【摘要】新中国成立后，经历了从自由生育阶段、探索并确立计划生育政策阶段、严格执行计划生育阶段和计划生育政策放宽阶段。本文通过间断平衡框架，对四阶段生育政策图景进行分析。

【关键词】生育政策  间断平衡

一、问题提出

新中国成立后，政府根据面临的人口问题，控制人口数量，用较短时间实现了人口再生产类型转变。我国生育政策也不断调整，从自由生育，到探索确立计划生育政策，到严格执行计划生育，再到计划生育政策放宽，反映了各阶段的人口特征和数量。

目前，我国已进入低生育水平国家行列，面对生育意愿不足、老龄化等问题，全面放开二胎成了目前计划生育的主要政策。然而，自实施二孩政策以来，其效果引起了学术界的不断争议，政策遇冷观点屡见不鲜。

本文旨在通过间断平衡框架，分析新中国成立后的生育政策，并总结目前生育政策的实施瓶颈，为进一步优化人口结构提出建议。

二、分析框架

（一）总体框架结构

本文的分析框架为间断平衡框架。

政策平衡期：自由生育和倡导计划生育政策时期（1949年-1978年）

政策突变期：“晚稀少”转向“一胎化”政策时期（1978年-1982年）

政策平衡期：“一胎化”政策的30年平衡期（1982年-2013年）

政策发展期：计划生育政策放宽期（2013年-至今）

（二）间断平衡框架本土化问题

作为一个由国外提出的分析框架，其与在中国国情下出台的政策并不能完全整合，需要进行本土化修订。

（1）政策定义场所：在国外的观点中，议程场所分为由单一利益主导或多样利益构成的子系统政治，以及由政党、议会、总统构成的宏观政治。但在中国，并没有这样的议程场所，但有类似的由党政机关构成的官方权威系统，以及由媒体、专家、群众等构成的非官方参与决策系统。

（2）正负反馈：如非官方参与决策系统对现行政策在产生了新的观点理念，且在突发事件的催化下，引起大量共鸣，从而得到了官方权威系统的关注，当官方权威系统的政策理念发生变化，公共问题进入议事日程，政策被重新界定，原有的政策平衡便会被打破。

三、展开分析与论证

（一）政策平衡期：自由生育和倡导计划生育政策时期

（1）贯穿30年的两种政策图景。革命性政策图景。新中国成立初期，政府重点着力于恢复工农业的生产，“人多力量大”的人口再生产观点是被普遍接受的主流观点。

再者，1949年的中共七届二中全会分析了社会的主要矛盾为工人阶级和资产阶级的矛盾。因此当时的社会普遍认为人口问题会影响社会主义革命的成败，不应被限制。

另外，当时苏联所推行的人口理论及政策，也鼓励人口增长。所以，虽然国情不同，中国政府依然借鉴了这种理论及政策，实行了不少鼓励人口增长的政策。

当时的中国处于自由生育阶段，生育率及人口增速都处于较高水平。自1949年至1953年，我國的出生率大致处于37%的水平，死亡率从原本的20%降至14%，人口总数每年增长1000万人以上。

建设性政策图景。1956年，党的八大报告指出：“我们国内的主要矛盾，已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。”

人口增长过快导致了物资紧缺、多子女家庭负担较大等情况，不利于经济建设与发展，节制生育的呼声越来越高。

持此观点的政策参与者认为，1949年至1978年是新中国建立计划经济体制与发展工业化生产的关键时期，而进城务工的青年们过早结婚、过多生子，会制约学习和进步空间。

因此，自50年代中期起，政府明确表达了节育主张，提倡有计划地生儿育女，实行自愿节制生育，从而解决家庭负担，提高子女教育质量。自1954年至1956年，出生率由37.97%降至31.90%。

两种政策图景相融合。政策参与者对政策图景的构建往往以社会主要矛盾变化为依据。因此，在上述不同的社会矛盾下，逐渐形成了鼓励生育的革命性政策图景和鼓励节育的建设性政策图景。

由于当时革命性的政策图景占据了主导地位，自60年代起，中国人口又进入了迅速增长的阶段。虽然政府明确要求“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育”，并在1973年提出了“晚少稀”政策的具体要求，但收效甚微，全国出生率稳定在35%以上。1966年至1976年，计划生育工作更是处于停滞状态。

由此可见，“革命派”和“建设派”导致了两种对计划生育的不同态度，从而导致了不同的生育政策图景，不同的政策图景则导致了动态平衡的生育政策。

（2）政策平衡。建国初期中国政府的执政理念分为革命派和建设派，因而导致了对于生育政策的不同观点。以毛泽东为主的革命派主张通过以人民自愿为主的形式来提倡和宣传计划生育，而非行政或法律手段;以周恩来为主的建设派主张通过媒体讲话、政策落地等方式加大计划生育的认知度。

由于中国当时的政策由官方权威系统决策，具有高度集中性，缺少非官方参与决策系统的参与，因此生育政策的图景主要受领导者的执政理念影响。两种整治理念相碰撞，导致了长达30年的政策平衡。

（二）政策突变期：“晚稀少”转向“一胎化”政策时期

（1）政策图景。1976年，文化大革命宣告结束。由于文化大革命对于中国的经济发展有着较大冲击，因此在文革结束后，政府加快了经济的建设与发展。因为人均国民生产总值成为衡量经济发展的关键指标，控制人口增长速度由此成为了重点任务。

1978年计划生育纳入宪法，同年10月中央批转的《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》上，提出一对夫妇生育子女数最好一个、最多两个，且生育间隔要达三年以上的具体要求。

1980年，中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召党团员带头执行新的计划生育政策，提倡一对夫妇只生一个孩子。

1982年，中共中央发布了《关于进一步做好计划生育工作的指示》，规定“国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子;农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎”。

至此，生育政策正式从“晚少稀”转向了“一胎化”，一胎政策正式进入了严格执行的阶段。

（2）政策突变。在新中国成立后的前30年，国家的发展理念在革命派和发展派的博弈中达到平衡。1976年，毛泽东去世，四人帮被粉碎，文化大革命宣告结束。随着国家领导人的变更，革命图景与发展图景的平衡被打破，中国政府以发展为首要任务，执政理念趋于统一，中国进入了改革开放和集中力量进行社会主义现代化建设的新时期。由此，领导人们达成了以经济建设为中心的共识，控制人口成为了党和国家的重要目标，计划生育上升为基本国策，“一胎化”政策由此正式实施。

（三）政策平衡期：“一胎化”政策的30年平衡期

刘骥、德新健和熊彩曾指出，政治意识形态以及相应的经济战略是决定人口政策的决定因素。因此，1982年至2013年在生育政策方面的图景并无重大变化，“一胎化”政策有序实施开展。

1991年，计划生育的地方性法规日益严格，各地先后对《计划生育条例》制定了实施细则，对完不成计划生育工作任务的单位及党政领导在先进评比、职务晋升等方面实行一票否决，有的甚至降职使用、就地免职。在这一背景下，部分县乡几乎取消了“计划内二胎”。

进入21世纪以后，中国人口发展呈现出“低出生、低死亡、低增长”的态势，计划生育也步入法制化进程。为了稳定低生育水平，2001年12月，全国人民代表大会通过《中华人民共和国人口与计划生育法》，以立法形式明确了计划生育是基本国策。

2010年的《世界人口数据表》显示，2010年世界总和生育率平均水平为2.5，中国的总和生育率为1.18，未达到世界平均水平的一半。

（四）政策发展期：计划生育政策放宽期

（1）政策图景。在“独生子女”政策严格实施的30多年，中国人口增速明显放慢，人口问题得到了有效的控制。但是，人口老龄化、劳动力短缺、生育率过低等负面效应也逐渐呈现，人口结构问题成为了新的发展瓶颈，关于修改生育政策的呼声越来越高。

对此，中央政府的理念也发生了变化，提出要“立足当前，着眼长远，加强顶层设计，完善生育、就业、养老等重大政策和制度”。同时，国家政策的决策方式逐渐科学化，融入了专家、媒体等非官方的参与决策主体，使政策更为科学、利民。

因此，政府逐渐放宽生育政策。2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大题的决定》，要求坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期平衡发展。

随后，为进一步鼓励人们积极生育，2015年12月，十二届全国人大常务委员会第十八次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》，明确了2016 年1月1日起正式施行二胎政策。

至此，我国全面完成了由一胎政策转向二胎政策的调整。

（2）政策瓶颈。2016 年1月1日起，二胎政策正式施行。然而在隨后的一年里，新生儿的生育率并没有得到显著提高，二胎政策似乎遇冷。本文分析总结了以下原因：

养育成本过高。目前，优生优育的理念非常盛行，父母们大多不希望自己孩子输在起跑线上，因此高昂的教育费用、生活成本和房价，导致普通家庭对二胎望而却步。

男女平等观念提升。在改革开放、实施一胎政策后，人民的思想日益开放，重男轻女现象逐渐减少。

女性职业压力增加。虽然目前社会提倡拒绝性别歧视，并出台了相应法律法规，但女性在职场上往往仍会受到隐性的不平等对待，存在诸如未婚未育女性在招聘市场遇冷、孕妇在怀孕期间被变相降职等，在这些职业压力的影响下，许多女性选择不生二胎。

四、结论

本文通过间断平衡框架，对70年来中国的生育政策进行了分析。

首先，1949年至1977年，在革命派和发展派的两种执政理念的融合下，中国处于自由生育和倡导计划生育的政策平衡期。

自1978年起，随着国家领导班子的变更，中国走向改革开放新时代，重点发展经济，原生育政策图景转为负面，因此从“晚稀少”快速向“一胎化”生育政策转变。

1982年，“一胎化”政策正式实施。在较为稳定的执政理念下，国家开始了长达30年的政策平衡期。

以上阶段主要都由官方权威系统进行决策，缺少非官方系统的参与决策，因此主要由国家领导人的执政理念影响政策图景，从而影响政策的平衡与突变。

2013年，随着人口老龄化、劳动力短缺等负面现象的出现，公共舆论逐渐显现，“一胎化”政策的负面图景出现。加之非官方参与决策系统逐渐完善，计划生育政策放宽，“全面二孩”政策正式启动，生育政策逐渐科学化。

针对当前二胎政策实施过程中遇到的瓶颈，如何进一步完善二胎政策，优化人口结构，需要进一步分析与讨论，如：出台对二胎家庭的奖励与保障的配套政策，减轻养育负担;加强对二胎产妇的医疗保障，避免因高龄生育所带来的健康风险;加强对职业女性的政策保护，杜绝隐性的就业不公平等。

由此可见，国家的执政理念与生育政策图景有着较为密切的关系，且随着决策主体范围的扩大，向着更为科学的方向发展。

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作者简介：顾小桐（1993-），女，上海金山人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。