庆建筑装饰业协会数据来看，6家副会长单位就有3亿多拖欠款，例如重庆某路桥工程公司承接的政府高速公路项目竣工近4年，因审计流程未走完，被拖欠企业工程款和履约保证金1221万元。

3.因思想观念陈旧固化而拖欠款项。少数地方政府和国有企业没有真正理解亲清政商关系的内涵，占据强势地位，积压民营企业预缴款，用银承、商承方式，长期拖欠中小民营企业款项，延长账期，例如重庆某线缆公司承建政府项目的工程款从2016年拖欠至今，2018年底经反复述求后，归还了小部分，仍有4600多万欠款尚未归还。而在清偿行动进行中，仍有少数地方政府不愿面对账款，不全面排查、不主动告知，还存在能拖就拖的思想。

4.因历史遗留问题或协议存在争议难以履行而造成的欠款。“新官不理旧账”是大部分区县拖欠账款的主要原因之一，例如政府性“三边工程”（边设计、边施工、边争取用地指标），或者前任政府承诺“先上车后补票”，导致企业立项和程序不合规、手续不完备产生的拖欠，被后任政府以协议有效性争议为由拒绝履行等现象在调研中频繁出现，如重庆市某县因招商协议中“兑现诚信押金、土地出让金以及产业发展部署”等内容争议，不仅项目无法开展，企业连保证金也无法退回。

5.财政压力增大致使账款拖欠。受经济下行和疫情影响，县级财政收入下滑，而民生等刚性支出越来越大，导致产业发展类项目补助难，招商引资项目政策兑现难。调研中还发现在上级补助性项目中，因下级财政配套不足、上级政策调整、实施质量不达标等因素，也导致拖欠民营企业的项目款，而大部分清偿资金来源于乡镇街道或企业自筹资金，资金有限。

6.民营企业因自身原因导致应收账款被拖欠。民营企业的三个不规范和两个不强使得自身账款拖欠。一是设计变更不规范。部分民营企业因前期工作不细致，部门衔接不充分而导致重大设计变更责任及事后变更行为，以增加工程造价为目的和因项目投标不平衡报价而引发的重大设计变更，项目多次变更和事后变更行为造成项目进程受阻，按进度拨款等拖延致使出现欠款;二是概算管理不规范。民营企业不按规定程序及时履行概算调整，造成事后变更调整、项目标底造价超工程造价等行为，使得项目概算错漏项，导致项目概算随意突破和多次调整等突出问题;三是招投标不规范。参加非法进行的邀请招标、约定招标、议标，或以集体讨论等形式肢解工程规避招标;以签订阴阳合同或口头承诺等方式，低价中标、高价结算或无正当理由增加预算等突出问题，投标人之间相互串通参与投标，转包、违法分包工程建设项目使得项目前期终端或后期验收、结算出问题，使得账款拖欠。四是履约监管意识不强。部分民营企业标后，缺乏合同履约管理意识，未按设计图纸施工，竣工图审核、项目变更把关不严等多种问题;五是部分民营企业法律风险管控意识不强。有的企业缺乏法律意识。比如，住建部已经明确规定，除双方另行约定外，不得以未完成财政评审和审计作为办理工程结算的前置条件，但是多数民营企业对此政策并不知情，面对政府或国企提供的工程合同样本时，默认了约定接受审计;还有部门企业风险意识不高，仅靠一张政府会议纪要或领导的一句口头承诺，手续不齐就开始，这些民营企业内部因素使得账款被拖欠而毫无应对之策。

通过分析，可以看到这些问题不仅影响政府诚信建设、地方债务的消化和国有企业的发展，更直接影响民营企业的健康发展和小微民营企业的存续，所以为减缓影响亟待解决政府部门及国有企业拖欠民企账款问题。

三、关于解决政府部门及国有企业拖欠民企账款的对策建议

针对存在的问题和原因，从拖欠主体和被欠对象及其他相关机构两部分，探索解决路径。

（一）对拖欠主体政府部门及国有企业的建议

1.转变角色提高站位，增强服务意识。各级政府及国有企业作为拖欠主体，要从思想上转变，将习近平总书记关于民营企业相关论述和思想融入实际工作中，要树立主动清欠、尽量不欠的理念，转变强势地位、增强服务意识，高度重视民营企业的发展，充分肯定民营经济的重要地位和作用，坚持基本经济制度、坚持“两个毫不动摇”，将拖欠账款问题上升到立法层面，例如，出台相应法规政策，让民营企业的债权可以向政府的政策性银行抵押贷款。按照国务院清偿行动的要求，按期完成清欠任务，目前，区县清欠行动主要由经信委牵头，国资委、財政局协助，但三方之间的任务和权责不够明确，因此区县地方政府可以效成立清欠专项小组或机构，明确各部门权责，保持每年定期清理和跟踪拖欠民企债务问题。

2.探索诚信扣分制度，建立“国有拖欠黑名单”，打造诚信政府。一是坚持政府、国有企业率先垂范，带头履行合同和承诺。要强化诚信建设，对基础设施建设、民生事业改善、农业产业化发展、招商引资等方面要有发展规划、实施计划、财政预算，确保政策的一致性和法定性，确保项目的土地、资金有保障。不要政出多门，朝令夕改，政府投资项目不得由施工单位垫资建设。二是探索诚信扣分制度。与企业诚信评分一样，对政府部门和国有企业探索建立诚信倒扣分制度，例如以10分为基数，对于长期拖欠民企账款的政府部门或国有企业根据其拖欠年限、金额给予0.5-1.5分的扣分;对于司法程序完成，拒不履行的或拖欠履行的，根据拖欠年限、金额和履行态度等情况给予1-2分的扣分;对于以各种非正常理由不兑现招商引资承诺而致使拖欠账款的给予0.5-1.5分的扣分;对于因欠款而导致民企破产且找出重大社会影响的最高可给予3分扣分;对于评分在8.5分以上的政府部门及国有企业或提前清偿账款、主动应对问题的可在其预算、项目审批、上级补助等方面给予优惠和优先权;对于评分在5分以下的可酌情减少其预算、部门目标考核等;评分制度应充分征求各方意见，并规定渠道进行公示公布。三是建立“国有拖欠黑名单”。在保障对现有欠款限时清零基础上，做到不边清边欠，为增强政府诚信，建议探索建立“国有拖欠黑名单”，对于迟迟不履行付款义务的政府机构以及企业，应纳入黑名单，并设立公布渠道。通过“赏罚分明”、公开公正的处理方式，恢复社会的信心，推荐诚信政府建设，改善民企的营商环境，促进非公有制经济健康发展。

3.降低企业成本，全面优化民企发展环境。降低企业成本是从根本上解决民企资金不足的问题，一定程度上缓解民企因拖欠账款而带来的资金运转问题。一是要加大政策宣传力度。要加大党中央和国家对清偿民企账款行动及相应政策的宣传，通过解读、宣讲各项补贴、制度，不断释放民企发展的积极信号，让民企指导中央、重庆市各级政府清理和偿还拖欠民企账款的决心。二要压缩办理时限，简化审批程序。目前工商登记、税务发票申领、印章等审批办理时限较长，因提高效率，压缩时限，对通过划拨方式取得土地使用权的建设项目，探索实施“以函代证”模式，以规划自然资源局出具的建设工程规划许可意见函办理申领建筑工程施工许可意见函，例如大渡口区某中学改扩建项目作为全区“以函代证”首例，已通过初设审批和施工图审查，进入招标程序。三是帮助企业纾困解难，维护企业合法权益。相关主管部门要加大调研力度，深入企业走访，真正了解民企发展的难点，针对问题难点，发挥政府作用，积极协调沟通，帮助民营企业解决困难，主要体现在疫情后的税费租金、融资贷款利息的持续降减和生产能源消耗成本、用地费用的减少等，切实助力企业减轻生产经营成本，优化企业发展环境。四是运用大数据，推进信用贷款改革试点。以服务民营经济为抓手，探索数据整合，将发改委、经信委、税务局、财政局、市场监管局等各个部门的数据加以集中与整合，破除数据相互封闭的现象，利用政府大数据，结合民企需求大数据，引导银行探索开展企业商业价值信用贷款改革试点，扎实推进试点工作。

4.规范项目建设，加强督促指导，建立健全长效机制。进一步加强和规范政府性工程建设项目建设过程的管理，压实建设单位首要责任，狠抓建设过程中关键节点、关键环节的监管，行审批事项告知承诺制，强化项目建设全过程监管。对所有项目规范管理，防止“三边工程”、减少“PPP”项目、杜绝违法建设项目;加强政府性工程建设项目投资（造价）变更、建设过程中的履约和发包管理等;会同发改、财政等部门，从投资立项、项目审批、预算安排、结算条款、融资措施、债务管控、信用体系等方面着手，强调建设单位首要责任，转变监管思路，进一步完善工作机制，堵住制度漏洞，加快构建长效机制，从源头上防止拖欠账款行为，杜绝发生“边清边欠”“清完又欠”等现象。

（二）对被欠对象民营企业及工商联、银行等相关部门机构的建议

1.提升企业自身实力，增强风险防范和法治意识。作为被欠对象，

民营企业不能将推进企业发展和减少资金风险都依靠于别人，而是要不断提升自身实力，增强抵御风险的能力。民营企业本身应具备较强的适应能力和可持续发展能力，在与政府和国有企业进行合作的时候，既要稳定大项目，也要通过小项目为企业不断注入活力，不能把企业所有的能力和实力倾注在某一个项目或某一个对象上，避免出现因为一次拖欠影响企业经营的情况;探索企业服务和产品的多功能性、附加值和不可替代性，不断扩展业务范围，使企业有不同的业务收入，多元化发展，增加效应。同时，企业管理层要有意识的学习法规政策、风控知识，在面对拖欠账款时，懂得用法律捍卫自己的权益，懂得将风险分装于不同篮子。

2.发挥工商联等协会组织的桥梁作用，做好政府与民企之间的“传声筒”。各區县工商联要跳出自身不具行政执法职能的固化思维，充分发挥联动融合作用，联合商会组织加强对民营企业的调研、走访，建立定期联会制度，针对当下政策、经济热点、市场变化和民企发展问题难点进行学习、讨论，加大民营企业对政策和法律等方面的知识学习，探索建立“送法进企”的长效机制，将民营企业从业人员尤其是高管人员的法治教育列入普法规划的重点之一;及时了解民企困难，梳理整理后，形成“工商联会参阅”报送给市级或区级四大班子领导及相关业务单位，便于他们工商联工作情况和企业动态，建立政企沟通渠道，让企业述求有正常渠道传达给措施决策层，当好政企间的“传声筒”，帮助民营企业纾解困难。

3.发挥各类金融机构的媒介和导向作用，成为民营企业减缓被欠账款影响的有力保障。政策性银行、股份制银行、担保公司等都是民营企业被欠账款后，环节资金运转问题的关键主体，充分发挥其金融媒介和导向作用，化解民企融资困难，避免违法借贷情况出现。一是搭建政银企交流平台，发挥导向作用。加强对银企两端供需信息的收集梳理，发挥政府的协调作用，搭起银行与企业合作的桥梁，让银行知道民企支持政策，让民企有融资渠道，主动作为、增进银企互动、互信。二是充分发挥政府性融资担保作用。各区县的政府性融资担保等机构要重点对区内民营中小企业尤其是小微企业，或是其产品服务市场竞争力较强且存在被政府部门及国有企业拖欠账款情况的民营企业提供担保等支持，降低其融资成本;对中小微企业降低担保费率、扩大融资担保规模的机构给予一定奖补，释放积极信号，鼓励相关机构参与其中。三是探索设立企业过桥贷款基金或转贷应急周转资金。民营企业尤其中小企业的资金实力大多不强，一方面需要政府支持，另一方面也面对融资压力，在发展经营过程中，如果面临账款拖欠的情况，一旦缺少流动资金，就容易出现破产、倒闭的情况。建议通过设立企业过桥贷款基金或转贷应急周转资金，为暂时处于流动资金困境的优质民营企业提供帮助;同时，对于存在政府型欠款的科技型或创新性企业，提供知识产权信用贷担保、短期技术基金支持等，强化金融对科技创新的保障和支撑，有效保护有潜力、有技术、有创新的科技民营企业的持续发展。四是实行风险分担。探索建立以财政、金融机构、风控公司等多方参与的多元化资金补充机制，确保政府性融资担保可持续经营;各区县对于区内担保公司、典当行、小额贷款等金融机构可试行风险补偿机制，比如对中小民营企业提供了资金支持或担保，特别是对被政府部门及国有企业拖欠账款的民营企业提供担保等业务的机构给予阶梯型风险补偿，提供业务占比越高、增长越快的机构风险补偿越高;同时有条件的区县政府可以给所欠账款且发展前景不错的、诚信好的民营企业提供信用担保，民企可将债权到商业银行抵押贷款，或者出台地方实施意见，让民营企业的债权可以向当地政府的政策性银行抵押贷款等。五是拓宽融资渠道和完善“应急转贷”双管齐下。组织市内各区县中有融资需求的企业参加OTC、新三板挂牌（上市）及相关融资讲座，让企业直接与券商对接，创新企业负责人的融资思路，支持民营企业建立现代企业制度，加快实现上市融资。

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作者简介：向思洁，（1987——），女，中共重庆市涪陵区委党校行管教研室主任、讲师，研究方向：社会经济学。

基金项目：重庆市委党校2019年度校级一般课题：《解决政府部门及国有企业拖欠民企账款的对策研究——以重庆市为例》（CQDX2019B-012）。