吕德文

2020年，江苏在经济发达镇“1+4”治理模式改革经验基础上，着力推进基层整合审批服务执法力量改革。“1+4”治理模式是指在加强党的全面领导的基础上，构建“便民服务一窗口”“综合执法一队伍”“镇村治理一网格”“指挥调度一中心”，目的是探索一种集约高效的基层治理体系。如何准确定位这一治理模式，需要正视乡镇改革的几个关键问题。

对乡镇政权定位的回溯和再认识

如何定位乡镇，涉及到改革的方向和路径。从历史上看，乡域作为一个治理层级，有漫长的历史;但作为一个政权组织，却是近代国家建设的产物。历史上，基层乡域社会的治理主要依靠地方自治力量。也正是基于这样的传统，新时代的乡村治理体系建设的主要特征是党领导下的“自治、法治和德治相结合”。

新中国成立以后的乡镇政权，一直具有较强的发展型国家特征，主要围绕经济建设和税费征收、计划生育、社会稳定等建构政权组织形态。乡村社会内部的公共事务，仍然需要依靠村庄自治组织自我完成。进入21世纪以后，乡镇政权的职能发生了极大的改变。其显著特征是，乡镇政权汲取资源的任务大量减少，公共服务职能急剧增加。

一是乡镇政权作为党和政府与群众的连接纽带的定位没有改变。无论是落实政策还是服务群众，乡镇政权都需要和群众打交道。简而言之，乡镇治理具有“面对面”工作的性质，需要建立在群众工作基础之上。

二是对乡镇政权的规范性要求在不断提高。……