李诚

摘  要：雄安新区自设立以来，对其行政区划的调整学界多有讨论。文章分析雄安新区的行政区划设置历程，考察京津冀地区近年来政区调整的方向，分析国家级新区的设置过程，为雄安新区未来的政区变革提出更有针对性的三步走改革措施。

关键词：雄安新区;政区改革;京津冀地区

中图分类号：D630 文献标识码：A

Abstract：Since the establishment of the Xiong'an New Area，there have been many discussions on the adjustment of the administrative division. This paper analyzes the process of setting up the administrative division of Xiong'an New Area，investigates the direction of the adjustment of the administrative district in Beijing-Tianjin-Hebei region in recent years，and analyzes the setting process of the National New Area，which can put forward more targeted three-step measures for the future reform of the Xiong'an New Area.

Key words：Xiong'an New Area;Reform of Administrative District;Beijing-Tianjin-Hebei region

自2017年4月中共中央、国务院设立河北雄安新区以来，雄安新区以规划为先，出台了《河北雄安新区规划纲要》《河北雄安新区启动区控制性详细规划》《河北雄安新区起步区控制性规划》等文件，做到了把每一寸土地规划清楚后再开工。在雄安新区成立之初，社会和学界都出现了成立“雄安市”的呼声，随着雄安新区的建设按规划启动而逐步消失。然而，对雄安新区的城市定位、政区设置进行学理探讨仍是有必要的。梳理雄安新区的政区设置过程，考察雄安新区所在的京津冀地区近年来的政区调整方向，分析国家级新区设立前后的政区改革，将个性与共性结合研究，有助于对雄安新区政区调整趋势做出更为科学、客观的判断。

一、河北雄安新区的行政区划发展轨迹

河北雄安新區规划范围涉及河北省雄县、容城、安新3县及高阳县、任丘市部分地域，实际上是将今天的白洋淀湖泊群整体纳入建设范围内。雄县、容城县、安新县与高阳县属河北省保定市管辖，任丘市则隶属于沧州市。现代地理学在研究行政区划时往往较少考虑行政区划的演变历程，所提出的超前行政区划改革也难以落实，对于拥有悠久政区设置历史的河北平原地区显然是过于片面的。考察雄安新区涉及地域行政区划的发展轨迹，有助于深刻认识雄安新区形成当今五县（市）分属局面的原因，从而探索更切合实际的政区调整方向。

雄安新区管理地域内，以容城县设置最为悠久。容城之名，最早出现在《汉书·地理志》中，可知容城至少在西汉时已经出现。容城设置后，虽屡经合并，然最终延续至今，是河北省名副其实的“千年古县”。现容城县的面积为314平方千米，统辖5镇3乡，2018年底人口为27.2万人[1]。

雄安新区中，高阳县最晚在西汉时期也已出现。“高阳”之名更为悠久，相传为三皇五帝之一的颛顼帝初封之地。另外，“高阳”不仅曾用作县名，也曾用作统县政区的“郡国”名称。北宋时，高阳改属顺安军，为军治所在。今天的安新县最早也是由高阳县北部与容城县南部分离出来设置的。高阳县虽仅有北部的龙化乡属于雄安新区，却是其重要的组成部分，因为从南而来的潴龙河从高阳县汇入白洋淀南缘，是白洋淀湖泊群水源的主要来源之一。

同样仅有部分地域属于雄安新区的是管辖白洋淀东南部的任丘市。任丘市属于雄安新区的是西北部的鄚州镇、苟各庄镇、七间房乡。鄚州镇在西汉时为鄚县，曾长期领有今白洋淀西北部地域。北齐时，始设任丘县，今任丘市地域内形成了北属鄚县，南属任丘的局面。鄚县在唐代改为莫县，又分置出长丰县。北宋中期时，朝廷施行合并县邑的举措，长丰、莫县相继并入任丘县。此后，莫县又被恢复，最终在明代初年并入任丘。清朝雍正年间，为避孔子（名丘）讳，朝廷下令将地名中带“丘”者改为“邱”，由是任丘改为任邱，后又恢复为任丘县。

雄安新区的核心地域雄县与安新县，设县年代却相对较晚，这与附近的水环境有关。雄县与安新地势低洼，河湖众多，在历史早期不利于人们居住。雄县在隋唐时为边关重镇瓦桥关。唐代安史之乱前后，瓦桥关曾发生多次战事。后周世宗柴荣率军北伐时，将石敬瑭割去的关南之地收回，此关南即为瓦桥关之南的地域。鉴于瓦桥关及附近益津关的重要性，柴荣将瓦桥关升为雄州，益津关升为霸州。此即今天雄县与霸州市的由来。在设雄州时，后周特意将容城县划归雄州管辖。至此，雄州成为雄安新区的一个管辖地域较大的政区，如同汉晋时期的高阳郡、隋唐时期的莫州一样。

安新县境内设县始于金代，曾长期分属两县管理。金世宗与金章宗时期分别设立葛城县与渥城县。两县的设置与金代帝王常泛舟白洋淀有关。相传渥城县的设立与金章宗宠妃李元妃有关，因李元妃是渥城人。葛城后演变为安州，即今安新县西部的安州镇。渥城县改为新安县，治所在今天的安新县。清代道光十二年（1832年），新安县被合并入安州。民国初年，安州又改为安新县。至此，雄安新区所属地域的行政建置趋于稳定。1958至1961年间，各县曾有短暂合并，但随即恢复原建置至今。

梳理雄安新区的政区设置过程不难发现，雄安新区出现行政区划历史悠久，各县的设置呈现从白洋淀周边向中心地域延伸的趋势。周边各县设置较早，深入白洋淀湖泊群内则设县较晚。白洋淀在历史典籍中又作“白羊淀”或“白羊湖”等，据相关研究，白洋淀水域的大规模扩展是在北宋修建水长城“塘泺”时期，明代中后期演变成今天的规模。白洋淀成为邻近各县的联系纽带。因此，雄安新区在最终确定范围时，没有因行政区划阻隔而舍弃高阳县北部和任丘市西北部。另外，历史上曾出现的高阳郡（国）、雄州、安州等统县政区，曾管辖本区域内一个或多个县级政区，这说明设置一种超越今天分辖各县的行政区划是有历史依据的。

二、近年来京津冀区域行政区划调整方向

近年来，我国行政区划的调整渐渐步入快车道，这在京津冀地区也有体现。以下对京津冀三地十余年来的行政区划做概要式考察，分析近年来京津冀区域行政区划的调整方向。

北京市近十年的行政区划调整可分为主城区和郊区两类。主城区的调整，即今北京市二环以内的“首都功能核心区”由四区变为两区。2010年7月1日，撤销北京市原东城区、崇文区，设立新的北京市东城区;撤销北京市原西城区、宣武区，设立新的北京市西城区。至此，承载着老北京记忆的“崇文”和“宣武”成为过往。北京市的郊区政区改置是延续郊县改区的步骤。2015年11月17日，北京市撤销密云、延庆两县，设立北京市密云区、延庆区。自此，北京告别县治时代。

同为直辖市的天津也有郊县改市辖区的现象。天津自2001年将武清县改为武清区，宝坻县改为宝坻区后，2015年又将宁河、静海两县分别改为宁河区与静海区。2016年，随着蓟县撤销，蓟州区设立后，天津市境内已没有县。滨海新区作为国家级新区，其设置过程将在下文论述。

京津冀三地的地域分割过程已有研究[2]，京津冀三地本为一体，是近代随着北京、天津的崛起才开始“分家”的。河北省的发展速度慢于京、津，这在行政区划调整中也有体现。在北京、天津纷纷将郊县改为市辖区时，河北省在进行县改县级市的政区调整。在河北省各市中，经济发展较好的唐山市政区调整走在前列。2002年，县级市丰南市改为唐山市丰南区，丰润县和唐山市新区合并设立唐山市丰润区。2012年唐海县改为曹妃甸区。2018年，滦县改为县级滦州市。

原有市辖区调整与市郊县改区是河北省行政区划近年来调整的两个主要方向。省会石家庄市的政区调整始于2014年，当年市辖桥东区撤销，所属地域划入桥西区与长安区。同时将市区周边的县级藁城市、鹿泉市和栾城县，分别设为市辖区。2015年5月，保定市新市区更名为竞秀区，原北市区、南市区合并为莲池区，撤销满城县、清苑县、徐水县，设立满城区、清苑区、徐水区。2015年7月，秦皇岛市设立抚宁区，原抚宁县有部分地域划入海港区与北戴河区。2016年1月，张家口市撤销宣化区和宣化县，成立宣化区，又将万全县、崇礼县分别改区。2016年，衡水市代管县级冀州市改为冀州区。同年，邯郸市将永年、肥乡二县设立为市辖区，又将邯郸县拆分入邯山区与丛台区管辖。2017年4月，承德市平泉县改为县级平泉市。

2020年，河北省行政区划调整的重点是邢台市，重点延续了近年来河北省的两大特点，包括将桥东区更名为襄都区、桥西区更名为信都区，又将邢台县拆分为襄都区和信都区管辖。同时，任县改为任泽区，南和县改为南和区。

近年来京津冀行政区划调整的主题是县的改置，包括改为市辖区和县级市两类。越接近市区越容易直接改为市辖区，相对偏远地区则更有可能改为县级市。县的撤销不是政区调整的主流。仅有的三例是宣化县、邢台县及邯郸县。这三县之所以省并是由于有同名的政区设置。而河北省各地级市将郊县改为市辖区更多是一种政策支持，这与南方市辖区的改置有明显不同。

三、国家级新区设立前后的行政区划

雄安新区作为国家级新区，其行政区划调整还可参考其他国家级新区的行政区划调整方案。截至2018年12月，我国有国家级新区19个，对雄安新区政区设置有借鉴意义的主要有上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区。这三个国家级新区都设置在直辖市。

上海浦东新区最初为川沙县，由清代设置的川沙厅改置而来。1958年，浦东县由东郊、东昌2区合并成立，旋即于1961年撤销。1992年10月11日，国务院批复设立上海市浦东新区，撤销川沙县。浦东新区的行政区域包括原川沙县，上海县的三林乡，黄浦区、南市区、杨浦区的浦东部分。2009年5月，上海市南汇区并入，浦东新区成为如今的规模。“浦东”之名虽出现较晚，但并不是在设立新区时才出现的新名称。另外由于上海经济发达，浦东与浦西联系紧密，在设新区前后，陆家嘴等地金融商务业已有相当发展。

天津市滨海新区的成立过程是由各区合并而来。天津市滨海地区原分属塘沽、汉沽和大港区。2009年，为进一步增加滨海地区经济活力，国务院决定将上述三区合并成立滨海新区。“滨海”之名之前从未出现在天津政区体系中，是随着新区设立使用的新名称。不过，滨海新区的地域范围相对确定。

重庆两江新区设置于2010年5月。两江得名是由于位于长江以北、嘉陵江以东，辖江北区、渝北区、北碚区3个行政区部分区域。“两江”也是新名称，两江新区所辖地域均是从上述三区分割而来，地域划分相对复杂。

国家对雄安新区的定位颇高，除了国家级新区外，经济特区的设置过程也可以参照，尤为突出的是深圳市。深圳市原为宝安县的渔村，因临近深圳河得名。1979年1月，撤销宝安县，设立深圳市。1981年10月，恢复宝安县，辖深圳经济特区外原宝安县区域。后又将宝安县改为深圳市宝安区至今。深圳市的崛起最初是由宝安切块设市而来，随着深圳的发展壮大，最终合并了原宝安县。

国家级新区的设置过程各有不同，但其中政策导向对政区的设置有明显影响。因新区而重新命名者有之，因新区而合并政区者有之，因新区而拆分原政区者也有之。国家级新区不同的设置模式为雄安新区的政区设置提供了更多参考。

四、雄安新區行政区划的调整趋势

雄安新区，全称为“河北雄安新区”，国家将雄安新区归属河北省管辖的含义明显。雄安新区承担着疏解北京市非首都功能的重任，又位于北京—天津—石家庄三市的中心地带，联系京津冀三地的角色定位十分明确。雄安新区站位高，凝结着以习近平同志为核心的党中央统筹京津冀一体化发展的苦心，因此雄安新区的行政规划已上升到国家高度。

通过分析雄安新区的政区因革变化，可知雄安新区在政区建置时常处于变动中，其政区调整有历史基础和现实依据。考察京津冀近年政区改置的模式，可知市辖区的改革是贯穿其中的主线，雄安新区有比河北省地级市更大的政策扶持，行政区划的变动也有合理性。研究国家级新区的设置过程，可知其并没有一定之规，雄安新区的政区改革可以有更多可能性。

笔者将雄安新区的行政区划变动趋势做以下推测：一是将雄安新区的主体范围，容城、雄县与安新三县改为市辖区建置，具体名称可改为容城区、雄州区与安新区，这种更改有助于提升雄安新区的城市地位，同时容易操作。二是将高阳、任丘纳入雄安新区的地域进行深度整合，进一步加强与其他三县的联系。在此基础上，可进一步考虑设置“雄安市”作为雄安新区的主体行政区划。雄安新区是千年大计，对行政区划的调整不能操之过急，但同时原地踏步也无法满足雄安新区的进一步发展。

参考文献：

[1] 河北省民政厅.河北省行政区划简册（2019）内部资料[M].102.

[2] 孙冬虎.“京津冀一体化”的历史考察[J].北京社会科学，2014（12）：48-53.