马晓春

摘要：近年来，我国人力资源服务产业园建设如火如荼，从国家级到地方级，已建成的产业园数量已达到百余个。与此同时，一些产业园出现了大面积场所闲置“有园少业”、地方人社部门既当“裁判员”又当“运动员”、缺乏平台支撑、产业园经济和社会效益没有充分发挥等问题。为此，本研究提出科学做好产业园可行性研究和园区规划、避免盲目跟风建设产业园，创新产业园运营模式、处理好政府与市场的关系，牢记产业园建设初衷、实施精准的支持政策等对策建议，为破解我国各级人力资源服务产业园发展难题提供参考。

关键词：人力资源服务产业园 劳动力 支持政策

一、引言

人力资源服务产业园（以下简称“产业园”）是人力资源服务企业集聚的产业园区，是我国独创的一种产业聚集形态。2011年我国正式将人力资源服务业列入《产业结构调整指导目录（2011年本）》中鼓励发展的产业。为促进人力资源服务业规模化、集约化发展，提高人力资源服务经济社会发展能力，2014年人社部下发《关于加快发展人力资源服务业的意见》（人社部发[2014]104号），明确提出“培育创新发展、符合市场需求的人力资源服务产业园”。2017年人社部发布了《人力资源服务业发展行动计划》，提出产业园区建设计划，即：“培育建设一批有规模、有辐射力、有影响力的国家级人力资源服务产业园和一批有特色、有活力、有效益的地方产业园”。在一系列政策的引导下，我国各地积极筹建人力资源服务产业园。从2010年上海成立第一家人力资源服务产业园（中国上海人力资源服务产业园）至今，我国人力资源服务产业园已有10年的发展历史了。截至2019年底，全国范围内已建、在建和筹建的产业园已有百余家。随着产业园数量的快速增长，产业园在建设和运营中出现的问题逐渐暴露出来。本研究拟通过对当前人力资源服务产业园在筹建、运營、评估中普遍存在的问题进行剖析，并提出针对性的对策建议，对相关产业园及时破解发展难题、正在筹备建设的产业园规避相关问题提供一定的参考。

二、产业园发展现状

（一）产业园数量快速递增

近年来我国人力资源服务产业园数量快速增长，截至2019年底，我国已建成国家级人力资源产业园17家，省级人力资源服务产业园35家，已建、在建和筹建的地市级人力资源服务产业园区达到80家。从运营情况来看，75%已建成的人力资源服务产业园已经开园;在分布上看，产业园主要集中在东部沿海的发达地区，西部地区除重庆、西安和乌鲁木齐等一些省会城市外，地市级的城市目前尚未建成人力资源服务产业园。

（二）地方政府是各产业园主要的投资、运营与管理方

人力资源服务产业园建设主要有政府投资、政府投资土地企业开发和政企合作开发三种模式，目前约有77%的产业园都是政府投资。人力资源服务产业园的运营和管理主要分行政主导型、公司治理型和混合型管理三种模式，目前“政府主导型”的产业园约占78%。总体看，地方人力社保局代替地方政府直接负责产业园的建设、运营和管理是当前一些产业园的基本现状。

（三）入园企业与园区运营方紧密度不高

招聘、培训、管理咨询、人力资源外包、劳务派遣、人事代理等传统人力资源服务业务是各地产业园入驻企业开展的主要业务。当前，各产业园入园企业开展的业务主要以企业自主业务为主，入园企业之间、入园企业与园区之间业务上的合作相对较少。入园企业与产业园之间的关系多数属于物理上的集聚，交往也仅仅停留在房租、物业、园区公共服务等方面。因此，目前看人力资源服务产业园仍属于楼宇经济，入园企业与产业园业务上的合作，尤其对地方经济和社会发展给予支撑的人力资源服务业务上的合作相对较少。

（四）各产业园现有的支持政策基本相似

各地人力资源服务产业园出台的支持政策大同小异，主要政策包括：租金减免、装修补贴、税收奖励、企业总部入园奖励、人才引进奖励等。这些政策有助于降低企业入驻成本和运营成本，客观上有利于园区招商吸引企业入驻。但是，由于目前各产业园的支持政策、支持项目大致相同，对于有意向入驻产业园的人力资源服务企业来讲，各产业园之间支持政策力度的比较成为影响其是否入驻园区的重要因素。

三、存在的问题

（一）筹建产业园存在跟风现象

近年来，随着供给侧结构性改革的深化、人力资源服务产业发展支持政策的持续推出，各地加快产业结构调整步伐，其中一些地方政府积极投资建设人力资源服务产业园。然而，一些产业园在建成后却出现大面积闲置，即“有园少业”的现象，这成为当前这些产业园面临的最棘手问题。出现这个问题主要原因有两方面，一是尚未对当地人力资源服务供需状况、产业特点等经济社会发展现状进行科学充分的论证，盲目开工建设人力资源服务产业园;二是客观上讲，一些地方对如何投资建设人力资源服务产业园考虑得多，对精准招商、精细化运营和管理产业园重视程度相对不够。

（二）产业园的产权、管理权和运营权关系亟待理顺

由于地方政府大多是已建成产业园的投资方，因此已建成的产业园大多属于国有资产。地方人力资源和社会保障部门代替地方政府直接负责产业园的建设、运营和管理。人力资源服务产业园属于市场经济产物，经营管理好产业园必须遵守市场经济规则，行政命令式运营管理问题突出，原因有两点：一是人力社保局负责产业园的运营与管理，属于既当裁判员又当运动员，违背市场经济规则;二是从人力社保局的“三定”方案来看，建设、运营和管理产业园显然超出其职责范畴。如何处理好产业园产权、运营权和管理权三者之间的关系，既要保证国有资产保值升值，又要实现产业园建设预期是当前一些产业园亟需解决的问题。

（三）缺乏平台建设，产业园经济社会效益没有充分发挥

人力资源服务供需信息对接平台（以下简称“平台”）建设滞后，导致企业入园后与所在地经济和社会发展紧密程度依然不高，成为当前一些产业园共同面临的一个突出问题。人力资源服务产业园绝不仅仅是人力资源服务企业、人员、资金物理上的集聚，而应是人力资源服务供需信息交汇之所。产业园人力资源服务供需信息平台是协助园区企业与地方经济和社会相互融合，精准对接人力资源服务供需，实现园区企业经济社会效益“1+1”大于“2”（见图1）。

（四）普惠性招商政策相对较多，精准支持政策相对较少

目前，租金减免、装修补贴、税收奖励、企业总部入园奖励等普惠性支持政策是各产业园主要的支持政策，对于产业园招商也发挥了积极的作用。与此同时，由于各产业园招商政策大同小异，缺乏精准度，客观上对于一些区域优势不显著的产业园其招商效果也是大打折扣，不仅难以吸引行业领军企业入驻产业园，甚至出现“有园少业”大面积待租的现象。产业园的支持政策不仅要考虑如何吸引优质企业入驻，更需要考虑如何助力入驻企业发展好，实现对当地经济社会发展引进急需人才、在就业培训方面给予重要的支撑。

四、相关建议

（一）科学做好产业园可行性研究及园区规划

人力资源服务产业园属于市场经济产物，在筹建产业园之初就应紧扣“需求导向”的集聚规律，精准把握当地人力资源服务供需状况，规划处理好人力资源服务产业园与所在地的发展定位，科学做好可行性研究和园区规划，避免盲目跟风建设。例如，人力资源服务产业属于生产性服务业，产业园在空间选址上要优先考虑生产性企业的地理分布;在产业园建设之初，就应提前谋划产业园的招商工作、做好产业园3年发展规划，待产业园正式运营后根据规划再制定并实施详细的年度工作计划。

（二）创新园区运营模式，处理好政府与市场的关系

产业园属于市场经济产物，从长远看，不论是“政府投资、政府管理”模式，还是“政府投资、各部门联席管理”模式都不利于产业园按照市场规律来运行。加快人力资源服务产业园所有权与经营管理权的改革，改革方向有两方面：一是推行产业园产权与经营管理权分离，产权移交地方国资委，经营管理权移交给聘请的专业化产业园运营团队，国资委和专业化运营团队按照约定的比例分红（或承担亏损）;二是吸引多种所有制经济对产业园进行混合所有制改革，改革后按照市场机制组建专业化团队负责园区的运营和管理。

（三）建立人力资源服务平台，助力经济和社会发展

加快建立人力资源服务平台已成为各地产业园亟待解决的问题。一是建立产业园人力资源服务平台，对接园区人力资源企业与地方经济社会发展人才需求，实现人力资源优化配置;二是探索组网各地人力资源服务产业园的人力资源服务平台，构建全国“一张网”的人力资源供需对接大平台，运用大数据技术，实现全国范围的人力资源服务供给与人力资源服务需求的精准对接，为我国经济和社会发展实现人力资源的高效配置。

（四）牢记产业园建设初衷，实施精准的支持政策

建设人力资源服务产业园的目的是通过人力资源服务企业集聚，推动人力资源产业发展，为地方经济社会发展在人力资源方面给予支撑，实现人力资源最优惠配置。产业园的支持政策应紧贴产业园建设初衷，避免实施“漫灌式”的企业补贴政策。支持政策要把握普惠與精准相结合、支持力度轻与重相结合的原则。对于实现打破束缚地方经济和社会发展人才瓶颈的企业给予精准、有力的奖励;对于持续地带动区域就业的企业要给予持续性、周期性奖励。总之，要优化、细化支持政策，通过产业园支持政策引导企业的业务与地方经济社会重点工作相结合。

（五）建立科学合理的产业园评价指标体系

人力资源服务产业园既是市场经济产物，也是推动人力资源供需优化配置的重要载体，人力资源服务产业园评估应涵盖经济效益和社会效益两方面。人力资源服务产业园属于生产性服务业，地方政府对辖区人力资源服务产业园社会效益的评估应优先于对其经济效益的评估。主要的考核指标应包含以下几方面：一是产业园对当地经济和社会发展急需人才的引进状况;二是产业园解决当地劳动力就业状况;三是产业园年度纳税情况。

责任编辑：张莉莉