游晓梅

关键词：公益性 资源与环境调查项目 绩效评价指标

一、绩效评价指标体系的建立与发展

（一）国家层面绩效评价指标体系的建立与发展

2011年7月，财政部下发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，初步确立了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理模式。2013年财政部下发《预算绩效评价体系共性指标体系框架》，对全国开展绩效评价的指标体系进行了明确，目前全国和各省的绩效评价共性指标，均是以这个框架为模板建立的。从2015年开始全国省相继开始建立适应本省实际的个性化指标体系。山东、湖南、江西等省都在陆续推出各部门的个性化指标，逐步完善绩效评价指标库。

（二）财政绩效评价指标的建立与发展

1、共性指标

2011年8月，山东省出台《山东省省级财政支出绩效评价管理暂行办法》，绩效评价开始进入大众视角。2015年9月，山东省财政厅下发《关于进一步加快预算绩效管理改革的通知》，文件强调“强化基础支撑体系建设。各市县要加强绩效评价指标体系研究，尽快建立符合本地实际的共性指标体系。”2016年省级部门预算编制中，将所有经费拨款安排的投资发展类项目全部纳入绩效目标管理范围。2017年进一步扩大范围，实现了“三本预算”绩效目标管理全覆盖，选择部分共性项目和各部门编报的优秀项目制作了《项目支出绩效目标模板及样表》，涵盖39个部门，包括9大类、112个项目，作为绩效目标编报工作参考。

2、个性化指标体系的建立与发展

绩效评价指标体系是绩效目标和绩效评价的重要技术工具，是一把“标尺”。2016年起，财政陆续选择了9个部门进行项目支出绩效指标体系建设试点。2016出台《水利部门项目支出绩效指标评价体系框架》和《卫生计生部门项目支出绩效评价指标体系框架》。2017年出台旅游发展部门、安全生产监督部门、海洋渔业部门、教育部门4个项目支出绩效评价指标体系框架。目前已有8个部门建成了行业性项目支出绩效指标体系框架，涉及绩效指标千余条。自然资源部门作为财政资金的重要组成，暂未出台本部门的项目绩效评价指标体系。

二、公益性资源与环境调查项目绩效评价指标体系设计及构建

（一）资源与环境调查项目绩效评价指标体系的必要性

资源与环境调查工作属于基础性、公益性工作，提供五大服务：国家能源资源安全保障，促进生态文明建设，服务防灾减灾，服务新型城镇化、工业化、农业现代化和重大工程建设，服务海洋强国建设。资源与环境调查项目主要承担重要能源资源矿产调查、服务生态文明建设的城市群综合调查、地质环境调查监测、地质灾害防治、矿山地质环境恢复治理等公益性工作。对资源與环境调查项目开展绩效评价指标体系研究，有利于从整体上评价项目绩效，有利于提高财政资金使用效益，有利于自然资源事业的发展。通过对资源与环境调查项目绩效评价指标体系的研究，为项目绩效评价奠定基础，既体现项目公益性的特点，又突出行业专业的特有内涵。

（二）资源与环境调查项目绩效评价指标体系的构建过程

为科学、客观地反映公益性资源与环境调查项目绩效，从经济性、效率性、有效性和可持续性四个维度构建绩效指标体系框架。在绩效评价指标选择的过程中，一方面有明显共同特征的过程绩效评价，选择统一简洁、便于量化、有可比性的指标;另一方面对项目产出和效果的评价，突出项目专业特点，结合山东省地区特定问题和特定需求，选择个性化、有针对性、有导向性的指标。鼓励和引导评价对象推进绿色发展，加大生态系统保护，重视解决新农村建设和新型城镇化等方面的资源环境问题;查清环境地质问题和地质灾害现状、成因和演化规律，提出对策措施。指标体系构建过程主要遵循五个理念：

（1）指标先行。指标的设立是绩效评价工作优劣的关键，第一步应当由业务主管部门、专家、第三方机构做深入研究，寻找能最大限度反映项目真实情况和效果的核心指标，赋予较高权重。第二步通过试评价，验证核心指标的作用，争取客观评价项目绩效、反映突出问题、体现结果导向，促进财政资金效益最大化。

（2）核心指标突出“问题导向”。财政资金使用效益应建立底线思维，针对突出问题、来设计核心指标，找出影响项目资金绩效的症结所在，更好的发挥资金使用效益。核心指标能够直击痛点，达到预期的绩效评价效果，同时还要反映资金的成本效益。

（3）关键指标突出“目标导向”。根据项目申报的主要绩效目标设置核心指标，准确反映出绩效目标实现程度和质量情况。一方面，直接针对绩效目标优化设置关键指标;另一方面，对前期目标设置笼统的项目，对脱离实际的绩效目标予以纠正，对笼统的绩效目标进行细化，进而优化绩效目标，从而寻找出对应的核心指标。

（4）导向性指标突出“结果导向”。绩效评价的最终目的是促进项目资金效果最大化，“少花钱，多干事”。适当设置正向激励指标，达到对项目绩效目标正面引导和鼓励作用，提高承担单位的积极性和创造性，使财政资金发挥更大的效益。

（5）评价指标的取舍。坚持具体问题具体分析的原则，做好指标取舍，既要体现评价意图和导向，精准的查找影响资金绩效的问题，反映绩效目标实现程度和效果，又要集中于关键要素，力求精炼，用简单的方法解决复杂问题，降低评价成本，提高效率，保证评价质量。

（三）按照项目绩效形成过程 “投入—过程—产出—效果”4个层面，形成绩效评价指标体系的一级指标框架

1、投入指标层面

首先要在立项评价阶段，衡量这个项目与政府确定的大政方针是否吻合，是否体现了国家或地区的发展战略;衡量这个项目能够解决哪些实际问题，是资源环境问题、还是灾害问题，绩效目标是否明确。其次考察项目投入资金是否合法合规，到位是否及时。以上构成了公益性资源与环境调查项目绩效评价投入层面的二级指标：项目立项规范性、绩效目标明确性、资金到位率。再根据二级指标的范畴分别构建立项依据、立项程序、项目目标的明确性、与政策吻合性、项目资金到位率等三级细化指标。

2、过程指标层面

主要衡量项目的组织管理、业务管理、财务管理和质量控制水平，以上构成了公益性资源与环境调查项目绩效评价过程层面的二级指标。在二级指标的基础上，业务管理层面可细化为项目进展监控、质量控制与监督、项目调整、项目资产管理、项目档案资料管理等三级指标;财务管理层面可细化为财务管理制度、内部控制、政府采购、预算执行等三级指标。

3、产出指标层面

主要衡量项目实施产生的结果。目标完成情况、产品或服务的数量和质量、产出的时效性是产出指标中关键性的因素，以上构成了公益性资源与环境调查项目产出层面的二级指标。具体可体现为土地复垦面积、矿山绿化造林面积、地下水监测点次、地下水水位监测井数量、地下水水质监测井数量、发现（治理）地质灾害隐患点个数、地质灾害预报次数、地质灾害预报成功率、地质灾害应急演练次数、地质灾害巡查员培训次数等，以上构成产出层面的个性化三级指标。

4、效果指标层面

衡量项目实施产生的社会效益和经济效益，衡量项目成果对经济社会发展、生态文明建设发挥了什么作用，做出了哪些贡献;衡量成果能否转化应用，发挥服务效益;衡量成果在推动科技进步和创新上起到了哪些作用，能否提出新理论、新认识，以及对已有理论、认识有哪些新的补充和完善;衡量成果在推动人才成长和团队建设中发挥了什么作用。一般二级指标分为生态效益、经济效益、社会效益、服务对象满意度、人才培养和可持续影响。根据不同的项目工作内容，对应的个性化三级指标有：对土地、产业布局规划提供依据，建立技术新标准，地质调查工作标准化提升程度，信息服务系统及数据库建设，地质灾害防治规划与建议，资源与环境调查项目成果转化服务产品，综合性图件使用次数，科普宣传品宣传人次和宣传效果，对地质旅游资源的资料支持等。

表1

绩效评价指标体系框架见表1。

三、资源与环境调查项目绩效评价指标体系应用实证分析

（一）项目概况

选择“矿山地质环境调查”项目为典型案例，验证指标体系应用过程。项目预算资金1175万元，全部来源于省财政。项目于2017年初开始实施，2019年6月全部结束，累计支出1101万元，资金节约率6%。通过项目实施，基本查明了全省矿山地质环境现状，摸清了主要矿山地质环境问题类型、数量、分布及危害，掌握了矿山地质环境治理工程实施情况，建立完善了全省矿山地质环境数据库，为编制矿山地质环境恢复和综合治理规划，指导全省“十三五”矿山地质环境恢复和综合治理工作提供了依据。

（二）矿山地质环境调查项目绩效评价过程

1、经济效益

划分矿山地质环境影响区512个，总面积为3.2万km2;估计采矿活动造成的经济损失37.1亿元。划分矿山地质环境预防区54个，总面积14969.57km2;矿山地质环境重点治理区37个，总面积3883.72km2;矿山地质环境一般治理区51个，总面积4258.61km2。

2、社会和生态效益

查清了适于开展山水林田湖综合治理的矿山地质环境问题区域，以及适于社会资金投入治理的矿山地质环境问题区域，建立了综合治理项目库。建立全省矿山地质环境数据库，编制完成了全省矿山地质环境恢复和综合治理规划，指导全省“十三五”矿山地质环境恢复和综合治理工作。估算完成全省历史遗留矿山治理工程总费用243.07亿元，以本项目成果为依据，下达14市矿山治理资金3亿元，治理工作完成后将恢复的耕地、林地资源约5万公顷。

3、可持續影响

明确了今后一个时期内矿山地质环境保护与治理修复工作的指导思想、基本原则与目标任务，划分了矿山地质环境保护与治理区域布局、重点工程，提出了矿山地质环境保护措施与治理方式、规划实施的保障措施。项目提交的《规划》和《技术指南》是全省开展矿山地质环境保护与治理工作的重要依据，也是指导各市编制和实施矿山地质环境保护与治理规划的重要依据。

4、人才培养及奖项

项目负责人发表相关论文一篇。项目成果获得2019年度山东省自然资源科学技术贰等奖。

5、服务对象满意度

项目野外验收和成果报告均被项目主管部门评为优秀等级，项目提交的《全省矿山地质环境恢复和综合治理规划》成为省政府政策依据。

6、存在的问题及建议

存在问题：实际进度较原计划延期，由于任务书下达后，按照主管部门要求还需编制《山东省矿山地质环境调查、治理技术指南》，指南技术要求高，涉及范围广，需要相关专家多次审定，最终项目完成时间比原计划延期6个月。

建议：一是建立项目定期调度与管理机制，提高资金使用效益。根据项目周期与资金额度等实际情况，对资金额度较高的可实行按月调度，资金额度较低的可实行按季调度，便于全面掌控与管理项目，发现进度迟缓，尽快实施或发现问题、解决问题，提升项目执行效率，从而达到提高财政资金效益目的。

二是加大项目前期论证及准备工作的力度。建议针对不同的项目开展项目前期研讨论证会，聘请有实操经验的相关专家对项目的准备工作提供建议，对项目实施可能会遇到的问题进行全面分析与汇总，将问题消灭在萌芽中。

三是推进绩效评价常态化。建议将绩效评价工作进行常态化布局，根据项目实际开展事前、事中或事后的绩效评价工作，如遇重大项目，还可开展全过程绩效管理评价，加大对资金的保障力度。

“山东省矿山地质环境调查”项目绩效评价指标及具体得分见表2。

表2项目绩效评价指标体系及评分表

最终“山东省矿山环境地质调查”项目绩效评价得分为89.42分，评价等级为优秀。

四、结束语

通过本次研究得出以下结论：

（1）公益性资源与环境调查项目外部性比较明显，存在“市场失灵”，因此由财政资金投入此类项目获得的社会效益和生态效益比较明显。

（2）不断建立健全包括部门预算绩效综合评价、各行业各部门项目绩效评价在内的评价体系，评价规模不断扩大、领域不断拓展。在扩大评价主体、充分发挥第三方评价机构作用、推进绩效评价指标体系建设、充实绩效评价专家库、构建全方位绩效评价体系方面快速发展。

（3）资源与环境调查项目绩效评价应改变以往重形式、重评奖，轻解决实际问题、项目目标与经济需求和发展战略脱节的现象，要重视绩效评价结果对资金投入的反馈作用和导向作用，转向以解决资源环境问题、综合服务和转化应用、促进人才培养和科技进步为重点，引导地质调查工作更有效地解决经济社会发展急需的地质问题，更好地为经济社会发展服务。

（4）随着地质环境的不断变化，绩效评价指标也应当随之更新，贴合项目业务特点。同时资源与环境调查项目是公益性项目，其社会效益和经济效益要在项目结束2-3年后才能逐步体现，因此要全面反映项目成效，应加强专业化、个性化指标研究。

（5）建议：一是对财政支出进行科学合理的分类，分层次地推进各类财政支出绩效评价共性指标和个性指标及评价标准的研究;二是构建绩效管理数据库，结合财政管理平台升级，整合财政绩效管理信息，建立涵盖共性指标库、个性指标库、制度库、指标标准库等在内的數据云;三是重视人才培养，建立完善专家库、第三方中介机构库，为绩效评价指标及标准设计研究提供智力支持;四是重视业财融合理念，培养既懂业务又懂财务，熟悉政策，具有丰富实际工作经验的专业人才承担绩效评价工作。

参考文献

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[5]齐晓娟.矿产资源可持续发展财政支出绩效评价指标体系构建.博士论文，2014.

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