潘忠斌

摘    要：国土空间规划需要协同具有矛盾性特点的多目标，发挥其对实现国家发展战略目标的基础作用。同时，国土空间作为劳动力、资本、土地、制度等供给要素的载体，其规划布局对于供给侧要素的优化配置具有重要意义。本文对空间规划的基本逻辑与未来城市发展进行分析，以供参考。

关键词：空间规划;基本逻辑;城市发展

1  引言

空间规划是关于国土资源开发、利用、保护和整治的空间组织或安排，旨在依据总体战略调控和引导空间资源配置，促进发展与保护的平衡。长期以来，我国形成了以主体功能区规划、国土规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护规划并驾齐驱的空间规划体系，并在支撑城镇化发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用。

2  我国国土空间规划的主要目标

伴随我国工业化和城市化快速发展，综合国力日趋增强，人民的物质文化生活明显改善，减贫攻坚战成就惊人，生态文明建设正在向纵深推进，小康社会的目标亦将逐步实现。在新的生态文明背景下，随着中国社会的主要矛盾的转化，体制机制约束已成为我国经济社会发展的主要制约因素。在国土空间规划和管理领域，条条（部门）分割、块块（区域）分割、条块分割的三大矛盾依然顽固地存在着，现有空间规划体系庞杂、职能划分不清、协调沟通不畅等问题突出。例如：目前许多区域在践行“山水林田湖草生命共同体”的生态保护与修复过程中，土地整治、水环境保护治理、矿山生态修复、污染与退化土地修复治理、生物多样性保护、重要生态系统保护修复等重点工程项目依然是各区域、各部门各行其是，尚未真正形成区域统筹、部门联合的规划立项、建设运营、管理监督的运作机制。

3  国土空间规划实施的重要保障

3.1  公平与效率的空间平衡关系

包括陆地空间、海洋空间、农业空间、工业空间、城镇空间、乡村空间、绿色空间、休闲娱乐空间等多种类型的国土空间，也在遵循互动与竞争、交流与融合、入侵与抵抗、公平与效率的空间原则。不同类型空间的功能定位与角色作用存在显著差异，它们既相互作用又互补共存，既不可或缺又不可分割，共同维系着空间关联性、多样性、互补性的本质特征。此外，国土空间规划是“责任规划”与“权益规划”的融合体，无疑应当坚持责任和利益相结合的原则。“责任规划”以公平为主导目标取向，适当兼顾效率诉求，追求“公平中的效率”是一项实现自我突破的崇高责任;“权益规划”以效率为主导目标取向，适当兼顾公平诉求，追求“效率中的公平”是一项实现可持续效率的伟大使命。由此可见，“公平与效率”是实现空间平衡的一种核心规则与动力机制。

3.2  刚性与弹性的政策平衡关系

由于國土空间既是封闭 的更是开放的，既是静态的更是动态的，因而其空间区位 与功能定位也是阶段性变化的。这就要求我们在空间规划 中必须注意把握好“刚性与弹性”的辩证演进关系，正确 处理好“确定性”与“灵活度”之间的平衡关系，综合考 虑规划的实施性与未来发展的各种可能性，从“定目标”“定 指标”“定坐标”的强控型空间规划体系，向注重战略开 发引导、注重规划动态修编、注重空间留白机制的战略性、 协调性与柔性相结合的规划体系转变。

4  国土空间规划协同治理路径

4.1  规划目标协同

国土空间规划体系中上位规划要对下位规划发挥引领作用，这就要求不同层级规划在相互衔接的基础上，下位规划构建的目标体系必须符合上位规划的意志。需要制定不同层级规划的多目标体系的传导关系，上位规划要综合下级行政区的主体功能、资源禀赋、社会发展等因素，统筹下位规划的目标体系，将上位规划的多目标体系分解到下位规划中。同时，由于不同层级规划的尺度不同，其目标体系的涵盖内容、侧重点及优先序等应具备异质性，较高层级规划的重心在于确定国土空间规划的宏观调控目标，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础作用;较低层级规划要在传导上位规划目标的同时，制定符合地方需求的国土空间规划微观治理目标。

4.2  规划管制协同

国土空间用途管制的本质是对自然资源的载体进行开发与保护的管制，是政府运用行政权力对空间资源利用进行管理的行为。构建各级政府、各部门权责明晰的国土空间用途管制体系，对于实现对国土空间资源的有效管理非常重要。另外，国土空间规划作为用途管制的主要依据，加强规划与管制的联系是必要的，制定空间管制及用途转用规则时，在以规划指标体系作为空间用途管制和用途转用依据的基础上，结合空间规划的目标体系，对于森林、草地、湿地、水域、海洋等分类自然资源构建差别化的空间管制规则，明确不同规划目标下的利用方式、强度等细化要求，并根据不同空间范围规划目标的差异，制定差异化的用途转用的管制规则。

5  空间规划的基本逻辑

5.1  生命逻辑

生命逻辑强调，空间支撑生命永续，发展不可损伤底线。文明是一种生命发育过程。生命的第一个前提，就是必须和外部环境健康地进行物质交融、信息交流和能量交互。只有这样，文明才能和环境融为一体，形成交互生态。从这个角度来看，任何生态环境的破坏都是对生命主体的损伤。生态文明若要创作、创新、发育，更需要生态环境作为生命支撑。

5.2  永续逻辑

永续逻辑强调，经济、社会、生态三元互动。习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”，就是发现三大要素之间的转型才是最重要的。社会要素变成经济要素，生态要素变成社会要素。经济、社会、生态这三支力量不是平行的，而是相互转换互为支撑的。空间规划的水平在于三个相位活力的搭接水平。习近平总书记说：“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，立足本地资源禀赋特点，体现本地优势和特色”。他把各种要素融合在一起，相互之间和空间规划的手段接上。

6  空间规划的未来城市发展

6.1  人的生活、活动与天地之间的关系达到前所未有的和谐

借助大数据技术，人类对于城市发展的规律的发现、理论架构、模型架构、高新研究方法等会在未来15年大规模涌现。传统的城市规划、建筑设计是理想导向的，人类带着自己乌托邦理想的社会、理想的国家去建设一个城市。工业革命后，城市问题凸显，城市规划和建筑设计又转为问题导向，旨在解决当前急迫的问题。现在，借助大数据和人工智能技术对城市规律的挖掘，我们可以遵循城市本身的生命节律，即其在时间和空间维度上的规律来做规划，即规律导向的城市规划。

6.2  未来绿色建筑和健康社区

绿色建筑的发展从单体走向群落，从物质走向环境，从环境走向生态，从生态回归对人身心健康的影响。比如，未来架构新的社区，就必须清楚这种类型的社区在世界上有多少种，生活在其中的居民寿命水平如何;如果一个社区经过设计可使居民的平均寿命增加，那将是人类巨大的突破。利用对人类身心健康影响因素的全要素模拟，这种设想的实现并不遥远。

7  结束语

生态文明制度体系建设是国土空间用途管制的逻辑起点。从全球范围来看，为了促进区域可持续发展和经济社会健康发展，通过实施用途管制，对国土空间利用方向和利用方式进行约束和引导，是常用的管理制度，而编制和实施国土空间规划则是实施用途管制的重要前提和依据。

参考文献：

[1] 王鹏，李智勇，李琴.生态视角下我国空间规划体系的演变特征及其驱动机制[J].世界林业研究，2020（1）：54～59.

[2] 王伟.国土空间整体性治理与智慧规划建构路径[J].城乡规划，2019（6）：11～17.