郑苏平 黄立春 何佳颖

摘要：文章以鳌江流域为例，重点研究了县域尺度上下游、左右岸横向生态保护补偿考核断面设置及资金分配方式，提出了两种补偿方案，建议近期实行A方案，即在水系关系较为清晰的干流设置考核断面;远期实行B方案，即在流域重要支流设置考核断面。方案为温州市内流域横向生态保护补偿机制提供决策参考，推动横向生态补偿机制在县域层面的实践应用。

关键词：鳌江流域;县域;上下游;左右岸;横向生态补偿

Abstract：Taking the Aojiang river basin in southern Zhejiang as the research object， this paper analyzes the setting of assessment section and distribution and usage of compensation funds of horizontal ecological compensation mechanism in the upper and lower reaches of the city basin and the left and right banks between counties.Two horizontal ecological compensation schemes are obtained. It is recommended to implement the scheme A in the future，that is to set assessment section of the main stream where the relationship of water system is relatively clear;in the long run，however，the scheme B is suggested to be implemented， that is，the assessment section is set up in the important tributaries of the basin.It will provide reference and technical support for Wenzhou to establish a scientific and feasible horizontal ecological compensation mechanism and promote the practical application of the horizontal ecological compensation mechanism at the county level.

Key words：Aojiang river;Counties;Upper and lower reaches;Left and right banks;Horizontal ecological protection compensation

近年来，作为流域生态补偿的一种重要方式横向生态保护补偿被广泛提出，其内涵是以保护和可持续利用生态系统为目的，通过公共政策或市场化手段调节不具有行政隶属关系但生态关系密切的地区间利益关系的一种制度安排[1]。2016年3月，广东省、福建省、广西壮族自治区签署的汀江-韩江流域、九洲江流域水环境补偿协议，标志我国在流域横向生态补偿领域取得了重要进展，亦为泛珠三角和粤港等突破省（区）界限，实现跨区域生态合作和污染联防联控提供典型[3]。2008年，江苏省境内太湖流域启动《江苏省环境资源区域补偿办法》，明确了上下游设区市补偿依据和补偿方式[4]。2018年1月浙江省发布《关于建立省内流域上下游横向生态保护补偿机制的实施意见》，率先在钱塘江流域建立流域上下游横向生态保护补偿机制。众多实践表明，横向生态补偿体现了权责对等的基本理念，能真正激发上游地区绿色发展的内生动力，从而提供更好的生态产品并实现价值补偿[2]。

但目前我国横向生态补偿仍处探索阶段，尚未形成系统化和规范化的制度体系，其机制和实施管理等方面仍存在较多问题。如考虑到流域本身的复杂性和系统性，流域跨区断面往往不仅涉及上下游，同时还可能涉及左右岸不同行政区域，当两者同时存在时，因流域生态补偿范围涉及多个主体，受益方和补偿方的界定相对困难，最终可能导致流域整体横向生态保护补偿难以实行、流域管理的系统性出现纰漏。

为完善流域生态保护补偿系统性和整体性，推动横向生态补偿机制在县域层面的实践应用。本文以鳌江流域为例，综合考虑流域上下游、左右岸县域经济发展的差异性和生态环境公共服务供给的不平衡性，重点提出生态补偿断面考核设置方案及补偿金额分配方式，旨在为温州市2020年前基本建成科学、可行的横向生态保护补偿机制提供决策参考和技术保障，同时对于研究复杂流域横向生态补偿机制研究也具有重要参考价值。

1 研究区域

鳌江流域发源于文成县南雁荡山脉的吴地山，干流全长82.47km（不包括河口段），流域总面积1 521.49km2。水系分南北两支：北支为干流（称为北港），经平阳县顺溪、南雁、山门至水头感潮区，然后经麻步、萧江、钱仓、鳌江镇注入东海。南支称横阳支江，为最长支流，全长27.3km，横贯苍南县全境，经苍南县莒溪、桥墩、灵溪，然后分别从沪山内河至夏桥水闸，萧江塘河至萧江水闸，横阳支江至朱家站水闸三处流入鳌江。南北港在凤江汇合后，东流注入东海。据埭头水文站提供数据，鳌江多年平均流量为16.2m3/s，径流系数0.72。区位上，鳌江流域主要流经平阳县和苍南县两地。

根据温州市环境监测站提供数据，2017年鳌江流域上游顺溪占水质为Ⅰ类;支流横阳支江流经苍南县、平阳县交接站位朱家闸站2017年水质类别为Ⅳ类，水体为轻度污染;下游左右岸交接站位方岩渡和江口渡，2017年水质分别为Ⅳ类和Ⅲ类。从流域系统性角度，两县在流域水资源及水环境上存在着复杂的利益关系，对流域保护、利用的权责不清，跨界流域的水事纠纷较多，因此极有必要建立橫向生态补偿机制，明确双方权责。

2 研究方法

2.1 框架体系

流域横向生态补偿机制重在建立流域上下游、左右岸基于水质、水量目标的跨界流域生态补偿机制。补偿机制方案重点包括补偿主体与对象、补偿依据、补偿方法、补偿资金、管理与分配、机制实施的保障措施等要素[5]。本研究参考浙江省横向生态保护补偿部分试点方案[6]，结合鳌江流域实际，以流域交接断面的水质水量和上游县（市、区）的用水总量和用水效率作为补偿基准及补偿主客体考核依据[7]，重点研究鳌江流域考核断面设置及补偿主客体资金分配情况。

2.2 补偿主客体

主客体应遵循“权责统一、合理补偿”“谁受益、谁补偿”的原则，要求科学界定保护者与受益者权利义务，从而形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。流域生态服务功能及环境质量改善具有显著的公共效益，往往以流域上下游、左右岸政府部门作为补偿主体，具体操作中补偿主体和受体应视考核结果而定，参考浙江省横向生态保护补偿试点方案[6]，若上游水质水量满足考核要求，则下游补偿上游;反之，则上游补偿下游。上游地区或下游地区（或左右岸）既可作为补偿主体，亦可作为补偿受体[8]。

2.3 补偿依据

补偿主客体间的考核依据是确保流域横向生态补偿顺利实施的关键因素，主要包括考核指标设置（水质、水量指标）、考核断面设置及补偿资金分配。

2.3.1 考核指标设置

2.3.1.1水质指标

流域跨界断面水质只可日益趋好，因此以监测断面各指标前3年的平均浓度值为基本限值，水质指标原则上选择高锰酸盐指数、氨氮、总磷等主要污染因子。特殊情况可对污染因子进行补充调整。自动监测站位水质数据取自动站各指标年均值，必要时开展上下游联合审核或出台监测数据会商制度。

2.3.1.2水量指标

以上游地区用水总量和用水效率为依据，可按照绿色发展考核和水资源消耗双控的要求，以省、市确定的用水总量、工业和生活用水量和年度万元GDP用水量、万元工业增加值用水量指标为基本限值。

2.3.2 考核断面设置

考核断面原则上选择上下游交接断面，即上游地区出境断面。但当流域情况较为复杂时，断面的选择需兼顾流域实际情况，优先选择上下游关系相对明确的水系和地区作为补偿范围，并根据补偿双方意愿合理调整断面位置。

2.3.3 补偿资金分配

对于一个流域内设置多个断面的，根据各断面所在水体流量占各断面流量之和的比例，分别设置每个断面实施的补偿金额。具体方法如下：

式中：G——一个地区出资的总补偿金额;

Gi——每个考核断面的补偿金额;

Qi——每个考核断面所在水体年平均流量。

如果补偿考核断面上游或下游涉及左右岸的，上游地区按污染物年排放量比例进行分担或分配补偿资金，下游地区按人均GDP水平分担或分配补偿资金。

3 研究结果

3.1 补偿主客体

鳌江流域水系与行政区域关系分析结果可知，鳌江上游至中游萧江镇黎明村段流域范围，除极少部分涉及文成县和苍南县，基本位于平阳县境内;中游黎明村至西炉村段干流位于平阳县境内，但该段支流较多，支流沪山内河和萧江塘河河段及流域则大部分位于苍南县境内，小部分位于平阳县境内。下游西炉至入海口段位于平阳县和苍南县交界处，最大的支流横阳支江从朱家闸站汇入，平阳境内的梅溪从梅浦汇入。横阳支江流域范围除极少部分位于泰顺县，大部分均位于苍南县境内。下游左岸鳌江平原，右岸是江南平原，鳌江河网和江南河网汇入后入海。

按照权责明确的原则，结合流域影响范围，建议优先在鳌江干流以及最大的支流横阳支江流域实施横向生态补偿，同时也可将相对较大的支流梅溪、萧江塘河、沪山内河纳入补偿实施范围。其中鳌江干流上游区域以平阳县为主，下游左岸为平阳县，右岸为苍南县;横阳支江上游区域为苍南县，梅溪上游区域为平阳县，下游区域与干流均一致，左岸为平阳县，右岸为苍南县;萧江塘河、沪山内河上游为苍南县，下游为平阳县。

3.2 考核断面设置

3.2.1 鳌江干流

根据鳌江水系分布情况可知（见图2），鳌江干流平阳县与苍南县交界断面实际位于西炉村，但该段上游两条支流主要范围均位于苍南县，因此，断面设置两种方案。

方案A：为易于权责划分，提高可操作性，将干流考核断面上移，设置在萧江镇黎明村（即图2中A#位置），补偿区域上游全部为平阳县，下游左岸为平阳县，右岸为苍南县。

方案B：在西炉村（即图2中B-1#位置，萧江镇与鳌江镇、龙港镇交界处）设置考核断面，上游为平阳县，下游左岸为平阳县，右岸为苍南县;同时考虑到沪山内河和萧江塘河苍南县段汇入对此断面水质的影响，将这两条支流也纳入补偿范围，分别在沪山内河、萧江塘河苍南出境断面（即图2中B-2#和B-3#位置灵溪镇与萧江镇交界处）设置考核断面，上游区域为苍南县，下游区域为平阳县，3个断面同时进行考核并实施横向生态补偿。

3.2.2 横阳支江

横阳支江苍南与平阳交界处位于朱家闸，补偿区域上游基本为苍南县，下游左岸为平阳县，右岸为苍南县，因此在其入江口设置考核断面，根据现在监测断面设置情况，可将市控断面（即图2中C#位置，龙港镇与鳌江镇交界处）朱家闸站断面作为考核断面。

3.2.3 梅溪

梅溪苍南与平阳交界处位于钱仓镇汇龙村，补偿区域上游为平阳县，下游左岸为平阳县，右岸为苍南县，因此在其入江口设置考核断面，根据现在监测断面设置情况，可将市控断面东洋站（即图2中D#位置）断面作为考核断面。

3.3 补偿资金分配

3.3.1 上下游资金分配

平阳县、苍南县由双方出资共同设立流域横向生态补偿资金。各考核断面资金分配主要依据所在水体流量，根据断面设置方案及资金分配方法，则对兩种方案断面资金分配情况计算如下：

方案A：在鳌江干流黎明村（A#）、横阳支江苍南出境断面（C#）以及梅溪平阳出境断面（D#）设置考核断面，则补偿资金分配结果如表3所示。

方案B：分别在鳌江干流西炉村（B-1#）、沪山内河苍南出境断面（B-2#）、萧江塘河苍南出境断面（B-3#）、横阳支江苍南出境断面（C#）以及梅溪平阳出境断面（D#）设置考核断面，则补偿资金分配结果如表4所示。

3.3.2 左右岸资金分配

如果补偿考核断面上游或下游涉及左右岸的，上游地区按污染物年排放量比例分配补偿资金，下游地区按人均GDP水平分配。根据水系补偿主客体分析，鳌江干流、横阳支江、梅溪上游区域均为单一行政区，而下游涉及左右岸，左岸主要为平阳县鳌江镇，右岸主要为为苍南县龙港镇，因此对下游的补偿资金需进行分配，分配依据主要为左右岸地区（即鳌江镇和龙港镇）上年人均GDP。

以2017年为例，平阳县人均GDP为5.20万元/人，苍南县为4.17万元/人，即下游补偿资金平阳县（左岸）分摊55.5%，苍南县（右岸）分摊44.5%。

4 结论

本文以浙南鳌江流域为研究对象，分析了县域尺度复杂流域上下游、左右岸横向生态保护补偿考核断面设置及资金分配方式。提出两种补偿方案，从实施效率角度，建议近期实行A方案，远期可实行B方案。本文不仅为温州市在2020年前基本建成科学、可行的市内流域横向生态保护补偿机制提供决策参考和技术保障，同时对于开展县域间流域上下游、左右岸横向生态补偿具有重要的借鉴意义。

参考文献

[1]李秋萍.流域水资源生态补偿制度及效率测度研究[D].武汉：华中农业大学，2015.

[2]刘桂环，谢婧，文一惠，等.关于推进流域上下游横向生态保护补偿机制的思考[J].环境保护，2016，44（13）：34-37.

[3]张捷，傅京燕.我国流域省际横向生态补偿机制初探-以九洲江和汀江-韩江流域为例[J].中国环境管理，2016，8（6）：19-24.

[4]蒋豫，潘铁山，魏永军.太湖流域区域补偿政策刍议[J].环境科学与管理，2019（3）：5-8.

[5]卢伟.关于建立跨流域横向生态补偿机制的思路[J].中国经贸导刊，2015（19）：61-62.

[6]陈琳.浙江省流域生态补偿机制的实践与经验研究[J].现代经济信息，2018（17）：502.

[7]浙江省印發《关于建立省内流域上下游横向生态保护补偿机制的实施意见》[J].浙江水利科技，2018（2）：29.

[8]董战峰，李红祥，璩爱玉，等.长江流域生态补偿机制建设：框架与重点[J].中国环境管理，2017，9（6）：60-64.

收稿日期：2020-06-21

作者简介：郑苏平（1981-），女，硕士研究生，研究方向为环境规划与管理。