汪娟

区域协调发展战略是国家的重大发展战略。近年来，国家制定了京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等国家战略。2020年1月，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上发表重要讲话，专题部署成渝地区双城经济圈建设，将其上升为国家战略。这类区域发展战略较西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先的区域总体格局，更加强调区域内省区市的紧密协作。正因如此，相关地方人大及其常委会积极探索协作联动。由于地方人大协作联动是一个新问题，面临诸多制度创新和改革实践，这就要求地方人大及其常委会应以立法为突破口。

在此背景下，地方人大加强区域协同立法已成为整合区域立法资源优势、增强地方立法总体实效、推动区域协同发展的迫切要求。然而，囿于理论、法律、现实困境，地方人大如何发挥人大作用开展协同立法，成为地方人大的挑战。

在分析京津冀、长三角等区域地方人大探索创新的基础上，笔者认为，区域协同立法应把握两个关键、三项机制、四个重点。

挑战：

区域协同立法的三重困境

一是理论上的困境。按照人民代表大会的制度设计，地方各级人大以行政區划为基础。各级人民代表大会以及由它产生的政府，行使职权的边界只能限于本行政区域内。地方人大代表本行政区域人民的意志，不同行政区划的地方人大之间能否彼此表达意志在区域之间进行共同立法呢？这是值得思考的问题。最后，从协同立法产生的结果看，可能涉及到行政职权的整合，比如跨行政区域联合执法，这也值得探讨。

二是法律上的困境。宪法、立法法中地方性法规的相关规定，只规定了立法主体以及在本行政区域行使立法权的内容，没有授权但也没有禁止不同行政区域的立法主体协同立法。因此，目前地方人大开展区域协同立法的主要依据是国家政策，协同立法的整体层级和效力不高，法治权威性不足。另外，学术界还质疑国家政策是否有权规定立法权限。如有学者认为，授权区域协同立法的应是法律法规，政策性文件授权的效力存疑。

三是现实上的困境。立法的核心是利益博弈。区域协同立法所面临的区域各省区市政治、经济不平衡问题导致协同立法的利益博弈更甚。从政治地位上看，各省区市的政治地位不对等是大部分区域发展中存在的问题。从经济发展上看，区域内各省区市的经济体量、财政能力不平衡。这些现实问题反映到上层建筑，导致对于同一协同立法项目，站在不同的经济基础上难以达到实质性协同的目标。

突围：

区域协同立法的地方智慧

面对上文分析的困境，地方人大迎难而上，充分发挥地方智慧，积极探索协同立法，有力推动了区域发展。

在建章立制方面，京津冀、长三角协同立法在具体工作开展之前都通过不同方式制定了指导性意见，用以规范协同立法工作。京津冀地区，从总体性意见到工作机构联系办法再到立法项目协同办法，层层递进、稳步推进，不断将区域协同立法的共识转化为本地人大的工作制度，为加强三地人大协同立法提供了重要的制度支持。长三角地区完善了协同机制、明确了协同领域、改进了协同方法，并在《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》中突破了协同立法的范围，包含了立法、监督、讨论决定重大事项、代表工作等方面，得到了全国人大的肯定。

在组织领导方面，京津冀地区由各省市人大常委会一位主任会议成员负责此项工作，法制工作机构负责具体承办落实。长三角地区则确立了三个层面的组织架构。决策层面是三省一市人大常委会主任会议，协调层面是三省一市人大常委会分工联系立法工作的副主任，落实层面是三省一市人大常委会法制工作机构。同时，在三省一市共同推动的基础上，还确定了上海市人大常委会法制工作机构作为相对牵头单位，提高了协同效率。

在协同平台方面，协同立法应建立讨论交流的平台，京津冀、长三角都选择了座谈会性质的会议作为协同平台。京津冀地区自2015年开始每年召开一次会议，每次会议都讨论理论与实践成果，并将成果上升为制度性规范。第六次会议还突破了协同立法的内容，讨论推动开展协同监督的工作。长三角地区的协同立法平台先借由大气污染防治协同立法的契机搭建工作会议平台，后建立了三省一市人大常委会主任座谈会和三省一市人大常委会法制工作机构联席会议平台，不仅提高了平台层级，还落实了具体工作平台。

在协同机制方面，京津冀、长三角都建立了协同机制。京津冀与长三角的协同机制都有联席会议机制、立法规划计划协同机制、沟通协调机制、征求意见机制、重大立法项目联合攻关机制、学习交流机制，具体内容也大同小异。京津冀还建立了法规清理常态化机制，长三角地区建立了立法后评估机制，有助于提高协同立法的科学性、合理性。在协同项目方面，京津冀地区由于起步较早，据统计已经实现了50多部法规的协同。

在理论研究方面，由于区域协同立法是新事物，相关地方人大十分重视理论研究，特别是京津冀地区在协同立法进程中不断研究。京津冀地区开展区域协同立法的理论研究有两种方式。一是委托高校等研究机构就协同立法的理论问题进行研究，研究成果兼具理论性与实践性。二是借助外脑力量，多层次全方位开展京津冀协同立法研讨交流活动。长三角地区主要通过三省一市人大常委会主任座谈会、纪念地方人大设立常委会40周年研讨会等交流协同立法的理论。

通过上述分析，我们发现，地方人大形成了党委支持、协同平台沟通、组织领导协调、协同机制保障、协同研究推进的协同立法基本模式。核心是以协同平台为纽带（联席会、主任座谈会），又分别在各省区市人大常委会会议、主任会议上通过本省市地方性法规，技术性地解决立法权限于本行政区域的问题，同时赋予协同立法项目法律效力。这是地方人大区域协同立法的重要创新点，也是在有限的制度空间内促成协同立法的地方智慧。

路径：

区域协同立法的几点建议

基于此，笔者认为地方人大开展区域协同立法，需立足现有制度空间和发展实际，从技术性协同到实质性协同分阶段推进，把握两个关键、建立三项制度、抓住四个重点。

把握两个关键确保协同立法稳步推进。第一个关键，积极争取党对立法工作的领导，实现改革决策与立法工作协同协调推进。地方人大应积极争取党委对协同立法的重视和支持。在党的领导下，谋划协同立法总体思路和重点任务， 推动协同立法制度创新， 统筹协调立法工作安排。第二个关键，准确把握地方人大协同立法的权力边界，保证协同立法在法治的轨道下进行。区域协同立法的基本立足点应是以现有的政治体制为基础，以不得违反宪法和立法法确定的立法权限作为权力边界。一是准确把握地方立法的权限。比如，对于行政职权的整合，不应在协同立法中增设法律授权范围外的职权整合，本行政区域的行政职权不能介入其他行政区域，特别是行政处罚和行政许可。二是在协同立法指导性意见中进行排除性规定。可借鉴其他区域协同立法的做法，在指导意见或协同协议中，作出排除性规定。

建立三项机制勾勒协同立法基本框架。区域协同立法应以技术性协同为主——建立常态的、全方位的协同立法机制，避免区域内各省区市立法的冲突对区域发展造成阻碍。

建立协同立法交流协调机制。首先应搭建交流协作平台，建立高层次的专门交流协作平台，如联席会、座谈会等，专题研究协同立法相关事项，议定和部署目标任务，层层推进，凝聚共识。其次，应通过交流平台签订协同立法协议。区域地方人大共同商讨协同立法的基本原则、重点领域、工作机制、工作程序、立法项目等，形成规范性文件，以指导区域协同立法。

建立协同立法组织领导机制。建立区域协同立法组织领导机制，即主任会议作为决策领导层，统筹规划区域发展中协同立法有关问题;分工联系立法工作的副主任作为协调层，牵头协调区域协同立法中的重大问题。

建立协同立法工作落实机制。可由区域地方人大法制委员会和常委会法制工作机構作为立法工作协同的综合部门。一是牵头统筹本行政区内各有关部门的协同立法相关工作，推动协同立法在本行政区域内有序开展。二是负责区域人大之间的工作落实，落实区域协同立法相关会议的安排，与其他地方人大相关专工委联系沟通，共同推进协同立法工作。

抓住四个重点确保协同立法取得实效。一是抓住区域发展重点领域确定协同立法需求。国家对不同区域的战略定位和部署不同，协同立法不能“一刀切”，也不能盲目借鉴其他区域，而要紧扣国家定位和部署，因地制宜，以推动区域发展为目标确定立法重点领域和项目。二是抓住立法规划和立法计划引领。协同立法最重要的准备工作是在立法准备阶段，通过各省区市人大的相互沟通，确定重点领域的协同项目，使区域各省区市需要共同应对的公共问题能够通过各省区市人大的立法规划和计划得以协调。三是抓住扎实有效的协同方式。协同方式不在于多，而在于有效管用。应通过协同立法信息共享、法规协同清理、交叉备案审查、协同法规评估等方式开展协同。在具体立法项目的协同上，可采取一方起草、其他各方配合，联合起草、共同修改，各方商定基本原则、分别起草等方式。四是抓住理论研究推动协同立法实践。笔者认为，与其他工作不同，区域协同立法应高度重视理论研究与实践结合。可自发组织也可委托有关高校科研机构开展协同发展立法问题专题研究，让理论研究和实践探索相互交融、相互促进。

（作者单位：市人大常委会研究室）