摘要 检察公益诉讼作为当前我国检察工作必不可少的创新区域之一，其受到了各检察机关的重视，并与刑事、民事以及行政检察并驾齐驱，并有着他们无可代替的神圣职责，为了更好的履行“公共利益代表”的身份。在近年来案件迅猛增长，受现行法律法规限制的条件下，检察机关以人立案的立案方式，对以事立案也做出了一定的探索，以事立案在检察公益诉讼中具有独特优势，处理好以事立案，检察公益诉讼将更快的向纵深发展。

关键词 检察公益诉讼 以人立案 以事立案

作者简介：戴伦乔，中国人民解放军东部战区军事检察院，检察员，研究方向：民商法。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.117

一、检察公益诉讼的相关理论依据

（一）检察公益诉讼以事立案的理论依据

随着近年来相关法律法规的不断调整，2017年我国提起公益诉讼制度得到了正式建立。最高人民检察院针对办理民事公益诉讼案件的试行办法制定了相关立案程序，其中包含对生态环境造成破坏、违反资源保护条例以及食药安全监督、国有资产的保护以及国有土地的出让权等方面的规定内容，只要是具有监管职责的行政机关有违规行为或者是不作为的情况，并且可能会对社会公众利益造成损害的，可以报请检察长决定立案。

从最高人民检察院下达的有关办理公益诉讼案件的法律文书意见来看，民事公益诉讼立案决定书表述为“本院在履行职责过程中发现料（当事人）料行为可能损害社会公共利益，……”，行政公益诉讼立案决定书表述为“本院在履行职责过程中发现料（被监督机关）料行为违法/怠于履行料职责，……”。可见，目前对于检察公益诉讼的立案规定都必须有具体的人（当事人或被监督机关），是典型的以人立案。在侵害人还不明确时，社会公共利益、国家利益受损的情况下，是否可以以事立案，现行的法律法规并没有的具体规定。对于还在探索壮大的检察公益诉讼，可以参照《中华人民共和国刑事诉讼法》关于刑事案件的立案规定。按照《中华人民共和国刑事诉讼法》第83条的规定中明确指出，针对公安机关或者人民检察院发现犯罪事实与犯罪嫌疑人时，需要从其管辖范围开始进行全面的立案侦查。

据此可知，具有犯罪事实可以被立案，而能够确认犯罪嫌疑人的也同样可以被立案，并没有明确的偏向性。国家利益和社会公共利益受到侵害时，能够确定侵权人时，应当及时立案;一时还难以确定具体侵权人时，也应当立案，及时保护国家利益和社会公共利益。以事立案符合检察公益诉讼制度设立的初衷，能够有效的保护国家利益和社会公共利益。

（二）检察公益诉讼以事立案的现实基础

对于公益诉讼检察工作的全面发展，检察机关需要不断实现公益诉讼检察的创新发展，有效发挥自身作为“公共利益代表”的角色，高效践诺自身的司法使命。据张军检察长相关报告可知，从2017年7月至2019年9月间，有214740件公益诉讼案件被立案，其中187565件进行了诉前程序办理，6353件被提起诉讼。在此期间，部分检察机关探索了以事立案这一立案模式，将人民根本利益摆在首位，并且以人民为中心来促进依法行政的有效落实，根本贯彻为人民服务的宗旨。早在2018年底，最高人民检察院就发布了有关检察公益诉讼十大典型案例，从案件名称上看，有7起应该是以事立案，如重庆市石柱县水磨溪地自然保护区生态环境保护公益诉讼案，湖北省黄石市磁湖风景生态环境保护公益诉讼案。在现实中，很多情况下社会公共利益和国家利益已经受到侵害，确一时难以确定侵权人或该履职的行政机关，以人立案就会无从下手，如果放任不管，国家利益和社会公共利益就会持续受损，以事立案，特别是在诉前程序办理公益诉讼案件，社会公共利益和国家利益就会得到保护，更好的发挥警示、教育作用。

二、检察公益诉讼以事立案的优越性

检察公益诉讼中，以事立案与以人立案是具有着较大差别的，以事立案相对而言要更加严谨。

（一）有利于检察机关依法行使调查核实权，守法监督

依据最高人民检察院公益诉讼办案指南，并没有授予检察机关在公益诉讼案件中的初查权，按照公权“法无授权既禁止”的原则，检察公益诉讼案件的调查核实权始于立案之后，牢固树立程序法与实体法并重，违反程序法也是违法的正确观念。检察机关在立案之前通过调查获取的证据，严格意义上来说，也应属于非法证据。在发现国家利益和社会公共利益受损时，为了维护国家利益和社会公共利益，但是此时如果不能够以人立案，为了能够保证各项调查措施落实的及时性与有效性，此时就应当立即采取以事立案的措施。

（二）以事立案可以减少办案干扰，提高处理效率

虽说检察公益诉讼和行政执法行为在目标上是一致的，但对于被监督对象来说，还是存在有过错。以人立案对被监督对象或多或少还是有一定的影响，以事立案針对的是公众所知的受损的国家利益和社会公共利益，在查证案件初期，可以减少办案阻力，避免人为的干扰，争取各方面的支持和配合，有利于案件的推进和处理。

（三）以事立案有利于减少负面效应

以事立案通过对案件事实的探索侦查，在相关证据的基础上，查证是否构成犯罪，是否应该追究相关嫌疑人的刑事责任。如若存在犯罪事实，则应该按照相应条文追究其刑事责任;但如若存在以下三种情况：

1.既定的刑事犯罪事实并不存在。

2.对于犯罪嫌疑人有不追究刑事责任的适用情形。

3.危害结果与行为没有因果联系，是由不可抗力引起的。

此时由于“以事立案”并不涉及具体某一嫌疑人，在撤案过程中就会减少负面影响，进而保障其基本权益。

三、检察公益诉讼以事立案的运用

（一）以事立案的线索来源

按照最高人民检察院公益诉讼办案指南，公益诉讼案件线索来源限于检察机关依法履行职责过程中发现的情况。职责范围主要包含履行批准或是决定逮捕的相关要务，审查起诉、控告检查以及对于诉讼监督与公益监督的履行。在实践过程中，如果是在行政执法与刑事司法接洽过程中，又或者是在行政执法与行政检察接洽过程中发现案件线索的情况，都能够被看做是检察机关在履行职责的过程中发现的案件线索。无论是以人立案，还是以事立案，在线索来源上，这一点是相同的。

（二）以事立案的条件

1.存在可能损害、侵害国家利益或社会公共利益的事实，线索材料能够表明国家利益或社会公共利益发生了损害的结果、或者可能受到侵害。

2.依照法律和相关规定，国家利益或社会公共利益属于检察公益诉讼的案件领域。

3.侵权人、或者负有监管责任的行政机关暫时未能确定，或者人数众多不宜以人立案。

4.因调查取证的需要，暂时不宜公开被监督机关或侵权人。

（三）以事立案的操作程序

以事立案以其独特的优势在检查公益诉讼活动中占有一定的地位，且其对刑事执法提出了更高的要求。以事立案的操作程序包含五个方面，从受理到立案，然后是销案、结案，从以事立案转换到以人立案。

1.受理是以事立案的第一道程序，其通过案件管辖的规定，在案情、类别、产生后果的事实基础上，填写相关案件受理表。

2.立案是在初查之后，将符合以事立案要求的案件整理出来，按照规范，制作成立案报告。

3.破案就是在事实查明之后，按照法律相关要求，制作破案或者撤案的报告。

4.结案，简而言之，就是在事实真相已经明了的基础上，完成案件，并制定终结报告。

5.由事及人的转换是一个大概念，涉及的法律知识有很多。

简单地说，“以事立案”案件在侦查之后，由于不同的情况需要面临不同的处置，需要根据不同的案件进行不同的分析。

四、检察公益诉讼以事立案需要注意的问题

以事立案在检察公益诉讼中具有独特优势，处理好以事立案，检察公益诉讼将更快的向纵深发展。但由于我国检察公益诉讼的相关法规制度建设时间较晚，尚存在不完善之处，相关检察机关在实施公益诉讼以事立案是，需注意：

（一）规范法律文书

目前，为了能够切实地维护国家利益和社会公共利益，在表述上，应当灵活应用在办案实践过程中统一使用的立案决定书格式与内容，虽然原本的格式基本上都是按照以人立案的模式来制定的，但是在应用过程中不应当对此生搬硬套，不必提及被监督对象的具体的情况。

（二）建立立案管辖与诉讼管辖相分离制度

公益诉讼对于违法行为的解决并不用提起诉讼到法庭，这便是其与普通民事诉讼以及行政诉讼之间的差别所在。在实际操作过程中，检察机关需要针对已经获得的案件线索，需要将其与政府主管领导之间进行仔细沟通，然后了解并听取政府部门的意见，在发出检察建议之后，还需要进一步促进措施的推荐落实，同时确保行政机关能够及时的进行改正，按照法律规定来展开相关工作。因为绝大多数的问题在上述环节当中就会得到解决，所以检察机关针对公益诉讼的提出也是慎之又慎。可见公益诉讼案件绝大部分是在诉前解决，建立以事立案的立案管辖，让立案管辖和诉讼管辖相分离，可以有效推进检察公益诉讼纵深发展。