孙慧* 闵俊豪 王军 刘洋

（1.中国石油天然气股份有限公司规划总院；2.中国石油天然气股份有限公司天然气销售东部分公司）

0 引言

2016年12月21日，习近平总书记提出推进北方地区冬季清洁取暖。2017年 12月，国家发展和改革委员会（简称国家发改委）、国家能源局等十部委联合印发了发改能源〔2017〕2100号《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021年）》（简称《规划》），提出以“2+26”城市（北京市、天津市和河北省、山西省、山东省、河南省的26个城市）为重点，着力推动天然气替代散烧煤供暖，2017—2021年累计新增天然气供暖面积 18×108m2，新增用气230×108m3[1]。2019 年 4 月，国家能源局、财政部、生态环境部、住房和城乡建设部（简称四部委）联合开展北方地区清洁取暖中期评估工作，全面了解2017—2018年、2018—2019年两个采暖季以来《规划》实施情况及存在问题。

本文对我国推进冬季清洁取暖工作以来天然气取暖及气源保障方面取得的进展进行总结，并对下一步发展提出相关建议。

1 天然气取暖现状与保障

供暖产业链由热源、热网和热用户构成。天然气取暖是指以天然气为热源的取暖方式，具体包括燃气热电联产、燃气锅炉房、分户式燃气壁挂炉和天然气分布式能源4种方式。

1.1 天然气取暖现状

天然气取暖已经成为清洁取暖的重要组成部分，在各种清洁取暖方式中位居第二。截至 2019年采暖季结束，天然气供暖面积达到30.6×108m2，较2016年增加11×108m2，占清洁取暖总增加面积的31%。其中，“2+26”城市天然气供暖面积约占北方15省份天然气总供暖面积的62%；与2016年相比，增加了约7.7×108m2，占北方15省份新增天然气供暖面积的65%。

天然气供暖方式以燃气锅炉房和燃气壁挂炉为主。燃气锅炉房供暖面积占天然气总供暖面积的47%，燃气壁挂炉占比为 44%，燃气热电联产占比为8%，天然气分布式能源占比较少。与2016年相比，燃气壁挂炉是增加主体，约占天然气供暖总新增面积的69%。

北方 15省份天然气供暖相关年用气占全国总量的13%。2018年，北方15省份天然气供暖相关年用气总量共约377×108m3。其中，壁挂炉用户约1 385×104户，用气量 164×108m3，占天然气取暖总用气量的44%；燃气锅炉房热负荷约15×104t/h，用气量约143×108m3，占比38%。“2+26”城市年供暖用气量227×108m3，占北方15省份总用气量的60%。

与《规划》提出的目标相比，2017—2018年、2018—2019年两个采暖季“2+26”城市累计新增天然气采暖面积约7.7×108m2，目标完成率43%。其中，壁挂炉新增609×104户，目标完成率51%；燃气锅炉房新增1×104t/h，目标完成率21%；燃气热电联产和分布式能源的完成率均在 20%以下。“2+26”城市天然气取暖进展与《规划》目标对比情况详见表 1，其中，“目标”是指 2017—2021年累计新增，“实际完成”是指2017—2018年、2018—2019年两个采暖季累计新增。

表1 “2+26”城市天然气取暖进展与《规划》目标对比情况

1.2 天然气气源保障进展情况

《规划》针对“2+26”重点城市所涉及的北京、天津、河北、山西、山东和河南六个省市（简称六省市），制定了北方重点地区冬季清洁取暖“煤改气”气源保障方案作为《规划》附件，提出了清洁取暖“煤改气”总体要求与推进策略、基础设施建设重点任务、保障措施和政策支持等。

总体来看，六省市天然气气源保障能力持续提升，天然气供气量超预期。2018年，中国石油天然气集团有限公司（简称中国石油）、中国石油化工集团有限公司（简称中国石化）和中国海洋石油集团有限公司（简称中国海油）三大石油公司共向六省市供应天然气744×108m3，完成2021年《规划》目标的70%；通过引入其他供气主体，六省市天然气消费总量达到748×108m3，完成2021年《规划》目标的60%；2018—2019年采暖季三大石油公司向六省市供气441×108m3，完成2021年《规划》目标的74%，保障了天然气平稳有序供应和百姓温暖过冬。

管道建设基本按计划推进。主干管道推进进度与《规划》目标基本吻合，重点项目实施进展情况详见表 2。规划建设的陕京四线输气管道干线和鄂尔多斯—安平—沧州输气管道（沧州—鹿泉段）已分别于2017年、2018年如期投产，除唐山LNG外输管道复线投产时间存在不确定性外，其余基本可按规划时间完成。

表2 主干管道规划重点项目实施进展（截至2019年3月）

六省市规划支线基本按预期推进，重点项目实施进展情况详见表3。“2+26”重点城市未接通管道天然气的县级行政单位已由17个减少至11个，管道天然气覆盖率达到97%。

表3 六省市支线重点项目实施进展（截至2019年3月）

储气调峰设施建设进度滞后。中原文23储气库2019年采暖季形成采气能力，与《规划》相比滞后1年。六省市城市应急储气能力均处于较低水平，至2018年底，平均规划目标完成率仅29%。其中，北京市完成率为0.2%、天津市完成率为15%、河北省完成率为44%、山东省完成率为52%、河南省完成率为19%、山西省完成率为27%。

1.3 保障措施和支持性政策出台情况

《规划》实施以来，国家层面出台了一系列政策确保天然气稳定供应。2018年9月15日国务院发布了国发〔2018〕31号《国务院关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》，从加强产供储销体系建设和深化天然气各领域改革两个方面提出了促进天然气协调稳定发展的十项举措。

各相关部委积极落实党中央、国务院关于深化石油天然气体制改革的决策部署和加快天然气产供储销体系建设的任务要求。国家发改委、国家能源局2018年先后印发了发改能源规〔2018〕637号《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》、《环渤海地区 LNG储运体系建设实施方案（2019—2022年）》、SY/T 7434—2018《液化天然气接收站能力核定方法》三个文件和标准。交通运输部2018年8月下发《环渤海地区液化天然气码头重点布局方案（2022年）》，2019年5月下发《全国沿海及长江干线液化天然气码头布局方案（2035年）》。上述意见、方法、方案的出台为多方开拓气源，加快天然气基础设施建设，以及平稳安全供气提供了重要保障。

在加快推进市场化改革、努力降低用气成本方面，2017年以来国家发改委相继出台了发改价格〔2017〕1171号《关于加强配气价格监管的指导意见》、发改价格规〔2017〕1554号《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》、发改价格规〔2017〕1582号《关于降低非居民用天然气基准门站价格的通知》、发改价格〔2017〕1941号《关于全面深化价格机制改革的意见》、发改价格规〔2018〕794号《国家发展改革委关于理顺居民用气门站价格的通知》等文件。

同时，国家和地方均出台了相应的补贴扶持政策。国家层面，2017—2019年先后三次共确定了43个清洁取暖试点城市给予中央财政支持，除天津市外，陕西省、河南省、山东省、山西省、河北省分别有6个、10个、7个、8个和11个城市列入试点城市。

各省市在中央财政基础上依据自身财政情况因地制宜制定了省市两级财政扶持政策。以河北省为例。河北省“煤改气”补贴涉及村内入户管道（含燃气表）、采暖设备购置和用气价格三个方面，其2017年及 2018年的具体补贴政策详见表 4，2018年合计补贴最高额度为4 310元/户。

表4 河北省农村清洁取暖“煤改气”补贴政策

2 存在的主要问题

（1）“以气定改”在部分省份部分年份统筹衔接不到位

集中表现在2017—2018年采暖季，部分住户采暖用气短缺、LNG价格飙升、工业企业大面积限产停产。主要原因是供需双方衔接不够，统筹不到位。供气企业对 2017年天然气消费的快速增长始料未及，整体资源组织和基础设施建设准备不足，尤其是季节调峰设施尚未达到国际水平。部分地方政府在推进“煤改气”过程中层层加码，未充分考虑资源落实程度，导致实际“煤改气”用户与国家计划出现较大偏差。如，河北省实际完成“气代煤”231.8×104户，超过国家行动方案目标40%[2]。部分省份的“煤改气”补贴政策暂定为3年，城镇燃气企业对 2017年之后是否有补贴及补贴力度是否会下降存在担忧。在补贴政策和限期实施的激励下，城镇燃气企业没有充分考虑自身资源是否充足、是否与上游供气企业签订购气合同[3]等因素，盲目推进了一批“煤改气”项目。

（2）储气调峰设施建设进度总体滞后

从中期评估情况来看，无论是供气企业、地方政府，还是城镇燃气企业，2020年都较难完成其应具备的储气能力。截至2018年底，北方15省份具备的储气调峰能力约为4.4×108m3，仅相当于1.3天日均用气量；华北6省份具备的储气调峰能力约为3.0×108m3，仅相当于1.5天日均用气量。

设施滞后的主要原因是储气调峰设施的回报机制尚未完全建立。一方面，企业建设储气调峰设施的内生动力不足。地下储气库垫底资金投资较大，LNG调峰储罐建成后有效运行时间偏低，在现有价格机制不健全、调峰辅助服务市场未建立的情况下，储气调峰设施的投资回报率较低，企业建设积极性不高，部分企业对财政补贴的依赖心理较强，“补贴+考核”成为了调峰设施建设的主动力。另一方面，储气调峰设施的建设具有时间周期。地下储气库从前期到投产至少3年左右，从投产到达产时间更久。一个接收站完整的审批周期需要至少2年，建设周期 2.5～3.0 年[4]。

（3）天然气取暖发展对补贴依赖程度较高

在现行条件下，与煤炭相比，天然气取暖经济竞争力弱是不争的事实，其发展规模一定程度上依赖于财政补贴。仍以河北农村“煤改气”为例说明。

在改造环节。农村一般家庭燃煤采暖炉具价格介于1 200～1 300元；清洁取暖“煤改气”大都选择燃气壁挂炉，需要配套解决气源，并建设入村、入户配气管道，安装燃气表，购买壁挂炉等，平均初投资费用约1.5×104元/户。若考虑补贴，选取最高的补贴额度，即2017年廊坊禁煤区补贴额测算，补贴后的初投资费用仍约8 000元/户，远高于传统燃煤取暖。即使仅比较涉及农民直接支付的终端设备，燃气壁挂炉平均价格为3 900元/台，考虑最高2 700元/台补贴后，农户支出1 200元/台，才能与改造前支出相当。

在利用环节。户均燃煤取暖用量2 t左右，煤价按 790元/t考虑，清洁型煤取暖户均燃料费用支出约 1 580元；燃气壁挂炉取暖的户均天然气用量约为1 200 m3（折合10 m3/d），选取2017—2018年采暖季河北省农村壁挂炉采暖供气价格2.4元/m3，户均燃料费用支出约2 880元，高于燃煤取暖1 300元。考虑最高补贴1 200元/户后，二者的户均燃料支出费用才会处于同一起跑线上。

3 发展趋势和相关建议

（1）坚持天然气作为清洁取暖主要方式

《规划》中虽然提出了“2+26”城市天然气供暖发展目标，但在国家中期评估中总体清洁取暖率为刚性指标，在具体采暖方式上，各地可根据实际情况因地制宜进行调整。预计2019—2021年天然气取暖面积增加约9.5×108m2，总规模达40×108m2，新增面积低于清洁燃煤集中新增面积，但仍高于电采暖，在各种清洁取暖方式中仍位居第二位。新增取暖方式仍以燃气壁挂炉为主，新增面积占比约64%。

（2）进一步明确清洁取暖“煤改气”的概念与内涵

由于燃气壁挂炉占天然气供暖总增加面积的69%，一些地方将“煤改气”与燃气壁挂炉划等号，认为天然气取暖就是发展燃气壁挂炉。因此，建议加大宣传力度，明确“煤改气≠燃气壁挂炉”。

一般情况下，燃气热电联产适合大面积供暖，一般可满足300×104m2以上采暖面积，两台F级机组的供热面积可达900×104m2左右；燃气锅炉房适合一个和几个小区供暖，一般满足300×104m2以下采暖面积；壁挂炉适合独栋别墅或城中村、城郊村等居民用户不多的区域；天然气分布式能源适用于宾馆、综合商业及办公、机场、交通枢纽等，一般采暖面积在100×104m2以下。而对于目前成片农村全部实施天然气取暖，则应根据天然气供应条件、居民房屋建筑情况、居民实际居住人数等情况进行比选，进而选择适宜的天然气取暖方式。

（3）提高经济性仍然是天然气取暖发展的主要着力点

目前，“煤改气”补贴力度下降已成为事实。河北省2018年补贴力度低于2017年，2019年末更是提出从2020—2021年取暖季开始，农村居民享受到的省级运行补贴将梯次减半，并将在三年内取消[5]。在补贴下降的后“煤改气”时代，如何有效提高经济性，是天然气取暖需着力解决的主要问题。为此建议如下：

一是多措并举，努力降低气源成本。加大科技攻关力度，提升关键技术及装备的国产化水平。进一步深化勘察开采体制改革，加快区块流转，鼓励各类资本进入。建立LNG资源采购协商协调机制，避免出现多家主体竞争、哄抬价格的现象。

二是尽可能减少天然气供应中间环节费用。完善成本监审机制，定期公布典型城市输配气价格和销售价格。鼓励省级管网公司并入国家管网公司，尽可能减少供应层级。推动省级管网和主体单一的大型城市配气管网的第三方准入，建立终端用户自主选择气源的途径。

三是重点推进高端燃气壁挂炉的国产化，努力降低“煤改气”终端用户的初投资费用。受制于财政补贴能力，农村“煤改气”工程招标燃气壁挂炉均为普通炉，价格不足4 000元/台，氮氧化物的实际排放强度约200 mg/（kW·h），只能达到最低排放标准。而高端的全预混冷凝炉无论是效率还是污染物排放都较优，实测样本氮氧化物排放仅 24 mg/（kW·h）（折合 23 mg/m3），远低于壁挂炉 70 mg/（kW·h）的最高排放标准，甚至优于部分燃气锅炉，但其价格较高，一般在1×104元左右，是普通炉的2.5倍左右。