刘海毡

摘 要：从2007年提出民生档案概念至今，民生档案工作历经13年发展。本文透过综合档案馆民生档案利用不温不火的现象，剖析民生资源建设工作存在的问题，并逐一提出有针对性解决措施，助力建立健全覆盖人民群众的档案资源体系，实现民生档案资源优化配置。

关键词：民生档案;资源建设;利用

2017年10月，十九大提出“坚持在发展中保障和改善民生”。加强民生档案资源建设工作，健全民生档案资源体系，是服务和满足人民群众档案利用需求的基础，是档案部门落实“保障和改善民生”要求的主阵地。

1 基本现状

随着一系列惠民便民政策的出台，民生档案工作日益发展。国家档案局先后公布两批100种国家基本专业档案目录，明确婚姻登记档案、城乡居民健康档案、病例档案等14种民生类档案。民生档案利用模式也随着利用需求的增加，从档案馆“孤芳自赏”到部分省市开拓打造馆际联动、馆室互通、跨省出证，不断更新。但是，滞后的民生档案资源建设难以满足人民群众日益增长的查档需求。民生档案利用达不到预期热度，档案馆依旧只是人民群众查档“辅助性、救济性的场所”[1]。

2 突出问题

2.1 多头口径，概念模糊

民生档案工作陷入困境的主要原因是工作范畴存在多头口径、概念模糊的问题。综合档案馆并非“群众想查什么有什么”，而是处于“进馆的没人查，想查的没进馆”的尴尬局面，这种局限性大大降低人民群众的查档热情。大部分综合档案馆的档案利用“巨头”，如知青、公证档案等，并未从国家层面列入基本目录进行统筹规划，不利于自上而下的开展民生档案资源建设统筹工作。单靠档案馆根据“涉民利民”的原则去界定民生档案，必然造成民生档案概念泛化，最终空有概念而无实效。民生档案工作基本范畴缺少统一的规划口径，各基层档案馆民生档案工作步调不一致，在跨区域资源整合时难以进行统一的规划建设。

2.2 多龙治水，实体分散

一方面，民生档案涉及医疗、教育、住房、社保等民生领域方方面面，从市到区，再到镇街、村居的职能部门和档案部门，档案管理基本上是各自为政。因而要整合各级资源难度较大。尤其是机构改革后，部分机关单位职能发生变化，原涉民单位保管的民生档案也随着职能变化变更了档案归属。各级综合档案馆虽然制定了机构改革后档案处置方案，却因立档单位不同的职能变化，作出档案延续、移交或封口处理等不同的处置方式。这增加了综合档案馆整合民生档案资源的沟通成本和工作难度。另一方面，民众查询率较高为户籍、人事、公积金、房产等档案数量大，且大部分由职能部门或专业档案馆保管，即使归档满10年也未必移交综合档案馆，导致民生档案实体分散，难以集中。要统筹这些覆盖面广、层次参差、职能交叉而又实体分散的涉民档案，如果仅由综合档案馆按照传统的档案实体进馆模式进行管理，有悖于综合档案馆与专业档案馆的管理职能划分，档案馆库建设也难以跟上档案增长速度。

2.3 标准不一，难于统筹

统一形成主体的民生档案整理标准不统一，也直接影响民生档案资源共享。民生档案概念的提出虽然已经有相当一段时间，国家档案局也制定了民生档案目录以规范接收范围，但是除了婚姻、社保、林权等7种民生档案以部门规章形式制定了统一的整理规范以外（见表1），大部分民生档案的整理规范、归档范围和保管期限没有正式出台。少数仅以各综合档案馆以规范性文件形式或内部管理文件形式小范围内印发，这导致同一类档案，在不同地区甚至不同行政层级之间均有不同的整理规范。如果不将档案目录数据按统一标准重新著录，即使开发完备的数据系统，也无法整合到标准的检索界面中，不利于档案的利用。

2.4 规划滞后，接收被动

民生档案的利用情况有着极强的政策敏感性[2]。但政策作为国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则，具有时效性等显著特征。相反，因应综合档案馆的工作属性，档案利用侧重于用“过去的”记录为“未来”服务[3]，政策出台与档案利用存在的时间差，也在一定程度上影响民生档案资源建设的成效。档案馆在制定接收计划时，为了给立档单位必要的整理归档时间，一般实行3年或5年的接收规划，期间如因应政策调整接收方向需进行多方的沟通协调，档案馆陷入相对被动的境况。

3 对策建议

3.1 统一口径，打通自上而下的科学统筹

缺乏技术规范和管理体系的资源是临时的、不彻底的整合。只有体系完备的整合，才是良性的、可持续的整合。民生档案概念的提出，是国家档案意识的提高，是坚持以人为本的思想在国家观念上的体现。当时的新概念发展至今，不能继续停留在概念层面，应该积极主动谋划，打通自上而下的科学统筹，全力打造覆盖民众衣食住行的档案资源体系。一方面建立自上而下动态化的民生档案目录，同时允许各地根据自身经济发展特色补充民生档案类别。2011年颁布两批民生档案后，国家层级发布的民生档案种类就止步在14种，但随着社会经济发展，民生档案种类远非14种。各地综合档案馆的民生档案工作范畴也已超出国家目录的范畴，国家专业档案目录中民生类专业档案亟需更新。从国家层面自上而下地确立民生档案的种类，既能让基层档案馆明晰民生档案的基本工作范畴，也能减少综合档案馆在推进民生档案工作中与涉民单位的沟通成本与信息壁垒，强化资源建设成效。对于国家层面确定的民生檔案范畴，可以通过建立健全完善的民生档案管理目标考核认定办法，把民生档案在馆藏的占比列入档案馆业务建设考核，统一发展步调，加强资源建设的监督和落实。但民生档案根据其本身的属性，是难以穷举的，各地有必要根据自身经济发展特色补充目录外的民生档案种类，并作为综合档案馆业务建设的加分项，鼓励各层级档案馆紧紧围绕当地中心工作或经济建设重心进行积极的资源拓展，辅助建立全覆盖的民生档案资源体系。另一方面，民生档案基本目录出台后，应加快推进通过制定部门规章或地方性法规的方式，建立专门类别的民生档案整理规范，明确各类民生档案的归档范围和分类方案，指导各涉民单位成立档案收集与整理网络架构，理清整理方式，加强档案安全保管保护措施，建立健全民生档案管理台账。

3.2 多方联动，构建互联互通的数据资源池

民生档案的复杂性，决定了档案馆不能依赖传统的实体进馆管理模式开展资源建设，必须牢牢依靠信息技术手段，打破档案信息资源壁垒，构建馆际、馆室互联互通的资源系统。鉴于此，应运而生的是档案信息化建设。2019年，我国档案信息化建设步伐进一步加快，全国新增了7家全国示范数字档案馆、16家国家级数字档案馆和2家全国示范数字档案室，云数据、大数据、区块链等概念也持续火爆，档案“单套制”方兴未艾，为档案信息化和资源共享建设创造了技术支撑。但民生档案的信息化建设并非仅仅是技术层面的推进，也不是档案馆“孤军作战”，应该在牢牢把握民生档案信息安全的前提下，全市乃至更大范围内共同下好“一盘棋”，把档案信息化建设工作融入全市大数据建设大格局。目前，“数字政府”建设正在全省如火如荼推进，各地档案馆应瞄准信息化战略方向，全面推进数字档案基础数据库建设，着力加强全市信息资源共享体系建设，构建全市民生档案的大数据资源池。今年6月20日，十三届全国人大常委会第十九次会议表决通过了新修订的档案法，自2021年1月1日起施行。新修订的档案法增设了“档案信息化建设”专章，明确电子档案与传统载体档案具有同等效力，“水印”“区块链”等保证电子档案不可篡改性的技术手段引起公眾高度关注。档案部门应切实转变观念，在档案信息化进程中积极探索“单套制”运行模式，助力民生档案资源体系建设。

3.3 利用导向，做细、做牢、做实民生档案资源建设工作

民生档案资源建设不同于文书档案的管理模式，其情况复杂，主体多头，在资源建设推进中应有轻重缓急之分。其一，透过档案利用现象抓重点，启发民生档案资源建设方向。如佛山市档案馆在推进市直国有改制（退市）企业档案工作中形成的佛山处置模式，其中一个显著的特征就是“分清重点，逐步推进”。目前，佛山有1100多家企业近120万卷（件）市直国有改制（退市）企业档案分散存放在多个单位或部门，档案类型包括文书、会计、基建、产品、科研、设备仪器、职工人事、实物、特殊载体档案等，数量占比较大的集中在文书和会计档案。面对如此庞大的数目和种类繁多的档案类型，如不分重点盲目进馆是不现实的，利用效益太低。佛山市档案馆根据档案价值、保管条件等分析研判，按照轻重缓急和“应收尽收”的原则，把群众利用频率较高的职工档案优先接收进馆，聚焦为民服务的同时也助力企业轻装上阵、聚力发展。其二，提升政策的敏感度，开拓民生档案资源建设的新渠道。如上所述，政策是影响民生档案利用的最大因素，因此民生档案资源建设可基于政策方向进行调整和规划。如随着退役军人新政策的出台，全国各地开展退役军人信息采集登记工作，引发了退役军人档案登记资料的查档热潮;又如地市近期新修订了新市民积分制服务管理办法，引发了办理积分入户的市民查询积分项中有关计生证明、独生子女证明等一系列档案的查档热潮。面对这些“查档热潮”，档案部门应主动出击，以此为导向适时调整接收计划，及时与相关涉民档案主管部门商讨移交或共享档案数字化成果事宜，搭建民生资源共享平台，方便群众查阅利用。同时，应积极建设综合性和类别性的民生专题数据库。如佛山市档案馆创新性开展的人名索引数据库，就是综合类的民生档案专题数据库，该系统旨在整合馆内、馆际不同类别、不同全宗、不同载体档案材料中的人名信息，方便快捷地向社会公众提供民生档案信息查询利用。各地综合档案也不同程度地建立了婚姻、公证、知青等利用频率较高的档案类别性民生档案专题数据库，通过精细化的数据管理模块做细、做牢、做实民生档案资源建设工作。

参考文献

[1]刘东斌，吴雁平.对民生档案利用的思考[J].档案管理，2020（01）：75-77.

[2]陈永生，田炳珍.档案信息资源开发利用及其效益研究[M].广东人民出版社，1999.

[3]纪萌.论档案利用与政府信息公开的衔接和法律适用问题[C].中国档案学会.2019年全国青年档案学术论坛论文集.中国档案学会：中国档案学会，2019：294-299.