耿国彪

红树林是生长在热带、亚热带海岸潮间带，由红树植物为主体的常绿乔木或灌木组成的湿地木本植物群落，在净化海水、防风消浪、固碳储碳、维护生物多样性等方面发挥着重要作用，享有“海岸卫士”“海洋绿肺”等美誉，也是珍稀濒危水禽重要的栖息地，鱼、虾、蟹、贝类生长繁殖的场所。

我国红树植物有37种，分布在广东、广西、海南、福建、浙江等省区。从趋势上看，全球35%的红树林已经消失，目前还在以1-2%的速度减少。我国红树林面积总体呈现先减少后增加的趋势。20世纪50年代，我国红树林面积约5万公顷，在自然和人为因素的双重作用下，红树林遭受了较大破坏，至2001年已减少到2.2万公顷。随着近20年来各地保护意识加强，保护修复力度的加大，2019年我国红树林面积增加到约2.9万公顷。

虽然近20年来我国红树林面积稳中有升，红树林生态状况有所改善，但我国红树林生态系统依然面临着不少威胁。

记者从国家林业和草原局湿地司了解到，我国目前红树林存在五大问题。一是红树林总面积偏小。全世界红树林面积约1500万公顷，我国红树林面积仅占全球的0.2%。我国红树林面积20世纪50年代约5万公顷，2001年面积为2.2万公顷，2019年面积恢复至2.89万公顷。总体来说，我国红树林面积呈先减少、后增加的趋势，但总面积依然偏小。二是生境退化。生境退化主要表现为红树林群落退化、生境破碎化、栖息地质量下降和生态功能降低。目前，低矮的白骨壤林和桐花树林占据了中国红树林的主体。三是生物多样性降低。相关研究表明：中国37种红树植物的50%处于不同程度的珍稀濒危状态，海南海桑和卵叶海桑的野外个体数不超过100株。同时，人为干扰导致红树林矮化、稀疏化及生物多样性下降，尤其是掘穴动物蟹类栖息密度的下降减少了土壤氧气供应，不利于红树植物生长。四是区域整体保护协调不够。部分生态区位重要的红树林分布区还未纳入自然保护地范围，紅树林整体保护协调机制尚不健全；红树林保护修复与地方相关规划衔接不够。五是保护监管能力还比较薄弱。作为湿地生态系统的重要组成部分，国家法律还没有对红树林保护作出有针对性的专门规定。现有红树林自然保护地存在机构不健全、专业人才缺乏等问题，保护效率不高；自然保护地外的红树林存在管理主体不明确、职责不清晰等问题。此外，红树林保护修复技术标准体系还需完善。

近年来，我国持续加大红树林资源保护修复力度，全面恢复提升红树林湿地生态功能。根据2019年红树林专项调查结果，全国现有红树林分布的自然保护地共52处（不包括港澳台），包括自然保护区、湿地公园、海洋特别保护区等类型。在这些保护地中，红树林面积为15944公顷，占全国红树林的55%以上。从保护级别看，国家级自然保护地内的红树林有9800公顷，占全国红树林面积的34%；地方级自然保护地内的红树林有6144公顷，占全国红树林面积的21%。

“这些红树林保护地分布在东南部滨海地带或海岛上，所在区域人口密集，经济发展迅速，城市化、工业化进程中人地矛盾冲突剧烈，土地开发压力极大。主要表现为：水产养殖、港口和码头设施建设、房地产开发等对红树林及其适生地块需求旺盛。因此，对红树林的保护和恢复带来了极大的压力，红树林生态系统也出现比较严重的破碎化。”国家林业和草原局自然保护地司相关负责人表示。

为加强红树林的保护修复，我国已建立并不断完善红树林保护国家法律制度体系，出台了《森林法》《野生动物保护法》《环境保护法》《海洋环境保护法》等多个与红树林保护有关的法律法规，全面强化了红树林保护修复工作。2018年，国务院颁布了《关于加强滨海湿地保护 严格管控围填海的通知》，对围垦占用包括红树林在内的滨海湿地作出严格规定。广东、广西、海南、福建、浙江等省区，还制定了地方湿地保护修复制度实施方案，出台了省级湿地保护条例，明确了红树林保护目标任务。各地各部门通过编制实施中长期规划和专项规划，开展了红树林资源调查、保护修复、科研监测、科普宣教等工作，加快推进红树林保护修复和保护体系建设。

2019年4-5月，自然资源部会同国家林草局组织有关技术单位和500多人的专业队伍，运用现代卫星遥感技术与现场核查相结合的办法，对我国红树林现状和育林潜力地块进行全覆盖专项调查，实现红树林资源和适宜恢复地落地、上图，建立了红树林调查成果数据库，为红树林资源管理和生态修复提供科学依据。近日，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《红树林保护修复专项行动计划（2020-2025年）》（自然资发〔2020〕135号，以下简称《行动计划》）。

《行动计划》以2020-2025年为实施周期，明确了到2025年预期实现的目标：对浙江省、福建省、广东省、广西壮族自治区、海南省现有红树林实施全面保护。推进红树林自然保护地建设，逐步完成自然保护地内的养殖塘等开发性、生产性建设活动的清退，恢复红树林自然保护地生态功能。实施红树林生态修复，到2025年，营造和修复红树林18800公顷，其中，营造红树林9050公顷，修复现有红树林9750公顷。

《行动计划》针对红树林保护修复工作中的突出问题和薄弱环节，提出7项重点行动任务。主要包括：一是实施整体保护，明确了将红树林及适宜恢复地划入生态保护红线的具体要求，以及用途管制规则等。二是加强自然保护地管理，明确新建一批红树林自然保护地，实施自然保护地内的养殖塘清退，加强基层保护管理机构建设和专业人员培养。三是强化生态修复的规划指导，明确了统筹保护修复规划、落实保护修复任务的要求。四是实施生态修复，明确了科学实施生态修复、提高生物多样性、保护珍稀濒危红树物种等任务。五是强化科技支撑，明确了红树林保护修复科技攻关和标准体系建设等要求。六是加强监测与评估，明确了红树林生态系统动态监测能力建设、生态修复跟踪评估的要求。七是完善保护修复法律法规和制度体系，就推进红树林保护修复立法、完善地方保护修复制度等提出要求。

针对《行动计划》的出台和实施，自然资源部生态修复司负责人表示，按照应划尽划、应保尽保的要求，将红树林划入生态保护红线严格保护。一是明确管控规则。按照“划管结合”的思路，代中办、国办起草印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确生态保护红线管控规则，即：“生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动。在符合现行法律法规的前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动”。二是开展科学评估。制定《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》，结合国土“三调”成果，准确识别红树林分布区域，要求将达到国土“三调”最小上图面积标准的红树林全部划入生态保护红线，实现应划尽划、应保尽保的目标。三是细化管控要求。按照《指导意见》明确的规则，自然资源部正在牵头制定《生态保护红线管理办法》，细化生态保护红线管控规则：划入生态保护红线内、自然保护地核心保护区的红树林，实施更加严格的保护，原则上禁止人为活动；划入生态保护红线内、自然保护地核心保护区外的红树林，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，包括零星的原住民生活必需的少量养殖、捕捞，不破坏生态服务功能的适度参观旅游，允许建设必要的公共服务及宣传设施等。四是强化事后监管。生态保护红线是国土空间规划的核心要素和强制性内容，生态保护红线划定成果，纳入国土空间规划“一张图”实施监管，严格空间准入、用途转用，确保红树林面积不减少、功能不降低、性质不改变。

针对《行动计划》实施中的各项保障措施，自然资源部生态修复司负责人表示，一是给予资金支持。在《行动计划》中提出“自然资源部利用海洋生态保护修复方面的中央财政资金渠道，支持地方开展红树林营造和退化红树林的抚育、提质改造等修复工作；国家林业和草原局利用湿地保护修复等方面的中央财政资金渠道，支持地方开展红树林管护、监测等工作。”。二是给予政策支持。在《行动计划》中提出“自然资源部将按年度红树林造林合格面积的40%，对地方给予新增建设用地计划指标奖励”，此举将有利于调动地方积极性。同时，在已出台的《全国重要生态系统保護和修复重大工程总体规划（2021-2035年）》中，将红树林保护修复作为海岸带区域的工作重点予以部署。三是给予科技支持。自然资源部、国家林草局将组织开展红树林保护修复科技攻关，加强现有技术集成与推广应用。加快制修订红树林保护修复标准规范，健全红树林保护修复标准体系。此外，还将组织开展红树林基层管理人员培训，帮助一线工作人员掌握红树林保护修复专业知识，提高专业技术能力。

国家林业和草原局湿地司负责人同时表示，一是实施湿地保护修复工程。我们将坚持科学开展红树林生态修复的理念，优先将5省区红树林保护修复作为重要内容纳入国家林草局正在编制的《全国湿地保护“十四五”实施规划》，并指导5省区开展项目前期准备和实施，推进红树林保护修复任务落实。二是全力推进《湿地保护法》的出台。2018年以来，国家林业和草原局积极配合全国人大环资委稳步推进湿地保护立法工作，经多次协调沟通，《湿地保护法》（草案）中设置了红树林保护修复专门条款，为实施红树林修复提供法律保障。