钟 鑫

（四川大学 法学院，四川 成都 610207）

一、问题的提出

随着改革开放进程的加快和社会主义现代化建设的不断深入推进，我国城市化进程也在不断向前推进，失地农民的社会保障问题备受关注。进一步讲，由于我国现阶段土地征收制度不完善、法规不健全，以及在土地征收实践操作中存在违反法定程序的情况，导致征地矛盾和冲突频发，使失地农民的社会保障难以实现。只有妥善解决农村土地征收过程中失地农民未来生活的社会保障问题，才能够更好地解决城市化转型过程中的社会矛盾；只有完善失地农民社会保障制度，促使失地农民治理体系融入国家治理体系，才能更好地推进新型乡村建设，响应乡村振兴战略，更好地将社会主义推向现代化，实现“两个一百年”奋斗目标。

由农业大国向社会主义现代化强国发展，不断推进城市化，是我国实现“两个一百年”伟大奋斗目标的必然路径。我国经济和社会发展“十三五”规划要求加快农业转移人口市民化，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，健全常住人口市民化激励机制，推动更多人口融入城镇。城市的扩张必然导致一类人群出现，那就是因为土地征收而失去宅基地使用权、土地承包经营权的农民。虽然这一类人群因失去宅基地使用权或土地承包经营权后可以获得征收补偿，以解决临时的生活保障问题，但是失地农民长期社会保障不足的问题却十分严峻。“同时由于我国长期以来实行城乡‘二元体制’格局，享受社会保障权利的主体基本上是城市居民，农民是无缘享受与城市居民同样的各种社会保障权利的。”[1]并且相关学者研究表明，诉诸群体性事件已成为失地农民表达利益需求的重要途径[2]。因此，涉及的相关问题已经影响到广大人民的根本利益，应当引起立法者的重视和关注。

城市化导致土地商品化，传统的社会保障依赖于家庭保障和土地保障，土地成为可以用于交换的商品，使得世代依赖于土地保障的农民失去了最根本的保障[3]。没有较好地处理好失地农民社会保障问题，失去土地的农民无法从土地征收补偿中获得长久的生活保障，将引发更多的社会问题。特别是中国特色社会主义进入了新时代，我国仍处于发展中国家的基本国情没有变，在发展社会主义事业的同时，通过完善立法解决好失地农民的社会保障这一民生问题，是谋求稳定高质量发展极为迫切的需求。虽然当前对失地农民的社会保障问题已经存在相关研究，但诸多现实问题并没有得到根本性解决。本文的创新点体现在将土地征收补偿制度与社会保障制度相结合，重点分析了失地农民的参与权缺位、社会保险转接机制不健全以及土地征收缺乏长效性补偿等问题，从失地农民社会保障法律体系的构建到中央和地方立法相协调等层面，提出解决失地农民社会保障问题的立法进路。

二、相关概念界定

（一）失地农民

关于失地农民的定义，不同的学者从不同的视角作出解释。林俏（2016）认为，失地农民是指全部或部分失去农用地的法律主体[4]。关于失地农民概念的划分，学界也依据不同的标准将失地农民这个概念划分为不同的种类。“失地农民可以具体划分为依靠土地为主要收入来源和不依靠土地为主要收入来源两类”[5]。有学者也将失地农民划分为主动失地农民和被动失地农民两类，主动失地农民是指主动参与到城市经济发展并融入城市生活并自行安排生计的人；而被动失地农民则是指因为城市化发展等公共利益的需要，被政府命令将其使用、耕种的集体土地征收、征用，为城市化建设做出牺牲的人[6]。本文所称的失地农民，是指作为农村集体经济组织或者村民委员会的成员，因为城市化发展需要，被迫全部或部分失去土地承包经营权或宅基地使用权的自然人。

（二）社会保障

最早的一部具有社会保障内容的法律是德国于1884年制定的《劳工伤害保险法》，而后长期作为劳动法体系的组成部分。直到1935年美国颁布《社会保障法》，才首度出现“社会保障”一词。关于社会保障的定义，不同学者给出了不同的解释，但是有两点意见是共同的，一是社会保障是以国家为主体并通过立法实行的制度，二是社会保障是对困难社会成员的基本生活实行保障的制度[7]。社会保障通常包括社会保险、社会福利、社会优抚和社会救济等组成部分。本文所称的社会保障，是指以国家为主体，通过制定法律并以国家强制力保障实施，对公民在暂时或永久丧失劳动能力以及由于年老、疾病、生育、失业等原因而导致生活困难时给予经济支持，以保障其基本生活的社会制度。

（三）城市化

城市化，或称城镇化，是现代文明发展的必要过程，是随着生产力的发展、科技的进步、产业的升级，使社会由以传统的农业经济为主的社会向现代化的城市型社会转变的一个历史过程。“一般认为，所谓‘城市化’，就是指乡村人口比重逐渐降低，城镇人口比重稳步上升，居民的物质水平和生活方式逐渐向城镇性转移和强化的过程。”[8]在世界范围内，多数发达国家已经完成了城市化进程，城市化率也趋于稳定。虽然我国城镇人口数量已经在2011年首次超过农村人口数量，但是城市化进程依然在进行，并且注定是一个长期的过程。因此，需要健全适应时代和社会实际发展的社会保障制度，以解决好为城市化进程作出牺牲的失地农民的社会保障问题。

三、我国现阶段失地农民社会保障立法存在的问题

（一）没有建立规范统一的失地农民社会保障法律体系

我国各地对失地农民的社会保障有着不同的实践，特别是发达地区建立健全了不同形式的失地农民社会保障机制，如北京的“城保模式”、上海的“镇保模式”、重庆的“商保模式”、山东青岛的“农保模式”[9]。但是我国始终没有规范统一的社会保障法律文件颁布，造成了我国现阶段失地农民社会保障法规的碎片化、失地农民社会保障水平地区差异扩大等问题。地区差异的扩大，不仅使不同地区失地农民的社会保障水平参差不齐，更导致地区协调发展受到阻滞、危及区域社会安全稳定等诸多问题的出现。

如表1所示，本文统计了关于失地农民社会保障的部分规范性法律文件。各个地区在失地农民社会保障制度实践过程中，也先后以出台地方规范性文件的形式建立了各地域的失地农民社会保障法规体系，但这也会导致区域化差异严重。社会保障水平受制于地方立法水平、经济条件等各种因素，致使社会保障制度不全面、不完善，进而引发一系列相关问题；同时，我国缺乏一套自上而下的失地农民社会保障法律体系，也致使农民难以获得公平的补偿和寻求救济权利的依据和途径。

表1 关于失地农民社会保障的部分规范性文件统计表

（二）失地农民的参与权无法保障

目前失地农民的参与权仍然无法得到有效保障，“有效的民主参与和监督，能保证农民在征地过程维护自身的利益，这是失地农民应有的权利，体现了失地农民的一种社会保障状态”[10]。然而，现实情况是缺乏失地农民的参与机制，农村土地管理不规范，征地流程、手续不完善，失地农民难以行使征地过程中的参与权。失地农民的参与权都无法得到保障，就更遑论其对征地工作的监督权。在公权力得不到监督的情况下，我们要面临的直接现实情况就是公权力被滥用、失地农民的利益受到损害。

虽然我国现阶段已经初步建立起失地农民对征收补偿的参与权制度，但是失地农民是缺少对征收目的的参与权的。法律仅明确征收主体为实现公共利益，就能依法行使土地征收权。但是对受影响最大的农民群体，立法上却没有明确赋予其对土地征收目的参与的权利。失地农民对征收目的参与权的缺失，直接导致政府在进行土地征收时不会过多顾及农民的权益，只为城市化发展的目的服务，只考虑政绩的增加，甚至产生贪腐行为，从而忽略失地农民的诉求，侵害广大农民的根本利益。

农民基于是集体经济组织的成员，享有对土地的使用权、收益权。作为弱势一方的失地农民，失去了赖以生存的土地，并且没有参与征收土地目的的权利，这对失地农民的生存发展以及当地社会的协调发展是十分不利的。

（三）农村征地补偿长远性问题突出

从政府下达征收决定到实施补偿方案，经过由政府实施的土地征收补偿程序之后，失地农民可以获得一定的经济补偿。但是目前各地方政府操作下的征地补偿形式较为单一，并没有充分考虑失地农民长远的生存和发展。虽然农民失去土地的使用权、承包经营权之后获得了一定的补偿，并不一定导致其收入减少，不会对其短时间的生活造成较大不利影响，但是其未来长期持续性的生活、医疗、就业、养老等保障问题是确实存在的[11]。就养老保障而言，大多数农民还是依赖家庭保障和土地保障，特别是对于收入来源单一的农民，失去土地就意味着失去持续养老保障的基础[12]。特别是对仅依靠土地保障基本生活的失地农民而言，一时的经济补偿可以缓解生活的压力甚至让生活在一定时间内较为富足，但是缺少长期稳固的社会保障。

此外，失地农民的市民化程度低也是较为严重的问题。因失去土地而丧失谋生技能的农民也屡见不鲜，对城市的陌生、恐惧可能会导致他们难以融入城市生活，虽然拿到了补偿费，但可能会养成坐享其成、奢侈消费的习惯，最终导致坐吃山空，从而引发一系列的社会安全稳定问题[13]。总的来讲，现阶段征地补偿制度还是以经济补偿为主要方式，社会保障补偿的机制是缺失或者说是不完善的。

（四）失地农民的社会保险转接机制不健全

失地农民社会保险转接机制的不完善可能导致失地农民的权益受损，打击失地农民参保的积极性，进而导致社会保障向家庭保障的退化。本文主要从以下两个方面进行阐释：

第一，转接手续不完善导致的重复参保现象。对失地农民的社会保障问题，虽然各地出台了不同的政策，但是在社会保险的转接机制上仍然不健全，普遍出现单个失地农民以各种身份重复参保的现象[14]。易言之，社会保险转接手续和社会保险转接机制的不健全，直接为失地农民重复参保情况的发生创造了条件。重复参保现象不仅是对资源的浪费，使失地农民的参保成本增加，也不利于社保经办机构对社会保险对象的服务和管理。

第二，社会保险基金监管不严导致的滥用现象。各地出现的社保基金管理不善、监管不严不是偶然现象，在一些监管松散的地区甚至有挪用社会保障基金的情况出现，在一定程度上影响了农民的参保积极性[15]。不仅如此，这种情况对社会保障制度的推行也存在一定的阻碍作用，亟待以严密的规则进行约束。

四、化解城市化转型升级过程中失地农民社会保障问题的立法路径

化解城市化转型升级过程中失地农民社会保障问题，完善失地农民社会保障法律制度，要坚持统筹建立健全失地农民社会保障法律体系，坚持中央立法与地方立法相协调。各级立法机关在进行立法活动时，应当在严格遵守《中华人民共和国立法法》规定的立法程序下，认真听取人民群众的意见。本文从建立健全失地农民社会保障法律制度切入，具体在行政法规、部门规章层面，以及地方性法规、地方政府规章层面，为解决失地农民社会保障立法相关问题提出建议。

（一）建立健全失地农民社会保障法律体系

当下的社会保障法律体系的特点是内容分散，区域性差异大，没有统一规范的失地农民社会保障法律体系。缺失健全的失地农民社会保障规范性法律文件体系，失地农民的社会保障问题的解决就无法可依。在建立社会保障体系时应当着重明确征地补偿标准，规范补偿程序，增强农民征地的公开性、透明性。在我国城市化转型升级过程中，农村集体和农民做出了巨大的贡献，因被征地而导致农民权益受损不符合科学发展的要求，因此在制度上建立起失地农民社会保障法律体系是十分必要的。

完善失地农民社会保障制度的同时，要注重其与农村土地征收补偿工作的衔接程序，完善监督监管体制机制，确保失地农民的参与权，切实为保障失地农民的合法权益建立起完整的执行模式和救济途径。具体而言，就是在社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等社会保障的范畴，弥补失地农民社会保障制度存在的漏洞，完善包括法律、行政法规、部门规章等规范性法律文件关于解决失地农民社会保障问题的法律体系，让失地农民获得社会保障和寻求权利救济有法可依。

（二）中央立法层面——完善失地农民的社会保险参保制度

中央立法包括全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规以及国务院各部门制定的部门规章。中央立法应当统筹规范全国各个地区失地农民社会保障参保的制度机制，以保障失地农民的基本利益。

第一，要建立统一的失地农民社会保险参保制度。根据社会保障法应然的基本性质和原则，解决好失地农民的社会保障问题，就要建立普惠性失地农民社会保障机制，具体包括建立因地制宜的失地农民最低社会保障机制、人人平等的失地农民养老保障机制、以人为本的失地农民医疗保障机制、保障基本生活和自力更生基础上的失地农民就业保障机制[16]。本文认为，完善失地农民社会保险参保制度，应当从行政法规、部门规章入手，重点保障因失去土地而丧失收入来源的失地农民群体。首要的就是完善失地农民社会保险衔接机制，建立统一的失地农民社会保险参保制度，以防范失地农民重复参保情况的发生。

第二，要结合土地征收制度，完善失地农民社会保险制度。目前我国尚未建立全国性的失地农民养老保险制度，征地工作中大多数地方政府采取发放一次性安置补偿金的形式，导致未参加养老保险的农民和失地老年人的养老得不到充分保障。失地农民原本综合素质较低，缺乏劳动技能，而多地采取自愿原则选择养老保险的形式，导致失地农民的参保意识不强。本文认为，解决失地农民养老保险参保问题，应制定统一的配套法规，对失地农民取消或降低养老保险最低缴费年限。同时应当完善征地补偿机制，将征地补偿制度与社会保险制度有机地结合起来，使失地农民的生活能够得到长远的保障。

第三，完善失地农民的社会保险参保制度，要从失地农民实际的社会保障需求出发。首先，可以设立专门的失地农民养老保险基金和失地农民救助基金，以化解农民因失地导致养老无法得到保障进而因失地陷入生活困难的问题。其次，可以从征地补偿费中一次性注入一定年限的养老保险资金，以保障失地农民的养老问题。最后，要完善失地农民社会保险转接过程中的救济途径，防止重复参保等问题出现，为化解失地农民社会保险转接问题提供制度保障。

（三）地方立法层面——完善失地农民市民化的相关制度

地方立法包括有立法权的地方各级人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规、自治条例、单行条例以及地方政府制定的规章。地方立法应当结合地方特色，利用地方的优势解决地方失地农民社会保障的相关问题。除了中央统筹保障的社会保险之外，失地农民还需要自食其力、自力更生，确实融入市民社会中，参与到市民生活中，并真正成为“市民”而非“失地农民”。这是各地进行地方立法活动时需要考虑的问题。

第一，为失地农民提供就业培训等公共服务。失去土地的农民不再以务农为业，其长久以来形成的生产生活方式也被改变。当下各地对土地征收普遍采取经济补偿的形式，但这并非长久之计，因为失去土地的农民无法再通过土地获得生活保障。而帮助失地农民市民化、自力更生才是解决失地农民社会保障问题的根本措施。因此应当从农村土地征收补偿入手，不仅要给予失地农民经济补偿，还要以帮助失地农民获得谋生手段、获得持续性生活保障为方向，助力失地农民融入市民社会。有学者也提出可以对农民进行就业培训、社区化服务，以保障失地农民可以获得持续的发展能力[17]。本文同意这种观点，对完全依赖于土地保障的失地农民，可以“授之以渔”，为其提供就业培训等公共服务，帮助其再就业。

第二，结合地方特色创造就业岗位，建立失地农民人力资源分配系统，促进失地农民再就业。对长期以务农为业的失地农民而言，其短时间内难以觅得合适的就业岗位。而地方政府有统筹辖区内人力资源与就业岗位的条件。本文认为，解决失地农民的再就业问题，应当结合地方特色创造就业岗位，建立失地农民人力资源分配系统，引导其加入第二产业、第三产业的生产，促使其具有持续保障自身基本生活的能力。在失地农民市民化方面进行立法完善，可以充分发挥地方特色。

第三，参考先进示范地区的发展经验，以地方立法的形式提供制度保障，充分引导失地农民市民化。地方各级立法机关和地方各级政府应当以地方性法规、自治条例、单行条例和地方政府规章的立法形式，因地制宜，以引导、指导失地农民进行创业就业为主要模式。同时，地方立法机关应当结合先进示范地区的发展经验，在给予失地农民基本生活保障的同时，制定对本地失地农民市民化工作具有指导性的规范性法律文件，以促进失地农民自力更生，尽快融入市民社会。

五、结语

随着城市化转型升级、新型农村建设工作不断向前推进，解决失地农民的基本生活保障、就业、医疗、养老等问题，对维护社会稳定、实施乡村振兴战略、助力脱贫攻坚以及推进社会主义现代化发展具有重要意义。目前各地虽有针对失地农民社会保障的规范性文件陆续出台，但缺乏完整统一的失地农民社会保障法律体系，失地农民对征地补偿的参与权无法得到充分保障，存在征地补偿形式单一、社会保障化补偿机制缺位、失地农民社会保险转接机制不健全等问题。因此，加强失地农民社会保障立法，首要的是建立全面完整的失地农民社会保障法律体系，其次是完善失地农民参加社会保险的机制，最后是要完善征收补偿方式以促进失地农民市民化。