伊莉丝·博鲁夫卡 詹姆斯·L. 佩里

内容提要 ｜ 自20世纪70年代末以来，新公共管理一直是世界各国研究和改革实践的焦点。本文从历史视角来考察新公共管理，特别关注对公共激励实践演变的理解。文中讨论了三个不同的时代以及在经合组织（OECD）国家中常见的激励模式：官僚模式、新公共管理模式和新公共服务模式。这种长期联系的历史视角突出了行政理论与现实政治之间的相互作用。我们可以看到，某些优先事项

一、引 言

自20世纪70年代末以来，新公共管理（NPM）一直是全球各国研究和改革实践的焦点。1G. Gruening, Origin and Theoretical Basis of New Public Management, International Public Management Journal, vol. 4,no. 1, 2001, pp. 1-25.尽管在过去40年中，新公共管理为重塑许多国家的公共部门实践作出了贡献，但它对公共部门中激励雇员方式的影响已沿着一条意想不到的轨迹发展。正当新公共管理实践在全球各国政府中不断发展时，新公共管理中不可或缺的激励实践也处于尝试和失败中。2J. L. Perry, Merit Pay: The Case for a Failure of Theory,Review of Public Personnel Administration, vol. 7, no. 1, 1986,pp. 57-69; J. L. Perry and L. R. Wise, The Motivational Bases of Public Service, Public Administration Review, vol. 50, no. 3, 1990,pp. 367-373.基于新公共管理中激励体系的失败激发了一种相反的运动，产生了具有不同假设和不同激励措施的激励模式。对新公共管理和特定激励改革（如绩效薪酬）的关注，已将人们的注意力从激励实践的历史演变、它们在制度中的嵌入，以及与改变行政实践和方式相关的变革过程中转移开了。

新公共管理的兴衰可以从与主流社会科学理论相关的智力资本、社会规范和行为期望等更广泛的范围来理解。F. 费拉罗（F. Ferraro）、J. 普费弗（J. Pfeヵer）和R. I. 萨顿（R. I. Sutton）用经济学理论说明了他们的论点，他们认为，社会科学理论可以通过塑造制度设计、管理实践和行为预期来自我实现和自我延续。3F. Ferraro, J. Pfeヵer and R. I. Sutton, Economics Language and Assumptions: How Theories can Become Self-fulfilling,Academy of Management Review, vol. 30, no. 1, 2005, pp. 8-24.新公共管理背后的经济学理论获得了这样的地位，它被视为理所当然，享有独立于其经验有效性的地位。而大量新公共管理政策与实践则为检验这些理论的合法性和经验有效性创造了机会。新公共管理的失败不仅使人们对其管理政策和实践的经验有效性产生了怀疑，而且对其背后的假设也产生了怀疑。其结果是，以利己主义和机会主义为基础的新公共管理，正在被更加忠实于人类行为、更加符合公共制度所体现的公共利益和共同利益等价值的管理政策和实践所取代。

本文的目的是双重的。首先，我们描述了与新公共管理相关的激励实践，并将这些实践置于其之前和之后更长的历史背景中。通过关注有效组织寻求激励的行为，以及与行为中不同优先级相关的制度逻辑，将分析情境化。其次，我们试图利用一些本质上是制度性的过程来解释激励实践随时间变化的动态。这些过程包括行政理论与现实政治的相互作用、行政理性的首要性以及政治合法性对象征性行为的依赖。

二、公共部门中激励理论与实践的转型

在讨论与不同时代行政实践相关的三种激励模式之前，我们会简要介绍一下对新公共管理的理解及其伴随的运动。然后，我们将讨论新公共管理之前的官僚激励模式、新公共管理激励模式以及新公共管理之后的新韦伯或新公共服务激励模式背后的理论与实践。1哈默施密德（Hammerschmid）、范德瓦勒（Van de Walle）、安德鲁斯（Andrews）和贝塞斯（Bezes）在未来高层管理人员调查中协调公共部门内凝聚力（Coordinating for Cohesion in the Public Sector，COCOPS）方面也将改革时代划分为官僚、新公共管理和新韦伯模式等三类（参见G. Hammerschmid, S. Van de Walle, R. Andrews and P. Bezes,Public Administration Reforms in Europe: The View from the Top,Northampton, MA: Edward Elgar Publishing, Inc., 2016）。在新公共管理之后的时期中，从20世纪90年代末到21世纪初，无论是在讨论公共服务精神（参见M. Brereton and M.Temple, The New Public Service Ethos: An Ethical Environment for Governance, Public Administration, vol. 77, no. 3, 1999,pp.455-474; R. B. Denhardt and J. V. Denhardt, The New Public Service: Serving rather than Steering, Public Administration Review, vol. 60, no. 6, 2000, pp. 549-559）、参与式治理（参见H.Schneider, Participatory Governance, OECD Policy Brief no.17,1999）、协作性公共管理（参见R. Agranoヵ and M. McGuire,Inside the Matrix: Integrating the Paradigms of Intergovernmental and Network Management, International Journal of Public Administration, vol. 26, no. 12, 2003, pp. 1401-1422）、新 治 理（参 见L. B. Bingham, T. Nabatchi and R. O’Leary, The New Governance: Practices and Processes for Stakeholder and Citizen Participation in the Work of Government, Public Administration Review, vol. 65, no. 5, 2005, pp. 547-558; S. P. Osborne, The New Public Governance? Public Management Review, vol. 8, no. 3,2006, pp. 377-387）和公共价值治理（参见J. M. Bryson, B.Crosby and L. Bloomberg, Public Value Governance: Moving beyond Traditional Public Administration and the New Public Management, Public Administration Review, vol. 74, no. 4, 2014,pp. 445-456）时，文献中都出现了对公共价值和公共服务含义的关注（参见B. Bozeman, Public-value Failure: When Eヮcient Markets may not Do, Public Administration Review, vol. 62, no. 2,2002, pp. 145-161; J. O’Flynn, From New Public Management to Public Value: Paradigmatic Change and Managerial Implications,Australian Journal of Public Administration, vol. 66, no. 3, 2007,pp. 353-366）。作者选择了新公共服务来定义后新公共管理时期。在这个时期，公共部门强调“对公众服务和为公众服务，且更加强调公民意识和民主与协作治理”（参见J. M. Bryson,B. Crosby and L. Bloomberg, Public Value Governance: Moving beyond Traditional Public Administration and the New Public Management, Public Administration Review, vol. 74, no. 4, 2014, p.445）。尤其是对公共服务的关注塑造了管理者激励、鼓励和加强服务导向的努力方式，无论是在公共雇员中，还是在与私人或非营利实体的合同和合作中，都莫不如此。

（一）新公共管理革命

自20世纪70年代和80年代英国和新西兰首次使用新公共管理来描述行政改革以来，新公共管理已经有所发展。它由适应不同环境的各种实践组成，而且无论产生的结果如何，实践者和学者都认为其成本与收益具有合理性。2C. Hood, A Public Management for All Season? Public Administration, vol. 69, 1991, pp. 3-19.新公共管理的流行——很多学者在修辞上和实质上都引用了该术语——给明确新公共管理是什么带来了更多的困难，因为它的流行产生了各种不同的新公共管理定义。这些定义的范围，从一套引入公共部门的私营部门做法，3P. Dunleavy and C. Hood, From Old Public Administration to New Public Management, Public Money & Management, vol.14, no. 3, 1994, pp. 9-16; P. Dunleavy, H. Margetts, S. Bastow and J. Tinkler, New Public Management is Dead-Long Live Digital Era Governance, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 16, no. 3, 2006, pp. 467-494.到利用全政府系统和准市场组织公共服务的方式，1M. Barzelay, The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue, Berkeley, CA: University of California Press, 2000; P. Dunleavy and C. Hood, From Old Public Administration to New Public Management, Public Money &Management, vol. 14, no. 3, 1994, pp. 9-16; R. Robinson and J.Le Grand (eds.), Evaluating the National Health Service Reforms,London: King’s Fund Institute, 1993.再到旨在提高提供公共服务效率和效益的一组具体管理做法。我们在本研究中使用的是最后一种方法，因为它有助于将新公共管理固定在一组特定的相关实践中。虽然各国在不同程度上都实施了与新公共管理相关的战略和改革，但一些共同的目标和实践定义了新公共管理改革的时代。2C. Hood, A Public Management for All Season? Public Administration, vol. 69, 1991, pp. 3-19.

各国政府正在设法减少开支、提高效率，并提高提供服务的效益，所有这些都是隐含注重绩效的措施。3M. Barzelay, The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue, Berkeley, CA: University of California Press, 2000; P. Dunleavy and C. Hood, From Old Public Administration to New Public Management, Public Money &Management, vol. 14, no. 3, 1994, pp. 9-16; C. Hood, A Public Management for All Season? Public Administration, vol. 69, 1991,pp. 3-19.效率和效益的双重目标都强调绩效，4L. B. Andersen, A. Boesen and L. H. Pedersen,Performance in Public Organizations: Clarifying the Conceptual Space, Public Administration Review, vol. 76, 2016, pp. 852-862.即产出和结果，且远远超过以往的公共部门。公共管理人员转向私营部门更为常见的做法包括外包、强力激励和代理化，以促进服务提供的改进。这三种实践分别凸显了新公共管理时代的三大主题——竞争、激励和分解。5P. Dunleavy, H. Margetts, S. Bastow and J. Tinkler, New Public Management is Dead-Long Live Digital Era Governance,Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 16, no.3, 2006, pp. 467-494.

1. 外 包

新公共管理时期的一个常见做法是把以政府名义提供的服务外包。公共管理人员通过外包来提高效率并降低成本，常常将提供服务的部分从政府责任中移除，而将市场机制引入到政府服务中。6J. Boston, Purchasing Policy Advice: The Limits to Contracting Out, Governance, vol. 7, no. 1, 1994, pp. 1-30;C. Hood, A Public Management for All Season? Public Administration, vol. 69, 1991, pp. 3-19.通过依赖私人或非营利组织，公共组织可以减少它们的运营费用，减少其雇员所必需的专业知识和培训，并加强对政府与外部组织之间合同关系的监督与管理。随着监督成为公共管理人员责任的焦点，绩效和收集绩效指标逐渐成为政府内部的必要实践和优先事项。7C. Hood, A Public Management for All Season? Public Administration, vol. 69, 1991, pp. 3-19.

2. 强力激励

为了提高效率并确保承包商和公共雇员的高绩效，各国政府采取了将奖励与绩效挂钩的做法（例如按绩效付费）。8C. Dahlström and V. Lapuente, Explaining Cross-country Differences in Performance-related Pay in the Public Sector,Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 20,2010, pp. 577-600; D. Farnham, Human Resource Management and Employee Relations, in D. Farnham and S. Horton (eds.),Managing the New Public Services, Basingstoke: Macmillan,1993, pp. 99-126; C. Hood, A Public Management for All Season?Public Administration, vol. 69, 1991, pp. 3-19; T. J. Lah and J. L.Perry, The Diヵusion of the Civil Service Reform Act of 1978 in OECD Countries: A Tale of Two Paths to Reform, Review of Public Personnel Administration, vol. 28, no. 3, 2008, pp. 282-299.强力激励基本上是把效率收益与相关各方的利益直接挂钩。9H. Frant, High-powered and Low-powered Incentives in the Public Sector, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 6, no. 3, 1996, pp. 365-381.绩效激励背后的理念是让员工、官僚和政治任命者为实现他们所负责的部门或选民的目标承担责任。委托—代理关系中的责任问题就此产生，也突出了这种激励结构的后果，包括机会主义与腐败。10D. Farnham, Human Resource Management and Employee Relations, in D. Farnham and S. Horton (eds.), Managing the New Public Services, Basingstoke: Macmillan, 1993, pp. 99-126; S. Gailmard, Accountability and Principal-agent Theory,in M. Bovens, R. E. Goodin and T. Schillemans (eds.), The Oxford Handbook of Accountability, Oxford (UK): Oxford University Press, 2014; C. Hood, Individualized Contracts for Top Public Servants: Copying Business, Path-dependent Political Reengineering—Or Trobriand Cricket? Governance, vol. 11, 1998,pp. 443-462; J. L. Perry, T. A. Engbers and S. Y. Jun, Back to the Future? Performance-related Pay, Empirical Research, and the Perils of Persistence, Public Administration Review, vol. 69, no. 1,2009, pp. 39-51.

3. 代理化

由于对以往管理形式的批评包括官僚机构的繁琐组织形式，新公共管理改革强调围绕更狭窄的、目标明确的任务重塑公共组织，以便更好地让领导人及其单位负起责任，这一过程称为代理化。1P. Dunleavy and C. Hood, From Old Public Administration to New Public Management, Public Money & Management, vol.14, no. 3, 1994, pp. 9-16; C. Hood, A Public Management for All Season? Public Administration, vol. 69, 1991, pp. 3-19.代理机构是独立于核心政府机构的组织单位，履行为公众服务的职能。2C. Pollitt, K. Bathgate, J. Caulfield, A. Smullen and C.Talbot, Agency Fever? An Analysis of an International Policy Fashion, Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, vol. 3, 2001, pp. 271-290.到2004年，代理机构在一些国家变得非常普遍：英国超过75%的公务员在代理机构工作，而新西兰80%的公务员受雇于政府公共机构（the Crown Entities）。3C. Pollitt J. Caulfield A. Smullen and C. Talbot, Agencies:How Governments Do Things through Semi-autonomous Organizations, Hampshire: Palgrave MacMillan, 2004.最初的代理模式包括从政府核心中分离出来的单位的高度自治，主要关注绩效和结果，力求提高效率、效益和公认的合法性。4Organization for Economic Cooperation and Development,Distributed Public Governance: Agencies, Authorities, and Other Government Bodies, Paris: OECD, 2002, pp. 13-14; D.P. Moynihan, Ambiguity in Policy Lessons: The Agencification Experience, Public Administration, vol. 84, no. 4, 2006, pp. 1029-1050; S. Van Thiel, K. Verhoest, G. Bouckaert and P. Lægreid,Lessons and Recommendations for the Practice of Agentification,in K. Verhoest, S. Van Thiel, G. Bouckaert and P. Lægreid (eds.),Government Agencies: Practices and Lessons from 30 Countries,Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2012, pp. 413-430.然而，随着代理化扩散到其他国家和地区，代理化的范围、定义及其含义也有所不同。5D. P. Moynihan, Ambiguity in Policy Lessons: The Agencification Experience, Public Administration, vol. 84, no. 4,2006, pp. 1029-1050; K. Verhoest, S. Van Thiel, G. Bouckaert and P.Lægreid (eds.), Government Agencies: Practices and Lessons from 30 Countries, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2012.

（二）政府激励实践的演变

首先，有必要弄清楚这样一个问题：当我们提到激励时，政府试图激励的行为是什么？根据D. 卡茨（D. Katz）的开创性文章中关于有效组织必须激发的行为，6D. Katz, The Motivational Basis of Organizational Behavior, Behavioral Science, vol. 9, 1964, pp. 131-146.我们确定了三类行为。第一，成员资格，这意味着作为社会单位的有效组织，必须激励个人加入并保持他们在组织中的成员资格；第二，可靠的角色行为，必须执行与组织使命相关的一系列行为，以满足合作者、监督人、外部利益相关者以及其他执行与组织内部日常工作相关的人的期望；最后，有效组织必须激励创新和自发的活动，以实现超越角色规范的组织目标。这三个类别包含了有效组织所需的大多数（如果不是全部）行为。

纵观过去100年来的行政实践，激励上述三种行为的相对优先级随着时间推移有很大的不同。官僚制度强调工作保障和服从，往往把成员资格列为最高优先级，而将创新和自发活动列为最低优先级。新公共管理思想的兴起将创新和自发活动提升到了最高优先级。在后新公共管理时代，可靠的角色行为被认为是最重要的，其次是创新和自发的活动。7我们认为，不同的行政时代反映了偏好或价值之间变化的优先次序，这与考夫曼在其经典作品《行政分权与政治权力》（参见Herbert Kaufman, Administrative Decentralization and Political Power, Public Administration Review, vol. 29, no. 1,1969, pp. 3-15）中的论点是一致的。考夫曼关注的三种价值是代表性、政治中立能力和行政领导能力。公共部门内部的转变和变化也被描述为激增或浪潮。巴利和昆达提出了公共部门内部激增的观点，暗示了理性和规范修辞浪潮之间的转换（参见S.R. Barley and G. Kunda, Design and Devotion: Surges of Rational and Normative Ideologies of Control in Managerial Discourse,Administrative Science Quarterly, vol. 37, no. 3, 1992, pp. 363-399）。莱特提出了在一个给定时期内重现、重叠和消散的变化浪潮（参见P. Light, The Tides of Reform: Making Government Work, 1945-1995, New York: Yale University Press, 1997）。同样值得注意的是，激励模式浪潮与公共部门改革时代之间的区别。激励模式似乎在整个改革时期都存在。价值的传承与置换过程，已被历史制度分析策略所认同，值得在公共行政中进一步发展。接下来我们将讨论这三个时代的激励模式与实践。

（三）官僚激励模式

新公共管理之前的激励模式完全植根于官僚制理论，它源于马克斯·韦伯（Max Weber）的学术研究。1M. Albrow, Bureaucracy, London: Macmillan, 1970.搜索韦伯的著作将发现他很少（如果有的话）使用“激励”一词。关于官僚制的激励，必须从官僚制本身作为技术效率和理性的现代表现形式的本质来推断。官僚具有一系列从理想的官僚组织模式中衍生出来的属性和行为，他们的特征包括：

● 他们的官职选择是基于功绩，而不是对政治上级的依附；● 以奉献和诚实守信的精神遵守职业规章；● 按照官僚制所处的政治和规范秩序行事；● 充当宪法原则、法治和专业标准的管理员。约翰·奥尔森（Johan Olsen）描述了官僚制的“影响”：“理想的官僚结构被认为有助于统一和协调、精确和速度、可预测性、服从和忠诚、公正、减少摩擦、减少物质成本和人事费用、对档案的了解和制度化记忆，以及政府内变革的连续性。”2J. P. Olsen, Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy,Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 16, no.1, 2006, p. 8.奥尔森所描述的“影响”强烈地倾向于与可靠角色相关的行为类别，以及隐含的成员资格，而不太强调高绩效。

在对官僚制的全面分析中，詹姆斯·Q. 威尔逊（James Q. Wilson）解释了奥尔森所描述的影响的行为基础。3J. Q. Wilson, Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It, New York: Basic Books, 1989.官僚作为政府的代理人，受到种种制约，这些制约是他们效率低下的原因。与其私人部门的同行不同，他们被禁止追求利润最大化。他们也被限制以完全合理的方式分配生产要素，而必须遵循政治原则和宪法规则的偏好。第三个制约是，政府机构服务的目标不是它们自己选择的，而是外部强加的。这些制约产生了中间性的后果，其中包括过于复杂的正式惯例，以及由于强加给官僚们的目标而使之厌恶风险。官僚制约所引发的最终结果是，过程比结果更重要，公平常常优先于效率，自由裁量权被推向组织高层，以适应相关的目标和约束。

官僚制的激励结构体现在各种人事政策中，如表1所示。价值虽然不是正式的人事政策，但在官僚激励中发挥着突出的作用。官僚们通常被期望在官僚制所嵌入的政治和规范秩序内行事。他们有责任充当宪法原则、法治和专业标准的管理员。S. J. 彼得罗夫斯基（S. J. Piotrowski）和D.H. 罗森布鲁姆（D. H. Rosenbloom）将这些价值称为“非任务基础的价值”4S. J. Piotrowski and D. H. Rosenbloom, Nonmissionbased Values in Results-oriented Public Management: The Case of Freedom of Information, Public Administration Review, vol. 62,no. 6, 2002, pp. 643-657.——涵盖了对民主治理至关重要的各种原则。大多数官僚制都有独立于绩效标准的独特的行为准则，这一事实证明了核心治理价值在官僚激励方案中极富意义。

官僚体制的奖励是不拘一格而多样化的。虽然内在奖励很普遍，但它们更像是个人倾向与组织机会之间偶然融合的结果，而不是经过管理和优化的交换。外在奖励对于维持官僚效率的合法要求是必不可少的，而且很可能反映出在官僚制所处的社会中被视为理所当然的做法。

官僚体制外的奖励结构的一个核心要素是工作保障，它通常至少服务于三个目的中的一个。其中一个目的是作为缓冲，使官僚免受那些不同意或试图控制官僚决策的政治负责人的惩罚。5C. Dahlström and V. Lapuente, Organizing Leviathan:Politicians, Bureaucrats, and the Making of Good Government,Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2017.这一目的倾向于维持组织内的成员资格，但可能会产生意想不到的后果，即将保障转变为对个人的激励。对个人来说，保障成为一种强大的需求，这就是工作保障规则的第二个目的。此外，工作保障使官僚们更有投资专业知识的信心，因为随着任期的延长，未来获得自由裁量权的可能性更大。1S. Gailmard and J. W. Patty, Slackers and Zealots: Civil Service, Policy Discretion, and Bureaucratic Expertise, American Journal of Political Science, vol. 51, no. 4, 2007, pp. 873-889.

表1. 官僚制、新公共管理和新公共服务激励模式的比较

在官僚模式中，金钱报酬的前景是由涉及薪酬结构、临时报酬和递延薪酬的政策决定的。由于官僚理论看重可靠的角色行为，薪酬结构通常建立在以知识工资为基础的逻辑之上，薪酬依能力而定，与努力无关。另一种不那么理性的形式是极端的统一工资。临时奖励很少被使用，其原因包括难以被测度、公共产品和生产过程的性质，以及领导者偏好。2J. L. Perry, Merit Pay: The Case for a Failure of Theory,Review of Public Personnel Administration, vol. 7, no. 1, 1986, pp.57-69.少数情况下，当使用临时奖励时，低能激励——例如社会认可和象征性的加薪——比强力激励更受青睐。以固定收益养老金形式的递延薪酬通常是在个人职业生涯结束时产生的。这些延期发放的福利在不同程度上被视为补偿职业生涯中长期低于市场水平的薪酬、对员工寿命和忠诚的报酬，以及对与公共工作相关的高风险的支付。

（四）新公共管理激励模式

由新公共管理演变而来的激励模式被描述为委托—代理3J. L. Perry, Merit Pay: The Case for a Failure of Theory,Review of Public Personnel Administration, vol. 7, no. 1,1986, pp.57-69.、公共选择4G. Gruening, Origin and Theoretical Basis of New Public Management, International Public Management Journal, vol.4, no. 1, 2001, pp. 1-25; C. Hood, A Public Management for All Season? Public Administration, vol. 69, 1991, pp. 3-19.或市场模型5D. P. Moynihan, The Normative Model in Decline? Public Service Motivation in the Age of Governance, in J. L. Perry and A.Hondeghem (eds.), Motivation in Public Management: The Call of Public Service, Oxford (UK): Oxford University Press, 2008, pp.247-267.。这些理论背后的统一主题是对高绩效的强调，这被视为是创新和自发行为的产物。正如官僚理论支持与成员资格和可靠角色行为相关的组织行为一样，新公共管理激励模式也把高绩效作为组织行为的优先考虑。新公共管理是对与官僚理论相关的缺陷与排他性的纠正。这一时期的改革激励了创新和自发的活动，同时降低了成员资格和可靠角色行为的总体优先级。

从市场模型的角度来看新公共管理，外包和激励薪酬等机制强调的是自身利益，但这些机制也造成了委托—代理困境。唐纳德·P. 莫伊尼汉（Donald P. Moynihan）认为，市场模型要求市场或准市场（利用激励薪酬）刺激个人的自利行为。1D. P. Moynihan, The Normative Model in Decline? Public Service Motivation in the Age of Governance, in J. L. Perry and A.Hondeghem (eds.), Motivation in Public Management: The Call of Public Service, Oxford (UK): Oxford University Press, 2008, pp.247-267.市场模型的进一步含义是，外部激励优先于内部激励因素，从而将更多受外部激励的行为体引向公共部门。学者们认为，道德风险是市场模型所关注的问题之一，而这一点在之前的官僚模式中并不突出。

由于个人利益在市场模型中占主导地位，公共选择理论为个人如何根据他们对某一情况的认知或了解作出理性决定或采取理性行动提供了解释力。2G. Gruening, Origin and Theoretical Basis of New Public Management, International Public Management Journal, vol. 4,no. 1, 2001, pp. 1-25.公共选择理论的学者对官僚模式中可能出现剥削的看法作出了反应，他们认为私人和公共供应商之间生产合同的分离与竞争有利于公民在它们提供的服务中作出选择。新公共管理的代理化、减少此类集中决策、外包以及引起服务合同竞争的做法，可以极大地强化问责制并鼓励财务透明度。

与此同时，新公共管理还引入了委托—代理理论，阐明了责任和绩效问题。当代理人和委托人为公共部门制定代理合同或履行某些服务时，每一方都有有限的行动，并以特定的方式相互影响。3S. Gailmard, Accountability and Principal-agent Theory,in M. Bovens, R. E. Goodin and T. Schillemans (eds.), The Oxford Handbook of accountability, Oxford (UK): Oxford University Press, 2014.委托代理关系通过激励来管理绩效；然而，激励的相容性成为一个重要问题，特别是当信息差或道德风险问题影响代理人如何互动以及决定如何行动时。4S. Gailmard, Accountability and Principal-agent Theory,in M. Bovens, R. E. Goodin and T. Schillemans (eds.), The Oxford Handbook of Accountability, Oxford (UK): Oxford University Press, 2014.当公共部门将一些业务外包给代理机构时，他们面临的风险是这些私人组织可能无法表达或满足公共部门组织价值。此外，私人组织可能比政府公职人员在其服务领域拥有更多的知识，从而使签约组织有可能按自己的利益而非政府的利益行事。

从人事政策的比较来看，如表1所示，新公共管理是对官僚理论中激励过度或不足的一种纠正，这一点是非常明显的。效率和效益，表现在特定代理机构的任务中，是新公共管理中核心的工具价值。

外在奖励给予委托人对成员行为的影响力，比内在奖励更受欢迎。为了避免风险规避行为，工作保障取决于绩效，至少对高层管理人员是这样，但最好是对所有员工。自由的雇佣关系取代了官僚体制下高工作保障的做法。

基于绩效的逻辑注入了金钱报酬，影响了薪酬结构、临时报酬和递延薪酬。在薪酬结构的设计中，显著强调绩效而非知识。有绩效记录的高管，特别是公共部门以外的高管，可以要求与其过去绩效相称的薪酬。即使在政府内部，也可以使用锦标赛逻辑（tournament logic）来分配员工工资，5E. P. Lazear and S. Rosen, Rank-order Tournaments as Optimum Labor Contracts, Journal of Political Economy, vol. 89,no. 5, 1981, pp. 841-864.这种逻辑基于个人排名来分配不同的工资，以避免量化产出，因为量化产出有可能很难或很昂贵，特别是在公共部门。临时报酬在新公共管理体系中更为常见，并可能被广泛使用。即使是递延薪酬也可能是或有的，它在合同上与特定时期的绩效相挂钩。

（五）新公共服务激励模式

新公共服务代表的是一个强调民主和宪法价值的新兴时代，管理者和决策者考虑各种促进公民参与和跨部门合作的交付机制。1J. V. Denhardt and R. B. Denhardt, The New Public Service Revisited, Public Administration Review, vol. 75, no. 5,2015, pp. 664-672.这一时期的标签比比皆是，但在向价值观和治理的转变中，新公共服务似乎是最常用的标签。2J. M. Bryson, B. Crosby and L. Bloomberg, Public Value Governance: Moving beyond Traditional Public Administration and the New Public Management, Public Administration Review,vol. 74, no. 4, 2014, pp. 445-456.与新公共管理核心做法——外包、强力激励和代理化——相关的缺陷本身已经引发了改革，这些改革已经开始定义这种后新公共管理时代的状态。从新公共管理向新兴的新公共服务激励模式的转变，体现了公共组织和公共制度的适应能力、高于计划变革的普遍性以及公共制度演化的连续性。新公共服务激励模式的理论基础根植于包括心理学、社会学、经济学和公共管理学在内的多个学科，比官僚模式和新公共管理模式更加兼收并蓄，但随着时间的推移，它们在内容和预测方面变得更加统一。这些理论的共同点是，认为社会上获得的价值在激励动态中居于中心地位、3J. L. Perry, Bringing Society in: Toward a Theory of Public-service Motivation, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 10, no. 2, 2000, pp. 471-488.内在动机相对于外在动机具有更加强大的力量，以及注重个人发展的重要性。在后新公共管理时代，随着创新和自发活动变得不那么重要，可靠的角色行为成为组织激励的焦点。

新公共服务激励模式的核心原则是价值一致的重要性，无论是基于任务的还是非任务的。非任务价值的相关性代表了与新公共管理之前的官僚模式的连续性。而基于任务的价值的新重点，是新公共管理模式中客观而具体地衡量出的绩效与公共行政和政治理论中那个需从历史角度理解的宏观的“公共”绩效概念之间的辩证关系。4B. Bozeman, Public Values and Public Interest:Counterbalancing Economic Individualism, Washington, DC:Georgetown University Press, 2007; J. M. Bryson, B. Crosby and L.Bloomberg, Public Value Governance: Moving Beyond Traditional Public Administration and the New Public Management, Public Administration Review, vol. 74, no. 4, 2014, pp. 445-456; M.H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government, Cambridge, MA: Harvard University Press, 1995.新公共管理对后继模式这方面的影响似乎是双重的。首先，新公共管理带来的挑战通过压力来强化公共价值的表达，提升了“任务”的重要性，5B. E. Wright, D. P. Moynihan and S. K. Pandey, Pulling the Levers: Transformational Leadership, Public Service Motivation,and Mission Valence, Public Administration Review, vol. 72, no. 2,2012, pp. 206-215.使其成为绩效之外的一种替代选择。其次，新公共管理对指标的关注刺激了对与公共价值相关的指标的搜索。6J. M. Bryson, B. Crosby and L. Bloomberg, Public Value Governance: Moving beyond Traditional Public Administration and the New Public Management, Public Administration Review,vol. 74, no. 4, 2014, pp. 445-456.

尽管外在奖励在后新公共管理激励模式中仍然相关，但内在奖励是激励成员资格、可靠的角色行为和创新自发活动的关键激励因素。运用自我决定理论的说法，将后新公共管理模式中的动机称为相对自主的、通过认同或整合而影响行为的外部动机可能更为准确，这些动机发生在规则与自我完全同化的时候。7J. L. Perry and W. Vandenabeele, Behavioral Dynamics:Institutions, Identities, and Self-regulation, in J. L. Perry and A.Hondeghem (eds.), Motivation in Public Management: The Call of Public Service, Oxford (UK): Oxford University Press, 2008, pp.56-79.综合激励与内部激励具有相同的性质，但都被归为外部激励，因为个体试图实现的目标是出于外在原因，而不是出于内在的享受或对任务的兴趣。

在一个传统规则和制度正在发生变化，甚至变化激烈的时代，1H. Hur and J. L. Perry, Evidence-based Change in Public Job Security Policy, Public Personnel Management, vol. 45, no. 3,2016, pp. 264-283.工作保障在公共价值激励模式中的地位并不明确。工作保障是官僚模式的核心，但由于精英保护与绩效预期之间的紧张关系，其重要性已经降低。在后新公共管理模式中，工作保障可能是一种强烈的个人需求，但它与员工激励的相关性取决于它所嵌入的更大的价值结构。

此外，随着各个部门的组织在其服务和互动中越来越多地吸收公共性，选择实践以及员工价值与组织价值之间的一致性变得更加相关。2R. K. Christensen and B. E. Wright, The Eヵects of Public Service Motivation on Job Choice Decisions: Disentangling the Contributions of Person-organization Fit and Person-job Fit,Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 21,no. 4, 2011, pp. 723-743; S. Moulton and M. K. Feeney, Public Service in the Private Sector: Private Loan Originator Participation in a Public Mortgage Program, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 21, no. 3, 2010, pp. 547-572.最近的公共服务激励研究认为，保持员工价值与组织价值之间的一致性是因为，吸引和保留具有较高公共服务动力的员工可以提高绩效并促进代理机构任务的完成。3R. K. Christensen, L. Paarlberg and J. L. Perry, Public Service Motivation Research: Lessons for Practice, Public Administration Review, vol. 77, no. 4, 2017, pp. 529-542; A. Ritz,G. A. Brewer and O. Neumann, Public Service Motivation: A Systematic Literature Review and Outlook, Public Administration Review, vol. 76, no. 3, 2016, pp. 414-426.尽管以公共服务和亲社会激励研究为基础的激励实践的扩散尚处于早期阶段，类似于20世纪70年代的新公共管理的地位，但像联合国开发计划署（UNDP）等组织已经接受了这些做法，因为它们对推动联合国2030年可持续发展目标（SDGs）具有明显优势。4United Nations Development Program, Public Service Motivation and the SDGs: An Unacknowledged Crisis? Singapore:UNDP Global Centre for Public Service Excellence, 2015; United Nations Development Program, The SDGs and New Public Passion: What Really Motivates the Civil Service? Singapore:UNDP Global Centre for Public Service Excellence, 2015.

三、制度视角下的改革与公共部门激励

通过了解激励模式在许多经合组织国家中兴衰起伏的管理改革中的演变，可以确定影响激励实践存续或终止的力量。经济压力和政治合法性等力量提出了一些有趣的问题，这些问题与从官僚制到新公共管理再到公共价值治理的变化过程有关。为什么政策制定者选择那些没有足够证据证明其有效性的政策？为什么在之前改革时期被取消的一些做法又重新出现？这些问题的答案来自制度理论，这些理论强调行政理论与政治生活之间的相互作用，政治行为体为了象征性目的而放弃或调整实践的意愿，服务于原本不是其采用的中心目标而对实践的重新利用。从前新公共管理到新公共管理，到后新公共管理的转变，有力地证明了公共组织和制度的适应能力、5K. Thelen, Historical Institutionalism in Comparative Politics, Annual Review of Political Science, vol. 2, 1999, pp. 369-404.自然变化在公共制度演化中的主导地位，6J. G. March, Footnotes to Organizational Change,Administrative Science Quarterly, vol. 26, no. 4, 1981, pp. 563-577.以及公共制度演化的连续性。本节从制度角度考察改革和公共部门的激励，解释修辞在改革中的作用，影响激励政策存续或消亡的因素，以及经济和政治背景对保留或取消激励措施的影响。

（一）行政理论与现实政治的相互作用

激励改革背后的变革过程强化了J. G. 马奇（J. G. March）和J. P. 奥尔森（J. P. Olsen）基于他们对美国联邦综合行政改革的观察得出的概括。他们认为：“重组是一个交织着修辞、交易、问题关注和象征性行动的过程。”1J. G. March and J. P. Olsen, Organizing Political Life:What Administrative Reorganization Tells Us about Government,American Political Science Review, vol. 77, 1983, p. 291.在这一分析之后10年的管理思想分析中，S. R. 巴利（S. R.Barley）和G. 昆达（G. Kunda）使用了类似的语言来描述他们对19世纪中期管理思想的解读。他们写道：“管理话语似乎不是线性发展，而是在规范和理性控制的意识形态之间反复交替。”2S. R. Barley and G. Kunda, Design and Devotion: Surges of Rational and Normative Ideologies of Control in Managerial Discourse, Administrative Science Quarterly, vol. 37, no. 3, 1992,p. 364.事实上，修辞——使用语言或话语来说服他人的艺术——在马奇和奥尔森、巴利和昆达对组织的描述中都扮演着核心角色，这是变革过程中的一个重要方面。

在公共改革中制度和修辞非常突出，这一点认识有几个含义。一是不管改革的效果如何，利益相关者都可能提出并强加要求。这就是马奇和奥尔森所指的“现实政治”过程。3J. G. March and J. P. Olsen, Organizing Political Life:What Administrative Reorganization Tells Us about Government,American Political Science Review, vol. 77, 1983, pp. 281-296.民主政体倾向于重复政治理性进程，即使其目的违背了工具理性或技术理性。另一个含义就是，当修辞和意识形态成为改革过程中的突出元素时，“规范”和“工具”等标签就具有了主体性。4S. R. Barley and G. Kunda, Design and Devotion: Surges of Rational and Normative Ideologies of Control in Managerial Discourse, Administrative Science Quarterly, vol. 37, no. 3, 1992,pp. 363-399.后新公共管理模式的兴起反映出，一个时代所谓的“规范”5H. Mintzberg, Managing Government, Governing Management, Harvard Business Review, vol. 74, no. 3, 1996, pp.75-83; D. P. Moynihan, The Normative Model in Decline? Public Service Motivation in the Age of Governance, in J. L. Perry and A.Hondeghem (eds.), Motivation in Public Management: The Call of Public Service, Oxford (UK): Oxford University Press, 2008, pp.247-267.可以相对迅速地成为“工具”解决方案。6我们承认，关于新公共管理是否已经结束，以及政府是否正在迈向一个改革的新时代的争论仍在继续。学者诸如邓利维等（P. Dunleavy, H. Margetts, S. Bastow and J. Tinkler, New Public Management is Dead-Long Live Digital Era Governance,Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 16, no.3, 2006, pp. 467-494）、克里斯藤森和拉格里德（T. Christensen and P. Lægreid, The Whole-of-government Approach: Regulation Performance and Public Sector Reform, Paper presented at “A Performing Public Sector: The Second Transatlantic Dialogue,”Leuven, Jun. 2006），以及布莱森等（J. M. Bryson, B. Crosby and L.Bloomberg, Public Value Governance: Moving beyond Traditional Public Administration and the New Public Management, Public Administration Review, vol. 74, no. 4, 2014, pp. 445-456）认为，随着改革转向新公共管理框架之外，新公共管理改革正在衰落。霍德和彼得斯（C. Hood and G. Peters, The Middle Aging of New Public Management: into the Age of Paradox? Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 14, no. 3, 2004, pp. 267-282）写了新公共管理的“中年化”，暗示了一种不同的改革轨迹。因此，意义随时间的变化是一种现象，必须被纳入到我们对公共部门变化和改革进程的解释和分析之中。7凯伦·西伦（Karen Thelen, Historical Institutionalism in Comparative Politics, Annual Review of Political Science, vol. 2,1999, p. 386）以美国劳资关系中的职务分类制度为例，这一制度最初是由雇主强加给工会的，但后来由于工会附着在职务分类上的规则而成为工会控制的制度。

在新公共管理时代，随着国家转向外包、代理化和强力激励，对结果逻辑的强调增加了机会主义行为的可能性。8D. S. Nagin, J. B. Rebitzer, S. Sanders and L. J. Taylor,Monitoring, Motivation, and Management: The Determinants of Opportunistic Behavior in a Field Experiment, The American Economic Review, vol. 92, no. 4, 2002, pp. 850-873.马奇和奥尔森指出：“仅仅依靠自身利益、激励和利益之间的权力平衡的治理过于依情况而变，它可能会在环境变化或权力平衡变化的压力下崩溃。”9J. G. March and J. P. Olsen, Democratic Governance, New York: The Free Press, 1995, p. 37.随着各国经历了腐败或欺骗，并更加强调个人激励和以自我为中心的选择，一种相反的反应是增加可靠角色行为的价值，并期望以符合当前形势的方式行事。

为防止进一步的博弈，修辞和制度进程可能与衡量指标和激励措施的延续和修改有很大关系。随着研究的进一步发展以理解制度和修辞在塑造改革中的重要性，关于存续和消亡在政策和实践转变中所起的作用可能会产生更多见解。

（二）激励实践的存续、消亡和调整

激励理论和实践从官僚制到新公共管理再到新公共服务的演变，在很大程度上反映了使行政国家与国家政治经济相协调的有效的制度过程。每一个新时代都代表了存续下来的实践和其他衰落、消亡和/或被调整的实践的混合体。适应和保留下来的实践包括绩效信息的使用和知识工资。收集绩效信息一直是与新公共管理相关的主要做法，因为公共机构试图衡量实现效率和效益目标的进展。绩效信息的使用在后新公共管理的改革中持续存在，因为各部门会调整绩效信息以更好地适应其环境的价值和角色。

变革动态的一个方面是制度同构在改革的采纳和扩散过程中发挥作用的程度。T. J. 拉赫（T. J.Lah）和J. L. 佩里（J. L. Perry）在分析1978年《文官制度改革法》（Civil Service Reform Act of 1978）在经合组织国家的扩散情况时得出结论，制度同构是该法的四项政策——绩效评估、绩效工资、高级主管制（SES）、积极职能和监管职能的分离——跨国扩散的重要原因。1T. J. Lah and J. L. Perry, The diヵusion of the Civil Service Reform Act of 1978 in OECD countries: A Tale of Two Paths to Reform, Review of Public Personnel Administration, vol. 28, no. 3,2008, pp. 282-299.尽管知识渊博的观察员、关键利益相关者和独立评估员得出结论认为，《文官制度改革法》的条款在效率和效益方面远远低于其拥护者的期望，但采纳其条款给采纳者的合法性带来了巨大红利。拉赫和佩里也提供证据，证明了被纳入改革法的政策扩散背后的同构过程程度有所不同，包括强制的、模仿的和规范的过程。2T. J. Lah and J. L. Perry, The diヵusion of the Civil Service Reform Act of 1978 in OECD countries: A Tale of Two Paths to Reform, Review of Public Personnel Administration, vol. 28, no. 3,2008, pp. 282-299.不同的变革动态反映了对改革的解读需要谨慎，因为不同的实践和背景可能是可变的。

1. 放弃失败的改革

虽然民主政体倾向于追求政治理性的过程，而违背工具理性或技术理性，但当改革失败时，它们也倾向于援引工具理性。强力激励最初是作为一种使行政国家合法化的方式提出的。然而，由于个人未能达到绩效预期，以及公共组织未能提供更有效的服务，许多行政辖区放弃了这种激励结构。一些政府，如美国联邦政府，3J. L. Perry, T. A. Engbers and S. Y. Jun, Back to the Future? Performance-related Pay, Empirical Research, and the Perils of Persistence, Public Administration Review, vol. 69, no. 1,2009, pp. 39-51.已在多个场合强调了临时报酬计划的采纳、试行和解散周期，这表明了工具理性和政治理性在不同的时间点占据了支配地位。

研究表明，绩效薪酬（performance-related pay，PRP）很少能达到政府期望的效果。4B. Frey, Not Just for the Money: An Economic Theory of Personal Motivation, London: Edward Elgar, 1997; J. L. Pearce and J. L. Perry, Federal Merit Pay: A Longitudinal Analysis,Public Administration Review, vol. 43, no. 4, 1983, pp. 315-325; J. L.Perry, T. A. Engbers and S. Y. Jun, Back to the Future? Performancerelated Pay, Empirical Research, and the Perils of Persistence, Public Administration Review, vol. 69, no. 1, 2009, pp. 39-51.许多研究强力激励提供的外在奖励的文献发现，外部激励因素对内部激励因素具有“挤出”效应（“crowding out” eヵect）。5J. Le Grand, Motivation, Agency, and Public Policy,Oxford (UK): Oxford University Press, 2003; D. P. Moynihan, The Normative Model in Decline? Public Service Motivation in the Age of Governance, in J. L. Perry and A. Hondeghem (eds.), Motivation in Public Management: The Call of Public Service, Oxford (UK):Oxford University Press, 2008, pp. 247-267.詹姆斯（James Jr）从经济学理论的角度研究了激励—挤出（motivationcrowding out，MCO），发现“内在激励的对象以及激励薪酬和固定薪酬的大小”有助于解释激励—挤出的程度。6H. S. James Jr, Why Did you Do That? An Economic Examination of the Eヵect of Extrinsic Compensation on Intrinsic Motivation and Performance, Journal of Economic Psychology,vol. 26, 2005, p. 562.他认为，这与认知评价理论吻合。该理论认为：“被视为具有控制作用的事件会导致代理人不会受到内在激励，因为受控制的行为不能提供内在的满足感。”1H. S. James Jr, Why Did You Do That? An Economic Examination of the Eヵect of Extrinsic Compensation on Intrinsic Motivation and Performance, Journal of Economic Psychology,vol. 26, 2005, p. 562.尼古拉·贝莱（Nicola Bellé）在意大利一个地方卫生局对护士进行的实验中进一步探讨了挤出效应、绩效薪酬和奖励可见性。在这些结果中，贝莱发现，当奖励是私下的而不是公开的、以供公众查看时，绩效会提高。然而，当护士遇到护士工作的受益者时，绩效薪酬对护士绩效的影响则显著下降。2Nicola Bellé, Performance-related Pay and the Crowding Out of Motivation in the Public Sector: A Randomized Field Experiment, Public Administration Review, vol. 75, no. 2, 2015,pp. 230-241.这些证据为朱利安·勒·格兰德（Julian Le Grand）关于“骑士”与“无赖”的讨论提供了依据。3J. Le Grand, Motivation, Agency, and Public Policy,Oxford (UK): Oxford University Press, 2003.由于新公共管理改革强调奖励的同时减少个人利他主义，“无赖”变得越来越普遍，员工的内在价值越来越不可能在他们的工作中显露出来，对他们的整体绩效产生了负面影响。

绩效薪酬不仅常常无法像理论上那样产生激励作用，4J. L. Perry, T. A. Engbers and S. Y. Jun, Back to the Future? Performance-related Pay, Empirical Research, and the Perils of Persistence, Public Administration Review, vol. 69, no. 1,2009, pp. 39-51.强力激励激发的行为也弱于它们所替代的行为，而且公共制度可能从根本上与新公共管理相关的激励实践相悖。例如，G. J. 米勒（G.J. Miller）和A. B. 惠特福德（A. B. Whitford）指出了一种被他们称之为委托人道德风险约束的现象，“在这种情况下，大到足以产生有效激励效果的奖金对委托人来说昂贵得令人望而却步”。5G. J. Miller and A. B. Whitford, The Principal’s Moral Hazard: Constraints on the Use of Incentives in Hierarchy, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 17, 2007, p. 213.委托人的道德风险约束在公共部门尤其明显，因为没有像共同所有权这样的解决方案。米勒和惠特福德提出的激励使用的理论约束6G. J. Miller and A. B. Whitford, The Principal’s Moral Hazard: Constraints on the Use of Incentives in Hierarchy, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 17, 2007, pp.213-233.被佩里等人通过大量实证研究得以确定。7J. L. Perry, T. A. Engbers and S. Y. Jun, Back to the Future? Performance-related Pay, Empirical Research, and the Perils of Persistence, Public Administration Review, vol. 69, no. 1,2009, pp. 39-51.他们指出，体制内的预算、透明度和管理制约因素阻碍了绩效薪酬的效益。

B. S. 弗雷（B. S. Frey）和M. 奥斯特洛（M.Osterloh）赞许地认为传统的公共薪酬设计具有创造内部公共资源的能力，因此他们主张私营企业应采用公共薪酬设计以减少自利和腐败行为。8B. S. Frey and M. Osterloh, Yes, Managers Should be Paid like Bureaucrats, Journal of Management Inquiry, vol. 14, no. 1,2005, pp. 96-111.由于治理价值似乎正在转向与公众建立信任关系、对公民和治理过程负责以及跨部门合作，公共组织可以通过减少诸如绩效工资等外部激励因素来更好地激发内在动机。相反，固定薪酬的官僚薪酬结构可能会挤占管理者的内在动机，促使他们制定适合社会的职业行为，鼓励个人交往，避免自私的偏见，并促进程序公平。9B. S. Frey and M. Osterloh, Yes, Managers Should be Paid like Bureaucrats, Journal of Management Inquiry, vol. 14, no. 1,2005, pp. 96-111.

放弃改革实践的其他例子可以从新西兰的代理化和英国国家医疗服务体系（NHS）的外包中得到证明。自20世纪80年代以来，新西兰实施了许多新公共管理的做法。10C. Pollitt and G. Bouckaert, Public Management Reform:A Comparative Analysis: New Public Management, Governance,and the Neo-Weberian State, Oxford (UK): Oxford University Press, 2011.代理化使新西兰于2000年上报了38个公共服务部门和100多个主要的政府公共机构。1G. B. Bouckaert, G. Peters and K. Verhoest, The Coordination of Public Sector Organizations: Shifting Patterns of Public Management, Hampshire: Palgrave MacMillan, 2010.每个机构或独立单位的目的是履行其各自的使命，确保它在履行以产出为导向的合同的同时保持自主性。随着独立执行任务的机构数量增加，以及国家面临的问题日益复杂，独立机构的工作导致难以高效且有效地满足公众的需要。激烈的代理化过程鼓励了机构内创新和自发的行动，但也减少了对成员资格和可靠角色行为的关注。由于重点和奖励制度都以机构目标而不是以聚焦问题的目标为基础，各机构之间的协调变得越来越困难。R. M. 西尔特（R. M.Cyert）和J. G. 马奇（J. G. March）观察到，部门或机构之间的联系受到压制，对合法行动和责任产生重大障碍，导致协调的困难。2R. M. Cyert and J. G. March, A Behavioral Theory of the Firm, Cambridge, MA: Prentice-Hall, 1963.新西兰政府对许多机构的低效进行了反思，确定了各机构需要采取双重重点的管理目标和激励措施，鼓励机构自治和机构间合作，以解决社会面临的复杂挑战。3R. O’Leary, Collaborative Governance in New Zealand:Important Choices Ahead (Report), Wellington, New Zealand:Fulbright New Zealand, 2014.

英国1991年通过的《国家卫生服务和社区护理法案》（1990 NHS and Community Care Act）使国家医疗服务体系将合同的采购和监管职能分开。4R. Robinson and J. Le Grand (eds.), Evaluating the National Health Service Reforms, London: King’s FundInstitute,1993.国家医疗服务信托允许非政府组织提供医疗服务，这使得这些组织有为其员工设定工资和服务条件的自主权，并有权决定它们提供的服务。非政府组织的独立性促使这些组织能够自主地决定所提供的服务。这一转变改变了以前政府控制医院和相关卫生单位活动的官僚结构。5R. Robinson and J. Le Grand (eds.), Evaluating the National Health Service Reforms, London: King’s Fund Institute,1993.对改革影响的研究表明，竞争市场降低了对质量等非量化活动的关注，而更多地关注可量化活动的效率和绩效，例如病人等待时间等。6C. Propper, S. Burgess and D. Gossage, Competition and Quality: Evidence from the NHS Internal Market 1991-9, The Economic Journal, vol. 118, 2008, pp. 138-170.由于研究报告指出，死亡率随着英国国家医疗服务体系引入的竞争加剧而上升，7C. Propper, S. Burgess and K. Green, Does Competition between Hospitals Improve Quality of Care? Hospital Death Rates and the Internal Market, Journal of Public Economics, vol. 88, no.7-8, 2004, pp. 1247-1272.1997年托尼·布莱尔（Tony Blair）政府试图纠正该法案带来的激励措施的失败。

在新西兰的代理化和英国的外包案例中，意料之外的困难和偏离公共目标的实践都导致了否决旨在提高政府服务效率和效益的做法。

2. 为经济目标保留激励实践

值得注意的是，并不是新公共管理改革时代带来的所有激励实践都失败了，特别是考虑到它们在更大的政治体系中的作用时。例如，工作保障就发挥了这样的作用，特别是在美国。8H. Hur and J. L. Perry, Evidence-based Change in Public Job Security Policy, Public Personnel Management, vol. 45, no. 3,2016, pp. 264-283.在前新公共管理时代，工作保障是绝对可靠的，为激励成员资格和可靠的角色行为服务。新公共管理降低了工作保障，这一实践上的变化一直持续到今天。新公共管理时代中工作保障的转变之所以能够持续，很大程度上与它的激励模式无关，而是因为成本的降低。例如，递延薪酬计划已经趋向于更接近市场规范，9J. L. Perry and N. D. Buckwalter, The Public Service of the Future, Public Administration Review, vol. 70, Supplemental Issue,2010, S238-S245.这导致了更多成本更合理、更易控制的固定缴费计划的出现。

3. 为政治合法性保留激励实践

一些在新公共管理时代持续的实践也可以被看作是维护或强化负责人的（即政治领袖而非官僚）实践，即使这些实践在实现最初的或假定目标方面并没有明显成功。即使外包未能降低成本或提高效率，但它持续发挥作用就证明了它是新公共管理得以存续的一个关键领域。在许多行政辖区，订立合同取代了过去的做法，例如赞助。合同被用来奖励政治支持者，就像工作（即成员资格/奖品）曾被用来奖励那些为某个政客（或集体层面的公共雇员工会）投票和工作的支持者一样。

由于各国政府试图在其运行中引入以市场为基础的机制，它们通过减少政府主办和开展的服务数量来做到这一点。相反，政府开始将服务外包给其他来源，如私人公司或非营利组织。虽然外包在思想上与新公共管理时代的目标一致，但该实践充满了激励挑战，即委托—代理的错位，这影响了有效合同的实施，从而降低了这种做法的预期收益。1C. J. Heinrich and G. Marschke, Incentives and Their Dynamics in Public Sector Performance Management Systems,Journal of Policy Analysis and Management, vol. 29, no. 1, 2010,pp. 183-208.此外，为新实践提出的激励措施，与提高绩效所采用的做法背道而驰。1993年《美国政府绩效与成果法案》（The U.S. Government Performance and Results Act of 1993）试图增加可测量的成果，而英国的撒切尔和布莱尔政府也鼓励实现可量化的成果。2R. Rothstein, Holding Accountability to Account: How Scholarship and Experience in Other Fields Inform Exploration of Performance Incentives in Education, Prepared for the National Center on Performance Incentives, 2008.然而，这种做法与先前研究提供的警告和见解相矛盾。3J. L. Perry, T. A. Engbers and S. Y. Jun, Back to the Future?Performance-related Pay, Empirical Research, and the Perils of Persistence, Public Administration Review, vol. 69, no. 1, 2009,pp. 39-51; R. Rothstein, Holding Accountability to Account: How Scholarship and Experience in Other Fields Inform Exploration of Performance Incentives in Education, Prepared for the National Center on Performance Incentives, 2008.尽管合同面临挑战，但由于其政治合法性，它们继续获得支持。

四、总 结

通过理解官僚制、新公共管理和新公共服务改革时代的激励模式，可以追踪三个时期之间的连续性要素、适应的例子和某些实践终止的证据。由于许多经合组织国家和其他国家已经从以官僚为基础的结构转变为绩效导向、追求效率的形式，再到更注重价值的合作模式，公共部门通过吸取上一个时代成功与失败的教训，显示出其适应性。新公共管理实践（如外包、代理化和强力激励）变得突出，以纠正从官僚实践中察觉到的问题。因此，绩效测量和外部激励成为激励员工的工具。即使进入后新公共管理时期，各政府仍然坚持绩效测量。然而，衡量的指标和目标对绩效采取了更为价值驱动的方法，尤其是公共部门中不可或缺的价值。4J. M. Bryson, B. Crosby and L. Bloomberg, Public Value Governance: Moving beyond Traditional Public Administration and the New Public Management, Public Administration Review,vol. 74, no. 4, 2014, pp. 445-456.

新公共管理作为一个体系或一系列改革措施的集合，在公共组织内部产生了影响。目前，绩效信息已嵌入各机构和部门，而效率和效益目标是政府目标的中心。与此同时，外包也蓬勃发展。虽然新公共管理带来的实践似乎可能会持续数年，但新公共管理对公共工作人员的激励策略正在发生转变。尽管来自新公共管理的实践持续存在，但许多与新公共管理相关实践的经验主张在公共部门中并不成立。然而，公共价值治理有可能产生更好的结果，同时表达更符合公共精神的价值。治理的观点和理论可以通过与其改革相关的制度结构和行为规范而自我实现。5F. Ferraro, J. Pfeヵer and R. I. Sutton, Economics Language and Assumptions: How Theories can Become Self-fulfilling,Academy of Management Review, vol. 30, no. 1, 2005, pp. 8-24.与新公共管理相关的失败，部分原因可能是公共价值与新公共管理的观点和实践不一致。公共工作与公共制度的价值保持一致，有助于公共部门取得更成功、更有效的结果。

从前新公共管理时期到后新公共管理时期的激励改革提供了对公共部门内部变化动态的深刻理解。尽管新公共管理寻求通过强力激励和代理化等机制来激励个人、自发和创新的行为，但是引导新公共管理的结果论的行动逻辑并没有成功地取代20世纪大部分时间流行的适当性逻辑。1J. G. March and J. P. Olsen, Democratic Governance, New York: The Free Press, 1995; J. G. March and J. P. Olsen, The Logic of Appropriateness, in R. F. Goodin (ed.), The Oxford Handbook of Political Science, Oxford (UK): Oxford University Press, 2013, https://doi.org/10.1093/oxfordhb/9780199604456.013.0024; J. P. Olsen, Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 16, no. 1, 2006, pp. 1-24.新兴的激励模式仍然严重依赖基于适当性的身份认同、规则和规范。但是这个新兴的体系不同于新公共管理之前的官僚体系。持续强调以产出和结果来衡量的绩效，以及减少员工依恋的长期激励（反映在改变退休制度上），是随着时间推移的重大转变。正如马奇和奥尔森断言的那样，没有哪个时代绝对属于某种逻辑。2J. G. March and J. P. Olsen, The Logic of Appropriateness, in R. F. Goodin (ed.), The Oxford Handbook of Political Science, Oxford(UK): Oxford University Press, 2013, https://doi.org/10.1093/oxfordhb/9780199604456.013.0024.与此同时，也不清楚为什么代表混合逻辑的特定实践能够同时存在。它们究竟反映了行政理性，还是反映了旨在管理外部力量的象征性行动？今后的研究应致力于弄清这个问题。

从一个时代到下一个时代的学习和适应过程，扩大了在公共部门取得进步的可能性，也增强了管理者和决策者了解新政策之前的背景的重要性。未来研究的机会包括运用定量方法来了解对行为的影响程度，如与新公共管理相关的激励机制和背景是否导致腐败的滋生，或是否有助于制定更好的问责制和透明度政策。

本文为追踪随时间变化的激励实践提供了基础。公共组织，特别是民主社会的公共组织，必须不断地协调相互竞争的制度压力和政治压力，同时继续注重长期的合法性。协商民主是有关公共组织如何在寻求缓解政治压力的同时追求长期合法性的典范。3T. Nabatchi, Addressing the Citizenship and Democratic Deficits: The Potential of Deliberative Democracy for Public Administration,The American Review of Public Administration, vol. 40, no. 4, 2010, pp. 376-399.公共组织可以通过在其制度设计中纳入协商民主机制来减少冲突，同时增加面向公众的问责制和透明度。4A. Fung, Recipes for Public Spheres: Eight Institutional Design Choices and Their Consequences, Journal of Political Philosophy,vol. 11, 2003, pp. 338-367; E. C. Weeks, The Practice of Deliberative Democracy: Results from Four Large-scale Trials, Public Administration Review, vol. 60, no. 4, 2000, pp. 360-372.新公共管理激励实践在经合组织国家和其他国家的传播表明了公共行政实践在全球的扩散。5T. J. Lah and J. L. Perry, The Diヵusion of the Civil Service Reform Act of 1978 in OECD Countries: A Tale of Two Paths to Reform,Review of Public Personnel Administration, vol. 28, no. 3, 2008, pp. 282-299.随着全球各国政府强调绩效测量，不同的国家背景是会产生不同的激励模式和结果，还是会通过同构过程而趋同？通过了解新公共管理的激励模式和机制以及过去一个世纪中激励改革的轨迹，学者和实践者可以更好地理解学习的作用以及贯穿公共部门的变革流。