顾玫帆 潘颖 桂林

摘 要：认罪认罚从宽量刑建议具有推动认罪认罚、促进量刑公正、化解社会矛盾等制度性功能。审视认罪认罚从宽量刑建议的运行机制发现，其存在制发机制不完善、调整机制不健全、保障机制不配套、监督机制不到位等问题。为最大限度实现量刑建议制度的价值和作用，宜对量刑建议的制发、调整、保障以及控权这四项运行机制予以系统化完善。

关键词：认罪认罚 量刑建议 量刑激励 双重监督 量刑调查

基于刑事司法资源的有限性，世界各國都在探讨如何根据案件的类型设置相应的诉讼程序。认罪认罚从宽制度正是这一理念指引下的重要制度设计。认罪认罚从宽量刑建议是控辩双方在充分沟通之后，就量刑问题达成的“合意”。现阶段，认罪认罚从宽量刑建议的规范化运行存在理念与制度层面的双重困境。理念转变绝非朝夕之间，而制度保障则迫在眉睫。本文试从量刑建议的制发、调整、保障以及控权四个方面论述量刑建议运行机制的优化问题，以期有所裨益。

一、认罪认罚从宽量刑建议制度之功能展示

（一）量刑建议是推动认罪认罚的原动力

从司法实务的立场，量刑比定罪更加牵动人心。[1]认罪认罚案件中，刑事被追诉人认罪认罚的主要目的是为了获取量刑减让或量刑优惠。检察机关的量刑建议是被追诉人最为关心的问题，也是激励其主动交代犯罪事实的最初动因。

（二）量刑建议是促进量刑公正的推动力

量刑建议制度在认罪认罚案件中具有促进量刑公正的显著作用：一方面，量刑建议尤其是确定刑量刑建议，可在一定程度上改善以往重定罪、轻量刑的观念，促进控辩双方围绕量刑问题展开辩论，法庭在全面了解量刑信息的基础上，实现量刑公正。另一方面，认罪认罚案件中检察机关提出的量刑建议，对法院的量刑裁判具有一定程度的拘束力或制约力，有利于防止法官量刑裁判的恣意性，从而推动量刑的透明性、可预测性和公正性。

（三）量刑建议是化解社会矛盾的驱动力

被追诉人参与自身涉嫌犯罪的量刑减让协商，是其刑事诉讼主体地位的重要体现。在协商过程中，被追诉人能够切身感受尊严受到了公权力机关的尊重，从而对最终结果更容易接受。并且，作为量刑协商的结果，控方一定程度的量刑减让或量刑优惠是认罪认罚减少社会对抗的核心途径。[2]此外，认罪认罚案件的从宽处罚与快速处理，使得被追诉人能够更快回归社会，积极修复被犯罪行为所破坏的社会关系。

二、认罪认罚从宽量刑建议运行之困境呈现

（一）量刑建议的制发机制不完善

一是量刑信息材料调取不充分。实践中，侦查机关更多地是在调取案件定性证据材料时，顺带调取量刑证据材料，导致随案移送的量刑信息材料不完整、不充分。二是缺乏系统明确的规范性指引。制发量刑建议的重要问题在于缺乏统一、明确、可操作的规范指引，仅凭检察官的办案经验与检法的事先沟通难以保障该项制度的健康运行。三是辩护律师实质参与程度不够。认罪认罚案件中辩护律师难以调取或者基本不调取证据，[3]尤其是与量刑相关的证据材料。从而，控辩协商在一定程度上成为辩方对控方提议的认可和确认。[4]四是量刑建议的精准性不强。检法对量刑建议的分歧客观存在，部分法官对检察官的确定刑量刑建议存在抵触情绪，[5]加上检察官量刑经验不够，对量刑标准缺乏深入研究，导致量刑建议的精准化任重道远。

（二）量刑建议的调整机制不健全

其一，量刑建议的调整事由设置不科学。现行规范仅原则性地规定了人民检察院调整量刑建议的两种情形。实际上，这两种调整事由的基础并不相同，量刑建议明显不当需要调整的基础应当是出于量刑公正的要求，而被告人、辩护人对量刑建议提出异议需要调整的基础则是控辩合意的破裂。此种一律要求人民检察院可以调整，而忽视调整基础不同的做法，很难说符合科学性的要求。其二，量刑建议调整权的主体不明确。量刑建议调整应由办案检察官自行决定，还是由检察长审核签发，现行立法语焉不详。其三，量刑建议的调整程序不明确。庭审过程中，出现需要调整量刑建议事由时，是否需要休庭，控辩双方短时间难以再次达成合意或者发现新的量刑情节需要调取时，是否需要另行开庭，以及是否需要重新制作起诉书、认罪认罚具结书等均缺乏明确的要求。

（三）量刑建议的保障机制不配套

一是量刑调查制度尚未建立。鉴于侦查机关较少关注量刑证据，特别是不利于指控犯罪的证据往往会被侦查机关自动过滤的司法现状，建立专门的量刑调查制度尤为必要。二是证据开示制度仍未明确。量刑协商应当建立在控辩双方相互知悉的基础上，“半透明”甚至是“不透明”状态下达成的“合意”很难说是真正的双方合意。[6]建立证据开示制度，正是控辩双方相互知悉的重要制度设计。三是量刑建议的效力保障缺位。不同于域外的立法模式，我国刑事诉讼法赋予了量刑建议的裁判约束力。然而，现行立法并未对认罪认罚从宽量刑建议的效力或刚性问题给予应有的关注。量刑建议的救济程序缺位，加上“量刑建议明显不当”的具体内涵界定不明，使得量刑建议的效力大打折扣。

（四）量刑建议的控权机制不到位

建立并完善量刑建议的控权机制尤为必要：一方面，量刑建议的内部监督机制有待完善，如何在现有案件质量管控基础上针对性地强化量刑建议的评估机制亟需破题。另一方面，量刑建议的外部监督机制不可缺位，尤其是法院如何更为有效地发挥对“量刑建议明显不当”的审查作用等，是当下亟待建立并完善的重要制度。

三、认罪认罚从宽量刑建议运行之完善路径

（一）完善量刑建议的制发机制

1.加强量刑信息材料的调取。一是强化侦查机关对量刑信息材料的调取。明确侦查机关的全面取证义务，扭转侦查主体长期存在的“单方向”的取证观念;强化侦查主体取证能力建设，运用科技手段增强取证效果;规范取证方法，严厉惩处违法取证行为。二是强化检察机关对量刑信息材料的调取。一方面，要高度重视对公安机关取证的引导与监督，全面收集影响量刑的各类证据;另一方面，对于公安机关侦查不力的案件，宜通过自行补充侦查的途径获取相关量刑材料。三是强化辩护律师对量刑信息材料的调取。在加强律师职业伦理建设的同时，突出保障辩护律师的会见权、申请调查取证权、阅卷权等权利，确保律师调取量刑信息既动力充沛，又廓清障碍。四是探索建立社会调查报告制度。社会调查报告制度既可以节约司法资源、提升司法效率，又可以最大限度地避免调查的偏向性，具有中立超然的制度优势。五是重视鼓励被害方提供量刑信息。具体可包括不法行为给被害人造成的侵害程度、对被害人家属带来的心理伤害以及赔偿、谅解情况等。

2.建立量刑建议规范性指引。量刑建议的规范性指引可分为两个阶段，即地方协商阶段和规范指引阶段。当前，全国统一的量刑规范指引尚未出台，各地检察机关多是通过与当地法院协商沟通的方式达成量刑共识，可谓地方协商阶段。在这一阶段，检察机关一方面要加大对公安机关取证的引导与监督，另一方面要在与法院达成共识的基础上尽量提出精准化、确定刑量刑建议。当然，量刑建议的发展趋势是建立起全国范围内的量刑指引。具体可包括由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等部门联合出台认罪认罚量刑建议指引、编发量刑指导案例以及特殊个案的答复等。

3.突出辩护律师的实质参与。其一，明确值班律师的辩护人地位。这是完善我国认罪认罚程序中值班律师制度不容回避的问题，只有明确值班律师的辩护人地位，才能享有一系列的诉讼权利。其二，强化辩护律师或值班律师的审前参与。推行认罪认罚案件审前辩护全覆盖，是突出辩护律师实质参与的基本要求。其三，完善值班律师的准入以及监督考评机制。在条件允许的地区，应对值班律师的执业年限做出明确规定，实习律师及执业年限过短的律师不宜作为值班律师。此外，强调对值班律师辩护质量的监督考评是保障律师实质参与的重要途径。

4.提出精准化、确定刑量刑建议。认罪认罚案件中检察机关原则上应当提出精准化、确定刑量刑建议，但绝非要求在全部认罪认罚案件中均提出精准量刑建议。[7]一方面，从形成合理期待的角度来看，越是具体、明确的量刑建议越是能够激发被追诉人认罪认罚的积极性。另一方面，对于一些新类型、不常见以及量刑情节复杂的重罪案件等，现阶段不宜提出确定刑量刑建议的，可以提出相对确定刑量刑建议，但量刑建议所跨幅度应尽量缩小。

（二）完善量刑建议的调整机制

量刑建议的调整事由不宜过宽，否则将侵蚀公诉权的权威性。并且，认罪认罚从宽的制度设计体现的是协商性司法的理念，它给予量刑者更多的空间，以关注犯罪行为的具体特性。由此，现阶段立法关于量刑建议调整事由的设置范围是妥当的。但对于具体的启动模式我们主张，基于合意破裂引发的调整，宜设置为应当启动模式;对于有违量刑公正的，宜设置为可以启动模式。

基于司法责任制的基本要求，认罪认罚案件中量刑建议的调整应由承办案件的检察官自行决定，这也是贯彻司法亲历性原则的必然要求。原则上检察机关重新提出的量刑建议，应当取得被告人的同意，但调整后的量刑建议更有利于被告人的，可推定被告人同意。

在检察机关提起公诉前，被追诉人提出量刑建议异议或者在认罪认罚后又予以推翻的，检察机关应当按照普通程序提起公诉，不再建议适用速裁程序。检察机关发现之前掌握的量刑信息确有错误，应当重新签署量刑具结书，依法提起公诉。在检察机关提起公诉后法庭审理之前，检察机关发现之前提出的量刑信息明显不当、被追诉人提出量刑建议异议或者在认罪认罚后又予以推翻的，能够重新达成协议的，应当重新签署量刑具结书，并在公诉意见中对量刑建议予以调整;不能重新达成协议的，可通过变更起诉的形式，建议按照普通程序审理。在庭审过程中，被追诉人及其辩护人对量刑建议提出异议的，检察机关应当申请中止法庭审理，不能重新达成协议的，再次开庭审理应当转为普通程序;能够达成协议的，应重新签署量刑具结书，再次开庭发表公诉意见时提出新量刑建议;量刑建议明显不当的，检察机关可以申请中止法庭审理，并与被追诉人重新签署量刑具结书，量刑建议的調整应在再次开庭时的公诉意见中提出。

（三）完善量刑建议的保障机制

认罪认罚量刑调查的制度设计可参照借鉴“社会调查报告”的量刑报告。建立量刑调查制度是与独立量刑程序相伴而生的。定罪程序与量刑程序的适度分立是探索建立量刑调查的应有之义，同时，应当避免影响量刑的品格证据对法官心证产生的不当影响。

被追诉人知悉指控的证据材料，是增强其认罪认罚明智性、保障其认罪认罚自愿性的应然要求。同时，检察机关知悉被追诉人及其辩护律师调取的证据材料也是其客观、公正地提出量刑建议的必然要求。为了在控辩协商过程中最大限度地达成合意，建立证据交换机制具有较强的价值意义。由于侦查阶段辩方调取的证据有限，并且，到审查起诉阶段犯罪嫌疑人才能签署认罪认罚具结书，我们认为，宜在审查起诉阶段建立证据开示制度。

应重点从三个方面强化量刑建议的救济保障。首先，要对刑事诉讼法第201条规定的“量刑建议明显不当”的内涵作出合理化的解释，谨防法院轻率判断量刑建议明显不当。其次，应当加强法院不采纳量刑建议说理建设，避免法院不采纳量刑建议的恣意性和随意性。再次，可明确将法院量刑裁判说理不充分作为法定抗诉事由，对于法院不采纳量刑建议，并拒不说理或说理不充分的，检察机关可依法提起抗诉。

（四）完善量刑建议的控权机制

1.完善量刑建议的内部监督机制。一是强化量刑建议的制发审查。可将从宽幅度过大、量刑建议刑罚较重以及贪贿、渎职、知产等特殊量刑建议或特殊案件的量刑建议，纳入检察委员会的审查范围，突出审查该类量刑建议的合法性与合理性。二是加强量刑建议的事后监督。可由案件管理部门制定认罪认罚案件量刑建议评查细则，突出评查量刑建议的客观性、公正性与合法性。对评查中发现的问题，要求承办检察官说明理由，并制作评查通报、限期整改。结合评查中发现的各类问题，适时召开量刑建议专题评议会。三是强调量刑建议的采纳分析。分析的重点宜放在法院裁判未采纳量刑建议以及偏离量刑建议幅度较大的案件。在收集法院未采纳事由的基础上，分析总结法院采纳量刑建议的影响因子，并定期开展排查。四是突出量刑建议的考核惩戒。建议将量刑建议采纳率作为对检察办案考评的重要指标，对于徇私枉法、滥用量刑建议权的检察官，宜由检察官惩戒委员会按照有关规定追究其责任，构成犯罪的，依法予以惩处。

2.完善量刑建议的外部监督机制。其一，强化法院对认罪认罚量刑建议的实质审查。突出法院的审查旨在弥补控辩双方协商合意过程中非自愿、不真实、不公正等问题，以最大限度实现认罪认罚的制度效应。其二，完善人民监督员制度。探索建立认罪认罚案件中人民监督员的常态化监督模式，人民监督员可作为案外代表参与见证量刑协商，重点突出对缓刑、3年以上有期徒刑以及死刑量刑建议的监督。其三，保障社会公众的监督权，避免量刑建议沦为“暗箱操作”。

注释：

[1] 参见彭文华：《酌定量刑、量化量刑与量刑双轨制——美国量刑改革的发展演变与新型量刑模式的确立》，《华东政法大学学报》2018年第6期。

[2] 参见陈国庆：《量刑建议的若干问题》，《中国刑事法杂志》2019年第5期。

[3] 辩护律师很少进行与量刑有关的案件事实调查和量刑证据收集，在法庭上往往只是泛泛地提出请求法院予以从轻、减轻处罚的量刑意见，有时甚至连量刑辩护的内容也是来自于检察机关的案件卷宗。参见张小敏：《量刑证据收集的制度完善》，《东吴学术》2017年第5期。

[4] 很多情况下，辩方往往被动地接受检察官提出的量刑建议，控辩双方实质性地展开对话与磋商的情况较为少见。参见吴思远：《论协商性司法的价值立场》，《当代法学》2018年第2期。

[5] 尽管法官对于量刑有最终裁量权，但是有些法官仍然认为量刑建议的提出是对司法裁判权的挑战，他们更愿意检察官提出宽泛的量刑建议。参见周新：《认罪认罚案件中量刑从宽的实践性反思》，《法学》2019年第6期。

[6] 参见马明亮：《认罪认罚从宽制度中的协议破裂与程序反转研究》，《法学家》2020年第2期。

[7] 在全部认罪认罚案件中推行精准量刑建议的思路，是不加区分案件性质和罪行轻重的做法，更是一种不现实的选择。参见赵恒：《量刑建议精准化的理论透视》，《法制与社会发展》2020年第2期。