廖福崇

〔摘要〕 新冠疫情之下，如何帮助中小企业和个体工商户等市场主体渡过难关、保障就业和民生，是当前阶段政府治理的重要任务。然而目前对于复工复产政策的研究十分缺乏，文章通过国家政务服务平台收集了所有与复工复产相关政策文件，构建了一个原创的政策文件数据集。从行政负担理论出发，进行政策文本内容分析。研究发现复工审批制度带来的行政负担阻碍了企业的复工复产进程。通过不同部门之间的联合发文，政府综合采用市场型、管制型和服务型政策，对复工复产政策议题进行合作治理。进一步推进复工复产进程，需要逐步取消复工审批制度，不断降低行政负担，为市场主体渡过难关提供政策支持。

〔关键词〕 新冠肺炎疫情;市场主体;复工审批;政策内容分析

〔中图分类号〕D63〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2020）04-0054-07

一、 问题的提出

2020年5月发布的《政府工作报告》明确指出“加大宏观政策实施力度，保障就业和民生，必须稳住上亿市场主体，尽力帮助企业特别是中小微企业、个体工商户渡过难关”。实际上，推动市场主体复工复产，帮助中小企业渡过难关已经成为当前阶段一项十分重要的政策议题。本文的研究问题是政府推动复工复产采用了哪些类型的政策？复工审批制度是否对市场主体复工复产造成障碍？疫情防控常态化中如何保障企业运行？

由于新冠肺炎疫情的特殊性，当前阶段的复工复产问题是一个全新的政策课题，这方面的研究十分缺乏，学界正在努力思考调查从各个角度给予研究。从疫情防控的效果来看，有学者认为，我国之所以能够取得疫情防控显著的成绩，是在全国范围的疫情防控中，国家、市域以及社区的圈层协作起到了良好的防控效果[1]。而在当前阶段，如何在防控常态化的情况下尽可能恢复经济生产活动，推动市场主体复工复产则是重要的政策议题。实际上，如何理解政府与社会的互动已经成为公共行政学研究的新维度[2]。通过复工复产的政策文件分析该议题中政府与市场主体的互动，成为一种可能的研究进路。

本文从行政负担的理论出发，将复工审批界定为一种典型的行政负担，基于政策文本内容分析的方法，研究发现复工审批制度造成了比较严重的行政负担，阻碍了企业复工复产的进行。在复工复产的政策治理中，政府综合运用市场型、管制型和服务型政策，起到了一定的效果。借鉴欧盟的行政负担降低运动，政府减少与复工复产相关的行政壁垒，进一步完善政务服务“好差评”制度，为企业发展创造良好的市场环境。

二、 复工申请制度与行政负担

行政负担是理解政府与市场主体互动的一把钥匙。本文从行政负担的概念谱系出发，梳理了现有文献中提出的几种不同类型的概念定义，并基于此，从学习成本、服从成本和心理成本的角度，对复工申请审批制度进行界定。

（一） 行政负担的概念谱系

行政负担是理解政府与公民互动的重要理论工具。从常用的定义来看，行政负担由搜寻成本、执行成本和心理成本构成[3-4]。具体而言，学习成本指的是市场主体为了获取申办事项的相关信息，需要花费时间和精力去进行查找信息、阅读材料等工作，以便判断是否符合申办条件。执行成本指的是为了完成政府要求的“规定动作”，市场主体和公民申办者需要付出的成本，比如填写相关表格、到指定地点提交材料、接受询问等。心理成本是指为了达到政府对于申办事项的要求，需要让渡和丧失一部分自主权和自由权。

从公共政策过程的角度看，行政负担指的是公民在政策执行过程中，经历的让人焦虑的心理体验[5]。这一定义将行政负担界定为一种负面的心理体验，行为公共管理的相关研究普遍采用了这种说法，行政负担也成为理解公共政策“助推”的核心概念工具。

从公共服务和公共项目申請与获取的角度看，行政负担由政府内部的公共服务提供消耗和公民申请公共服务的成本支出两部分组成[6]。实际上，公共服务领域的行政负担，对于公共服务的供给方式会产生重要的影响。一方面，如果行政负担过于严重，会产生极大的效率损失和财政消耗。但是另一方面，如果行政负担和筛选程序过于简单，则容易造成资源的错配和公共服务供给的失准，使得原本应该享受到公共服务的人群无法获得，而不符合条件的申请者反而获取了相应的资质。

从开办企业、登记财政和获得电力等营商活动的要素来看，行政负担指的是企业运行过程中，政府带来的阻碍和不便[7]。世界银行的这一定义非常具有启发意义，对于目前复工复产阶段遇到的诸多问题具有较强的解释力。2012年欧盟展开的“行政负担降低运动”（Administrative Burden Reduction，简称ABR），通过大刀阔斧的削减行政审批程序，激发了中小微企业创新创业的活力，由此带来了其创新勃发，目前中小企业已经成为欧盟经济体的核心市场力量[8]。此外，还有相关的研究将行政负担与官僚主义和文牍主义等同起来[9]。

由此，现有研究从不同的侧面界定了行政负担的内涵与外延，为本文提供了必要的理论基础。基于上述概念梳理与分析，本文认为复工审批是一种典型的行政负担。下文即从行政负担的角度对复工复产过程中的复工审批进行分析。

（二） 一种行政负担的典型形式：复工审批

为什么说复工审批制度是一种典型的行政负担？主要有两个方面的理由：一是从目的的角度来看，复工审批是服务于疫情防控大局的，是完全合理正当的政策目标，同时也是政府履行经济管理职能的表现。这一点是显著区别于文山会海的繁文缛节与推诿扯皮的官僚主义。二是复工申请和审批的制度，实际上增加了企业推进复工的“成本”支出。这里的成本，包括进行复工申请的信息搜寻成本，准备防疫物资和应急预案的政策服从成本，以及面临复工申请否决的心理成本。这三类成本的支出，表现为显著的行政负担。从复工申请和审批流程的角度看，在复工过程中存在比较严重的行政负担。根据《国务院办公厅关于进一步精简审批优化服务精准稳妥推进企业复工复产的通知》（国办发明电〔2020〕6号），本文绘制了复工审批流程示意图，参见图1。

复工流程一般包括依据县域的疫情防控风险等级，企业提出复工申请。对于疫情防控的中高风险地区，企业是不能够提出复工申请的。对于低风险地区，企业可以依据自身情况做出是否申请复工复产的决定。如果进行复工申请，需要明确做好员工健康管理方案、工作场所防护的改造、防疫物资储备以及异常处置的紧急预案。将这些材料提交到所在地的疫情防控领导小组，领导小组会依据地方实际情况和上述四个方面的准备情况，做出通过复工申请或者否决复工申请的审批决定。

复工审批制和复工备案制有何区别？在疫情防控常态化的情况下，对企业复工进行管理十分具有必要性。目前，主要有复工审批制度和复工备案制度两种不同的管理方式。依据国务院办公厅《关于进一步精简审批优化服务，精准稳妥推进企业复工复产的通知》（国办发明电〔2020〕6号），本文绘制了复工审批制和复工备案制比较，详见表1。

复工审批制和复工备案制在办理程序、监管方式、程序结果、申请依据和疫情防控措施等方面存在较多的差异，也有一定的共性。首先在办理程序方面，复工審批制需要由企业提出申请，再由所在地疫情防控领导小组、联防联控机制和市场监管局等部门进行审批。复工备案制度下，由企业向所在地疫情防控领导小组提交复工备案表和承诺书，即可开工生产。在监管方式方面，复工审批制度采用传统的材料审核加部门签字盖章的方式进行，而复工备案制度则采用告知承诺、事后现场核查的方式进行监管。在复工程序的结果方面，复工审批制下所在地疫情防控领导小组可以否决复工申请，而复工备案提交之后即可开工生产。此外，复工审批制和复工备案制也有相似的地方：一是两者均基于国务院新冠疫情联防联控机制对于地区风险等级的划分，如果企业所在地是高风险区域，则被严厉禁止开工生产。二是在疫情防控的要求方面是一致的，申请复工复产的企业必须储备相应的防疫物资、制定应急预案和对员工健康进行管理监测。

综合来看，复工审批制下企业需承担繁重的行政负担，进而对复工复产造成严重的阻碍，而复工备案制则尽可能的降低了行政负担。进一步来看，复工审批和复工备案，实际上是两种不同管理方式的体现。前者对应着“材料签字”“部门盖章”“事前监管”等传统的监管形势，而后者体现了“告知承诺”“事后监管”等处理方式。

三、 研究设计

依托公开的政策文件，可以探求政策过程的内在规律和公共部门的治理逻辑。本文基于政策文本的内容分析，探讨国务院对于中小企业复工复产这一政策问题的治理过程和治理逻辑。政策文本作为公共政策的直观体现，具有相对的稳定性，是分析政府对于政策议题治理逻辑的线索。政策文本的内容分析方法在政治学和公共管理的学科领域得到了越来越广泛的应用[10-11]。

本文通过国家政务服务平台“小微企业和个体工商户服务专栏”，收集了38份有关复工复产的政策文件，时间为2020年1月—2020年3月。本文从国家政务服务平台“小微企业和个体工商户服务专栏”下载了所有2020年1月之后发布的有关中小微企业和个体工商户相关的政策支持文件，通过人工阅读筛选的方式，一共获取了38份有关复工复产的政策文本。进一步对政策问题进行了结构化的处理，抽取了其中的发文机构、发文字号、发文日期、主题分类等信息。与此同时，对所有政策文本进行了阅读分析，编写了政策文本的内容摘要，上述材料共同构成了本文所使用的政策文件数据库。

四、 行政负担与市场主体复工复产

如何推动市场主体复工复产是一项复杂的公共政策议题，政府公共部门公共联合发文，综合运用市场型、管制型和服务型政策，以期促进复工复产进程，帮助中小企业渡过难关。下文从公共部门合作治理、出门文件的部门和政策类型选择三个方面对我国的复工复产政策进行分析。进一步地通过与欧盟行政负担降低运动的比较分析，探讨非常态情况下如何更好地发挥政府经济管理职能这一议题。

（一） 政策复杂性与公共部门合作治理

在疫情防控下，如何推动市场主体复工复产，帮助中小企业渡过难关，这是一项全新的政策议题。社会主义市场经济的宏观调控，涉及到诸多部门，比如人民银行、发改委等。而在疫情防控的形势下，又会出现新的政策议题，这愈加凸显了议题的复杂性以及合作治理的必要性。

首先，从联合发文的相互关系，可以分析公共部门对于复杂政策议题的合作治理。可以看到，发改委、财政部、人力资源和社会保障部以及市场监管总局处于联合发文的核心地位，网络中心度最高。这说明对于复工复产这一政策议题，上述部门是主要的治理行动者。发改委、财政部和人力资源与社会保障部，主要通过联合发文，在财政支持、保障企业应急资金、社保费用缴纳等方面推动市场主体恢复经营与复工复产。

其次，国家铁路局、公安部、国家卫健委以及交通运输部，也具有比较显著的网络中心度。通过对上述部门联合发文的政策文献进行内容分析，研究发现其旨在解决的问题主要是复工人员返回工作岗位的运输保障问题。比如以交通运输部为主要单位，在2020年3月4日和3月13日，分别发布了《关于进一步做好公路水运工程疫情防控有序精准推动复工开工的通知》（交公路明电〔2020〕85号）以及《关于精准有序恢复运输服务扎实推动复工复产的通知》（交运明电〔2020〕95号）两份有关复工复产的政策文件。文件中明确指出交通运输部门要全力保障复工返岗人员的公共交通需求，通过精准的实施“点对点”定制化交通服务以及控制乘客数量等方式，做好返岗人员运输和疫情防控工作。

最后，农业农村部、国家药监局、国家知识产权局和中国企业联合会等部门联合发文的数量相对较少。这些部门负责的政策议题相对比较单一，因此在复工复产问题的推动方面主要是基于本部门业务范围解决具体问题。比如农业农村部唯一的联合发文，是《关于解决当前实际困难加快养殖业复工复产的紧急通知》（农办牧〔2020〕14号）。通过和交通运输部等部门联合行文，以解决疫情防控期间养殖业复工复产有关的牲畜饲料、内蛋奶和水产品运输以及畜禽水产品产销对接等政策问题。

综合来看，由于复工复产政策议题的复杂性，国务院各个部门之间通过联合发文进行合作治理，从不同的方面保障和推动企业复工复产，有利于形成政策合力。

（二） 政府推动复工复产的政策类型

从政策类型的选择，可以分析政府对于公共政策问题治理的倾向于特征。一般而言，依据政策干预程度的不同，可以将政策分为市场型政策、管制型政策和服务型政策三类[12]。下文即从政策类型选择的角度，对国务院层面复工复产的政策进行类型学的分析，参见表2。

在复工复产这一政策议题上，基于政策文件的分析本文发现主要使用了三种不同的政策类型，分别是市场型政策、管制型政策和服务型政策三类。

从市场型政策来看，主要的部门是财政部、国家发改委、国家税务总局和中国人民银行等部门。在疫情防控的应急管理中，国家治理结构之间其实存在着比较明显的“信息悖论”[13]。对于复工复产政策议题，政府和企业之间实际上也存在一定程度的信息不对称，因此采用市场型政策具体重要的意义。具体的政策实施要点包括财政的专项转移性支付、专项贴息贷款和税收优化等手段。这类市场型的政策不直接干预企业的复工复产进行，而是通过对市场运行注入新的流动性，间接的帮助企业渡过难关。实际上，很多中小企业的现金流只能够维持3个月，通过市场型的政策，中小企业和个体工商户能够以更低的成本获得企业经营所需要的资金，对于恢复生产渡过难关具有十分重要的意义。

从管制型政策看，相关的部门主要是国务院联防联控机制和国家卫健委。国务院联防联控机制发布的《国务院办公厅关于进一步精简审批优化服务精准稳妥推进企业复工复产的通知》（国办发明电〔2020〕6号）即是典型的管制型政策。该政策对于企业复工明确提出了四个方面的硬性要求：一是员工健康管理，要求上报员工健康码，强化员工健康报告制度;二是对于工作场所的防控做出了明确的要求，比如工作和生活场所的清洁效度、洗手设备的运行以及进出人员的登记管理等方面;三是员工个人的防护，要求企业为员工提供必要的防疫物资;四是异常情况处置的应急预案，设置专门的隔离观察区域。管制型政策主要是基于疫情防控的考虑，实际上高效的疫情防控对于企业复工复产也是一种保障。

从服务型政策来看，主要的部门是交通运输部、国家铁路局和市场监管总局等。主要是通过“互联网+政务服务”“点对点”交通运输服务和精简审批程序等具体的措施，为企业复工复产做好服務工作。比如国务院办公厅在2020年3月4日发布了《关于进一步精简审批优化服务精准稳妥推进企业复工复产的通知》（国办发明电〔2020〕6号），该文件明确要求各地尽可能简化复工审批的条件，优化复工复产的办理流程，大力推行“网上办、马上办、一次办”。

总结来看，不同类型的政策选择发挥在不同的作用，公共部门对于复工复产这一政策议题的治理，体现出良好的市场逻辑和服务逻辑，是治理能力现代化的体现。

（三） 欧盟行政负担降低运动的启示

行政负担对企业的生存和发展具有重要的影响。根据企业的生命周期理论，企业的全生命周期包括申办注册、获得执照、获得土地、金融信贷支持、员工招募、签订和执行合同等，如果企业经营不善或者大环境的变化，有可能会进入到破产保护以及重新启动的阶段。从市场经济运行的客观规律看，企业的生命周期是一个循环往复的系统性过程。在企业生命周期的不同阶段，政府都对企业施加着不同形式的影响，行政负担是其中不可忽视的重要内容。如前说所述，搜寻成本、执行成本和心理成本在企业生命周期的各个阶段都广泛的存在。具体而言，企业的开办和注册需要准备政府要求的相应材料，搜寻相关的信息会耗费一定的成本。在获取执照以及许可的过程中，需要服从和执行政府要求的必要步骤和规定动作，这表现为执行成本。在申请相应的信贷支持和专项支持时，可能会遭遇到繁文缛节和形式主义，这表现为营商过程中的心理成本。政府施加给企业的行政负担，不仅仅影响企业的生存运行和发展，也会影响民众对政府的支持[14]。除此之外，行政负担对于中小企业的影响尤为明显，并且大多数时候都表现为负面的作用。税收环节的复杂程序和行政负担对中小企业会产生至关重要的影响[15]。

欧盟发起的“行政负担降低运动”（Administrative Burden Reduction，简称ABR），有效地提升了企业活力和企业竞争力，可以成为我国的有效借鉴。2008年的全球金融危机，给欧盟的经济发展带来十分严重的冲击和负面影响，大量的中小企业申请破产，大量工人失业经济发展疲软，对于整个欧盟的经济系统和社会稳定都造成了严峻的挑战。为了有效应对经济危机带来的中小企业大规模倒闭的现象，欧盟国家在2009年开展了第一次“行政负担降低运动”。主要措施包括简化企业开办手续、降低注册企业要求、减少获取审批许可的时间等举措。这一系列的行政改革带来了非常明显的效果，中小企业重新开始勃兴和焕发活力，直接推动了欧盟经济的进一步整合与发展。自从2009年开始，欧盟每年都要开展“行政负担降低运动”，该运动已然成为欧盟各国政府行使经济管理职能的规定动作。通过持续地开展行政负担降低运动，市场监管部门清理了大量的行政法规，极大的减少了企业开办过程中的程序羁绊。

欧盟的“行政负担降低运动”主要包括压降行政手续和减少办理时间等方面的内容，核心内涵在于给中小企业松绑。首先是在市场监管方面，最大限度的减少、合并和简化企业监管的手续和步骤，以尽可能的降低市场监管对企业生产运营的负面影响。在具体的业务办理时间方面，在欧盟范围内推广使用了“一站式业务系统”（OneStopShop System），广大中小企业可以通过电子化的手段提供必要的手续和材料。。但是事实证明，这些前期的成本和支出带来了非常明显的“乘数效应”，具体参见图2。

在行政负担降低运动的初期，政府机构和市场主体付出了一定的成本。一方面，对于政府公共部门而言，对于现行法律法规的清理和评估、对业务系统的升级改造以及实际推动该项运动，不可避免地产生了一定的支出和成本。另一方面，对于广大中小企业市场主体而言，重新熟悉和使用政府部门退出的业务系统，需要付出一定的成本，包括人员培训支出、设备采购支出等等。但是，这些支出产生了极为显著的正向收益，核心表现在于行政负担的显著降低。具体而言，公共部门降低了行政审批的时间消耗、有效提高了中小企业相关的市场监管数据质量，提升了政务服务的能力和水平。而对于中小企业来说，行政负担的降低直接减少了行政程序的机会成本，其生产运行效率间接地得到提高。

五、 结论与政策启示

市场主体复工复产对于稳定就业和民生具有十分重要的意义，目前对于复工复产政策的研究相对比较缺乏。本文基于行政负担理论框架，采用政策文本内容分析的方法，研究发现复工审批制度对于企业造成了比较明显的行政负担，不利于复工复产进程的持续推进。在复工复产政策议题的治理方面，不同的公共部门通过联合发文，形成政策合力。针对不同的细分议题，综合使用市场型、管制型和服务型政策工具。欧盟开展的行政负担降低运动和中小企业行动计划，对于我国支持中小企业发展具有一定的借鉴意义。在疫情防控常态化的新阶段，保障企业生产运行，稳住上亿的市场主体，政府需要在以下三个方面重点发力：

第一，着力减少程序壁垒，保障企业复工复产和生产经营。复工审批制度是在疫情防控初期被广泛使用的一项公共政策安排，对疫情防控确实起到了一定的作用。但是在目前疫情状况基本稳定，且新冠肺炎疫情的防控已经进行常态化的阶段，基于实施复工审批会给中小企业复工复产带来非常严重的行政负担。因此，各地应该审慎的使用复工审批制度。在地方复工复产的实践中，诞生了诸如“复工绿色通道”等政策创新。这些政策一方面有效的促进了企业落实防控的主体责任，减少潜在疫情把爆发带来的风险，另一方面则尽可能地降低了中小企业的行政负担，对于市场主体渡过难关具有十分重要的借鉴意义。

第二，落实企业支持政策，加大财政金融支持力度。从供给侧的角度看，企业复工复产需要金融支持和原料以及劳动力等要素支持。从需求侧的角度看，需求市场对于复工复产的意义十分重要。下一阶段，政府应该重点落实前期出台的企业支持政策，保障产业链正常运转，扩展消费市场，强化对市场主体的政策支持。着力打造国内大循环的市场体系，充分保障就业和民生。

第三，进一步完善政务服务“好差评”制度，优化政务服务。进一步完善政务服务体系，着力提升政务服务的质量和水平，优化城市营商环境，对于企业复工复产具有深远的意义。政务服务的能力，直接决定在企业在营商活动过程中面临的行政负担。除此之外，营商环境也是影响企业长远发展和竞争力十分重要的因素。因此，短期来看进一步简化复工程序，提升政务服务能够显著的推动复工复产的进程。从长期来看，还应该扎实的推进“放管服”改革和市场环境建设，为市场主体的发展提供良好的政务服务和政策支持。

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（责任编辑：夏 雪）