民国初期国立大学董事会职权演变与大学治理

2020-09-14薛国瑞

高教探索 2020年8期

摘要：20世纪20年代初期，中央财政危机频发，国立东南大学为募集足够经费，引入了美国的大学董事会制度。国立东南大学董事会设立后，在很大程度上扩展了国立东南大学的教育经费来源，促进了大学的发展。随着筹资职能的拓展，董事会转而介入国立东南大学的内部行政与教育学术，直接影响了国立大学的内部自治，同时引起中央政府的關注，最终在与中央政府的较量中遭到废止。可见，董事会的筹资机制在注重实效的同时，还应就董事会的成员资格及其职权作出限定，以尽量避免大学受到外部环境的不良影响。

关键词：民国初期;国立大学;董事会;大学治理

20世纪20年代以来，国立大学的发展模式呈现出多元并存的格局。在中央教育财政危机的持续影响下，不同的国立大学根据各自所处环境，采取了与之相匹配的筹资机制。1920年后，中央及地方政府在筹建国立大学之初，多将美国大学的董事会制度引入其组织体制中，以作为增强国立大学经费筹措能力的重要举措。董事会制度的介入，往往会引起国立大学教育经费来源主体的结构性转变。随着董事会筹措经费的比例逐渐增加，董事会对于国立大学管理层级的权力也相应有所扩大，中央政府管控国立大学的权力空间则将受到挤压。为此，中央政府开始介入董事会的管理，进而引发了董事会职权中有关大学行政、学术与政治等之间的权衡与较量。东南大学作为近代中国的第二所国立大学，在成立伊始便引入了董事会制度，其董事会的职权演变集中反映了董事会制度在国立大学的中国化探索及其问题。

一、董事会的设立及其筹资职能显现

民国初期，国立大学设置董事会制度的重要目的之一是提升学校的经费筹措能力。1920年底，国立南京高等师范学校校长郭秉文提议改建国立东南大学，因担心“大学经费甚巨，国务会议席上恐不易通过”，不得已压缩中央财政的经费投入比例，把中央政府筹措教育经费的部分职责转移至国立大学自身，在“改南高为东南大学计划及预算书”中，确定了“机关或私人捐助”作为东南大学教育经费的主要来源之一。事实上，东南大学初建时期分科较多，所需经费十分浩大，中央财政时常发生困难，学费收入又十分微薄，也只能“多赖海内外同胞加以资助”。对此，郭秉文指出，近年来海内外人士捐金助学者实不乏人，若大学“主事者振作有为、勤慎将事，不负捐助者之望”，将来“机关或私人捐助”一项来源之经费，“正无穷耳”。[1]

1921年3月，东南大学筹备处“为求社会赞助起见”，参照欧美大学董事会制度，组织董事会，订定简章，规定董事会成员由：（1）教育部代表;（2）南高原有评议员;（3）曾捐巨款于本校者;（4）教育界素有声望而对于本校曾尽力者;（5）曾在本校尽力有年者等组成。[2]筹备处还推举“张謇、蔡元培、王正廷、袁希涛、聂云台、穆湘玥、陈光甫、余日章、严家炽、江谦、沈恩孚、黄炎培、蒋梦麟诸公（共十三人）为董事”，“复推举钱新之、荣宗敬二人，一并呈请教育部函聘”。3月底，教育部核准东南大学推举的董事会成员，又派司长任鸿隽为校董会教育部当然代表。[3]虽然，东南大学对于董事会成员标准已有较明确的规定，但在董事会校内职权的界定上却显得十分模糊。在1920年底制定的“改南高为东南大学计划书”中，董事会职权仅以“对于校内负辅助指导之责”，一带而过。

1921年初，东南大学召开董事会会议，讨论董事会简章。董事黄炎培认为：“校董会之组织，所以求学习之素质，故校董之职权，实以推举校长，审查预算为最重要，现章程内尚未规定及此，本会对于事实上，此两点应注意。”沈信卿亦指出：“现今各国大学制度，多有校董会，校长多由校董会推举，本会章程未作规定，应向教育部提出意见。”各校董对于黄炎培与沈信卿之提议均表赞成，遂通过校董会简章，并提交教育部审核。[4]

同年2月，东南大学公布《东南大学组织大纲》，正式确立校董会简章。不过，校董会简章中似乎并未体现出黄炎培等人的建议。通过参照该“组织大纲”中校内其他行政职权界定的推断中可以看出，东南大学设置教授会，负责全校教授上之公共问题;设置校务会议，“议决关于全校之重大事项”。校务会议的主要成员为：“一、校长;二、各科代表;三、各系代表;四、行政各部代表;五、附属中学校代表;六、附属小学校代表”。[5]也即是说，学校的学术研究及教学问题主要由教授会负责，而行政的各项事务则由校务会议议决处理。显然，董事会的职权不可能与各“会议”产生重叠，且董事会成员不在校务会议成员之列。董事会依旧仅具辅助指导大学之权。3月，国立东南大学公布《国立东南大学大纲》，进一步印证了这一判断。该“大纲”中明确规定，教授会的职权为：（1）建议系与科之增设废止或变更于评议会;（2）赠予名誉学位之议决;（3）规定学生成绩之标准;（4）关于其他教务上公共事项。教授会以校长暨各科各系之主任及教授组织之。教授会会议时以校长或其他代表人为主席。[6]校务会议改为评议会，其职权不变，对于“（1）本校教育方针;（2）用于经济之建设事项;（3）重要之建筑及设备;（4）系与科之增设废止或变更;（5）关于校内其他重要事项”，均须经评议会解决。[7]评议会成员与原校务会议成员一致，未含董事会成员。

“对于校内负辅助指导之责”一直未予以具体化，董事会的职权也主要限于为国立东南大学募资，旨在扩大和增强国立大学筹措教育经费的能力，对于学校内部的行政管理涉及不多。具体而言，董事会按照董事会成员的职能分为办事校董与经济校董两种类型，可实际上，经济校董主要负责为东南大学捐资，办事校董则主要负责募捐等管理事宜，两者职权均集中在筹资方面，并不直接牵涉校内经费的具体分配与使用，及其他校内行政职权。

1921年间，东南大学各董事或独自捐资，或联络募资，争取到数万元经费。例如，美国克兰公使夫人捐助学额费4000元;穆藕初先生捐助器具、院建筑费6000元，又援助银5万两，选送东南大学毕业生留学欧美;穆杼齐捐南汇桥生试验费1000元;上海纱厂联合会补助改良植棉试验费，每年2万元;上海合众蚕桑改良会补助本年蚕桑试验费4000元;各省高等专门学校补助采集各省植物标本费18000元等等。[8]同年10月，东南大学为筹建图书馆向社会募资，制定《东南大学图书馆募捐简章》，规定：“国内博施之士，有愿捐资杜建者，同人拟仿美国哈佛大学卫谛氏图书馆办法，馆成用捐资人别号为名，并为其人铸像以垂不朽;本馆如用集资建筑办法，同人拟铸铜牌上镌捐款人姓字，装置正厅壁间，以志盛德;本馆建筑计划，出入账目及其经过情形，同人当随时具报请教。”11月，东南大学得江苏省齐抚万督军以其太翁孟芳先生之名独资捐助15万元，依照简章，将图书馆定名为孟芳图书馆。[9]1923年，东南大学教室及庋藏图书仪器之口字房，“因走电而失火，将历年来之成绩付之一炬，又遭经费之削减，不能充分发展。行政当局，虽于教育方面极表热忱，无如财政困难，自顾不遑，于是于无可设法之中由本校自动设法维持。如火灾善后之议决，教职员各捐一月薪水，学生将保证金完全捐校。此外又分向各亲友捐募，至在校外有齐韩二长官之寿礼捐赠本校。”1923年，为唤起国内大学研究科学之决心，东南大学争取到美国洛氏基金会美金20万元，建筑科学馆，后又得仪器设备费8万元。[10]有学者认为，“此为我国国立大学接受国外基金会捐款之创格也。”[11]

二、董事会职权向国立大学内部拓展

随着董事会筹资能力的拓殖，东南大学对其依赖性也与日俱增。1923年秋，国立东南大学与国立南京高等师范学校实行合并，校内行政组织与董事会职权均略有改动。其中，校内设行政委员会负责行政事务，教授会负责各系科教學等事务，评议会负责议事。校长与董事会之间的关系由上下级变为平行级。[12]可以设想，由于校长与董事会的职权关系本就很不明晰，此次调整后，董事会凭借其既定的“辅助指导”之权，极有可能侵蚀校长和评议会管理大学内部事务的权力。这一问题在东南大学缩减预算及裁撤工科的问题上开始凸显出来。

1924年4月27日，东南大学校董会召开常会，审核1924年度经费预算案。校长郭秉文说明案由，后由校董黄炎培报告江苏财政状况，称：“因经决议照本校发展情形及需要方面，极应扩充预算，照公家经济能力，势须核减经费，是应先将本校大政方针决定，以为标准。”在黄炎培看来，“文理科为大学基本学科，应循序进行;教育科为南高递嬗而成，毕业学生极得社会信仰，国内大学办教育科者尚少，且无如本校之办理完善，应予逐渐扩张，又附属之中小学，备该科研究试验之用，应继续办理;农科开办甚早，根柢已深，事业亦多，应就现有之局面，充实其内容;商大设在上海，以本国商业上之需要，甚得社会之信仰，惟以校址校舍尚在购建，应候购建完毕，设法扩充;工科虽有良好之教授，因公家经济困难之故，尚未能臻于工科大学应有之标准，欲期完善，自非大加扩充不可，然而公家财力如此难商，断难办到。江苏境内已办有工科大学及工专等校几所，且有较为完备者，现在工科学生，数尚不多，而设备方面，又不能有适应需要之扩张，如仍照常进行，不特发展难期，仰恐贻误学子。万不得已，惟有暂行收束停办，所有学生，由校设法转学他校，或并酌予补助，以完成其学业。13年度预算案，应即根据此种方针，将工科经费裁去，重新编制，由常务校董与校长向省政府接洽，说明编制情形，请予成立。”[13]6月28日，董事会召开临时会会议，复议暂行停办工科案。校长郭秉文报告了执行环节的问题，“办理转学，既不容易，学生又有誓死不愿他去之慨，群情激昂，校内舆论，共表同情;且以原有人才设备废弃为可惜，一致主张设法维持。”再之后，郭秉文又在校内团体与省政府及校董会之间周旋，终无力恢复工科预算，只得停办工科。[14]

董事会常会从审核预算到提出裁撤工科，其职权正不断深入到学校的教学与行政管理中。巧合的是，董事会的权力扩张在历史的机遇中获得了的合法依据。1924年2月，教育部为分解其筹措教育经费的压力，完善对国立大学的管控权，颁布《国立大学校条例》，规定：“国立大学校得设董事会，审议学校进行计划及预算、决算暨其他重要事项”。董事会组成人员为：“（甲）例任董事为校长;（乙）部派董事，由教育总长就部员中指派者;（丙）聘任董事，由董事会推选呈请教育总长聘任者，第一届董事由教育总长直接聘任”，国立大学校董事会议决事项应由校长呈请教育总长核准施行。[15]藉此，东南大学董事会职权开始有了明晰的界定。

同年6月，东南大学根据教育部颁布之《国立大学校条例》，修订《国立东南大学校董会简章》，进一步明确了董事会成员的资格与职权。相比于1921年3月之董事会简章，此次修订明显体现出东南大学内部权力的重新调整。如，1924年6月之校董会简章规定，董事会成员资格为：“（1）当然者：教育总长指派之部员一人;校长。（2）选聘者：声望卓著、热心教育者;以学术经验或经济赞助本校者”。删去原1921年3月所规定之“南高原有评议员”及“曾在本校尽力有年者”两项，增加了“校长”一项，这意味着校内团体的参与权在很大程度上被削弱，尤其是对于教授团体而言。与此同时，在董事会职权方面，1924年6月之校董会简章中，明确规定，董事会具有：（1）决定学校大政方针;（2）审核学校预算决算;（3）推选校长于教育当局;（4）决定学校科系之增加、废止或变更;（5）议决学校其他之重要事项等职权，对1921年3月之董事会简章所规定“对于校内负辅助指导之责”予以明确和扩大，其职权范围几乎涵盖评议会的各项职权，在大学内部行政与学术等管理领域拥有至为重要的决策权。此次修订之后，董事会已然成为国立东南大学实质上的管理核心。[16]

这种权力架构对于民初时期国立大学确立的“教授治校”理念存在着不小的反差。回顾民初蔡元培对国立北京大学的体制改革，为维护国立大学研究高深学术的发展宗旨，蔡元培依据“教授治校”的理念，在北京大学重新组建评议会与教授会，使教授在大学内部行政与学术等管理方面拥有近乎绝对的权力，以此推进学术研究事业的发展。此举成为全国各大学争相效仿的典范。东南大学董事会取代评议会的职权，加之缺乏与校内教授直接沟通的桥梁，难免会偏离“教授治校”的大学治校理念，引起校内教师团体的质疑和反对。其时，东南大学某教授即指出，东南大学工科裁撤问题皆因未按合法程序处理，而仅以“奉军民两长命令裁撤工科”，难服众人，又东南大学“自改大学以来，其经费预算，皆未公布，阅时既数年矣。此固大背于世界财政公开之公例，而为群疑众谤之来源也。”[17]

即便如此，董事会职权过大的制度安排，在实践中并未受到校内团体激烈的挑战。究其根源，这与董事会筹资所发挥的实际效用有密切关系。20世纪20年代，中央财政危机导致国立大学教育经费的供给时断时续，作为地方性的国立大学，东南大学教育经费并非由中央财政直接拨付，而是从地方政府的国省两税款项下划拨。董事会的成立打通了国立大学与地方政府、社会之间的联系，极大地增强了国立大学筹措教育经费的能力，为东南大学争取江苏省政府与东南社会的资助起到了关键作用。据学者估计，东南大学在该时期获得社会各界捐资当在百万元以上。[18]或正因此，东南大学才不致因教育经费问题而产生大的风潮，其内部教授亦对郭秉文倚重于校董会的管理模式，报以理解的态度。诚如东南大学教授胡先骕所言：“予为对于郭校长治校政策向表不满之人，即因其缺乏大学校长之度，无教育家之目光，但以成功为目的。然退一步论之，处今日人欲横流道德颓落之世，责人过苛，亦非所宜。统观今日之大学校长，自蔡孑民以下能胜于郭氏者又有几人乎？”[19]

但不可否认的是，董事会的筹资机制过于注重实效，难免会对大学的独立发展带来困扰。尤其是20世纪20年代中后期，国民党北伐对抗北方军阀势力，董事会因经费问题与地方军阀关系密切，其间的冲突随国民党势力的扩张而变得日益明显。大学成了党派斗争的重要战场，其内部职权亦相应发生剧烈变动。

三、董事会的职权冲突及其废止

1925年1月6日，教育部发布训令，称：“前派东南大学校长郭秉文应即解职，另候任用。现经改聘胡敦复为国立东南大学校长。”[20]校长的骤然更替，教育部又不予任何解释，立即引起东南大学董事会的不满。董事会认为，此次教育部突然更动校长，未与其提前洽商，措置失当，决定召集学校全部董事，于1月12日召开董事会议，讨论对付办法，又将东南大学经费问题一一陈述，以认可郭秉文治校成绩的方式，变相斥责教育部在经费问题上的缺位，其称：“东南大学经费，在高师时代，开办时年仅四万;及后陆续发展，增加至年五十余万外，由郭氏本人向国内外筹募者，不下六七十万。就近年情形观察，该校每月额定经费四万余元，但受时局影响，往往不能按时拨付，平日全由郭氏向银行界设法挪借筹垫。及江浙战事开始，苏省收入，全充军费，学校方面，益感困难。计民国十三年五月经费，尚未领全，至六、七、八、九、十、十一、十二，以至十四年一月止，总共积欠经费至二十余万之钜。然宁沪两校，仍能照常开课者，均因郭氏平日维持学校之苦衷，得全体教职员之谅解，而愿与合作，故虽经费困难，而罢课罢教索薪等事均无发现也。”[21]

对此，教育部始终未予以正面的回应和解释。1925年1月8日，东南大学教师任鸿隽、孙洪芬等联名呼吁，称：“郭校长任职十年，于政潮紊乱经费艰难之际，不涉政争，维持高尚纯洁之教育，辛苦经营，为诸先生所共睹。今政府乱命免职，是混淆教育与政潮，视校长若官吏，倒行逆施，成何政体，同人并力一志牺牲一切恶，实行教育独立，不受政争之主张，以尊蔽教育之地位巩固。”[22]同日，东南大学全体学生发表宣言，称：“欧美大学校长未尝轻易更动，盖教育与政治殊科，必独立而后能尊严，校长与官吏异趣，必专责而后能收功，其理至显，不容或背。吾国政治不良，教育因之腐窳，历任教育总长半承军阀意旨，学问人品两不堪问，于经济则不负责任，于校长则任意更换，于是洁身之士迫而高蹈，佥任之徒借以求逞，教育事业一落千丈。兹者曹逆退位，段公执政，东山再起，群情望治，而教育代总长马叙伦乃突然提议罢免吾校校长，事出无端，理无所据，若非受人利用，當系别有阴谋。教育尊严于以破坏，同人学业供其牺牲，群情愤激，视为大耻，此则阁议之为乱命，同人决难承认者也。”[23]

东南大学董事会认为，根据教育部修订之东南大学校董会简章第三条第三款，推选校长于教育当局为校董会之职权，今教育部未能践行部令核准之规定，属不合法行为。校董会一致议决：“对于此次东南大学校长免职任职绝对否认”。同时，董事会组织临时校务委员会，推举沈恩孚、史量才、袁希涛、黄炎培、穆藕初等人为临时委员会委员，协同校行政委员会共同处理校务。[24]其后，东南大学行政委员会又鉴于校中事务过于繁重，提请教授会讨论办法，经全体议决，通过了《东南大学校务会组织大纲》，规定：“校务会为本校对内对外之总机关，具有执行议事两种机能”;“校务会以会员十七人组成之，其分配法如下：（1）校长，（2）文理、教育、农三科，每科代表二人，一为科主任，一由科教授会选出，（3）全体教授会选出六人，（4）教务、事务、会计三部主任，及校长办公处副主任。”“校务会开会时，以校长为主席，校长因故缺席时，主席由校务会公推之。”[25]

对于东南大学校内团体与董事会的强烈反对，教育部未作任何让步，相应地，利用行政命令限制“拥郭”派组成的权力机构，并停止董事会的职权。1925年3月7日，教育代总长马叙伦连续发布两道训令：一方面要求东南大学依照《国立大学校条例》第十四条规定，组织评议会，“并由该校教授等自行互选评议员，尅日成立评议会。所有该校内部组织及各项章程，迅速详细拟订，呈部核定”;一方面称，“查《国立大学校条例》第十三条，国立大学校得设董事会，原为协助学校进行起见，乃该校校董会近年以来，常有侵越权限情事，势将益滋纠纷，应即暂行停止行使职务。”[26]对此，东南大学教师陶行知提出质疑，认为教育部应首先解决两个问题：（1）法的问题，主张贯澈。（2）人的问题，主张互议。教育部准予董事会推荐校长等条备案，而自行任免校长，此教育部之错也，临时政府可以毁法，固为有理，但必先取消董事会章程，而后可以自行任免校长。今既自行任免校长，而以毁法回护于后，并未能勇于改过，何以服人，至对人问题，余始终主张互议，学校系国家之公器，既不应为党派之机关，又岂应为个人之地盘。[27]

东南大学与教育部在易长问题上的纷争，一直延续到国民政府定都南京后，才逐渐缓和下来。诚然，东南大学易长风潮所涉及的议题包括中央与地方、大学与社会的种种人事纠葛、党派斗争等，时人与现代学者对此也均有过深入分析，兹不赘言。可是，抛开这些处处暗含着的人事党派等复杂关系，回归国立大学本身的发展而言，时人对于东南大学内部体制问题亦有着深刻的关怀与探讨。张奚若即指出，东南大学易长问题是内部发动的，而非外部干涉。“内部发动的重要理由，是因郭氏有推翻评议会，取销工科，擅改校章，和其他种种不正大不规则的行为。并不是一定因他有联合齐夑元的‘劣迹。那联合齐夑元的一番话，只能当作一时政治上的方便‘借口，不能算是倒他的根本原因。”[28]任鸿隽则直接指出，若再无体制的改革，校长更替及董事会均难再实现东南大学的发展。他解释道：“就除开政治关系不讲，专就学校本身力而论，不能不怪郭鸿声办学无计画，如各科系的设置，自来即无豫定的计画和步骤，以至科与科、系与系之间，竞争冲突，终年不已。近来因经费困难，闹出乱子，固意中事，即使经费宽裕，我恐各科也不能得平均的发达。而做后台老板的校董先生们，又对于大学多半外行，所以不到半年，外面虽轰轰烈烈，内里头已经是千疮百孔了。校董会的有无和利害，原来不是绝对的，不过照东大现在的办法办下去，就是郭鸿声在此，也将近无办法了。”[29]

化名为“雪”的学者对此深表赞同，并进一步为东南大学提供了未来发展的基本思路，他分析道：“拥郭的人表示，是要拥护教育独立。教育独立确是应该拥护的，但是拥护教育独立，决不就是拥护郭秉文。郭氏趋附军阀是无可讳饰的事实，他对外并没有给东南大学保全一个教育独立的颜面。郭氏的东南大学是一个校长独裁制的大学;所以他对内也不曾给东南大学立下了一个教育独立的基础。如果说，郭氏的免职含有政党作用（事实是否如此自是另一问题），那末，东南大学的教职员，尽管可以反对具有任何政党色彩的伟人政客去接管东大的校务，初亦不必出死力以保全郭氏的地位;初亦不应对于一个素无政党色彩而且为一般士林所敬重的人，施以任何攻击。在目前中国政治状况之下，校长独裁制固是危及大学的独立，就是校董制亦足危及大学独立;因为所谓校董，也就往往都是些官僚和‘学客，都是些与政治为缘的人物。所以东南大学的教职员，如果实心拥护教育独立，一方面当反对具有任何政党色彩的伟人政客去接管东大的校务，一方面还得平心静气的容纳那个‘教授治校的原则。”[30]

这一观点得到了东南大学校内团体的支持。1925年11月初，东南大学教授会发表宣言，称：（1）根据教授治校之精神，继续维持学校，以冀造成超然之学府，不受任何党系之把持，亦不容官僚政客之破坏;（2）校政既由教授共同主持，即归本会完全负责;（3）本校组织大纲，遇有修改必要时，须经本会详加讨论，正式通过，方为有效;（4）部派筹备员擅草规程，呈部批准，该规程事前迄未征求本会同意，遽而披露，蔑视本会，且昧于本校过去历史及各科系现状，任意变更，不切实情，甚至巧立名目，添设冗员，尤为荒谬，此种规程，实系违反公意，同人等始终一致否认。[31]

1926年8月，国立东南大学公布《修正国立东南大学组织大纲》，规定校长既不由教育部任命之，也不再由董事会推举产生，而是由教务会投票选举，呈请教育部聘任之。其中，大学评议会职权为：（1）议决本校教育方针;（2）提议科与系之变更;（3）议决行政各部之增设、废止或变更;（4）议决重要之建筑及设备事项;（5）审查经费出纳事项;（6）审订本校通则;（7）议决本校训育事项;（8）议决本校其他对内对外重要事项。大学教授会职权为：（1）选举校长;（2）议决评议会提议事项;（3）议决教务上一切公共事项;（4）议决其他重要事项。各科设教授会，其职权为：（1）议决本科教育方针;（2）规划本科发展事业;（3）建议本科各系预算于校长;（4）建议本科各系之变更于評议会;（5）编订本科之课程及其他规程;（6）审定本科学生毕业资格;（7）决定给予免费学额;（8）协助群育处理训育事宜;（9）建议赠予名誉学位于教授会;（10）其他关于本科之重要事项。[32]

从《修正国立东南大学组织大纲》中可以发现，东南大学已彻底取消了董事会制度，评议会与教授会的职权几乎得到了最大限度的扩张。尤其是对于教授会而言，其权力几乎超越评议会，如规定“评议会遇有不能解决之重要问题，得提出于教授会议决之”;再如教授会具有选举校长的职权等等。即便与当时国立北京大学教授会的职权相比，这些规定也有很大的突破。相应地，董事会职权被评议会、教授会及各科教授会分解后，其筹资功能亦须同时转移。然而，从该“修正组织大纲”中发现，仅评议会拥有议决本校对内对外重要事项之权，董事会的筹资职能是否真正由评议会接替，不得而知。若接替，则意味着评议会须直接与校外联系，募集学校经费，这种筹资模式与董事会制度相比，增加了筹款的难度;若未接替，则意味着大学筹资能力减弱，无疑会隔断大学与外界之间的联系，严重影响东南大学教育经费来源的数额。而东南大学的教育经费筹措职能，将不得不凭借其“国立”的性质，致力于寻求中央与地方财政的支持。可处于中央财政危机的情况下，这种模式必然会致使东南大学因经费不足而陷入发展困境。一言以蔽之，《修正国立东南大学组织大纲》的公布，并不能完全实现董事会筹资职能妥善且合理地转移。

那么，东南大学为何还要公布《修正国立东南大学组织大纲》，莫非其真的未曾考虑到学校经费的发展前景么？其实不然。1925年1月，教育部辞退东南大学校长郭秉文后，校长一职几经更易，未能切实履行职权，董事会又相继被教育部责令停止行使职权，东南大学实际上主要由校内教师团体负责内部行政与教学等事务。教师团体掌握着校内实质的管理职权，且日益意识到大学独立的重要性，故在处理大学独立与董事会有效筹资机制之间的平衡问题上偏向了前者。他们认为，取消董事会制度，以“教授治校”理念重组大学内部管理体制，是避免大学屡受政治更迭、党派斗争等问题困扰的根本解决方案。显然，重组之后，东南大学的筹资范围不断缩小，其教育经费来源必然受到严重影响，当国库供给出现不足时，只有借助校内团体的力量，争取教育经费独立，乃至教育的完全独立。

四、余论

回顾这一时期国立东南大学董事会职权的基本演变，可以发现，东南大学创立初期设立董事会的主要动机，即利用董事会分解校长筹资的职能和扩大筹资的范围。不过，董事会成立早期，东南大学便在成员资格及其职权划分上产生了一系列问题，进而引发了董事会与校长、校内教师团体等之间的关系危机。具体而言，主要有二：

一、如何确定董事会成员的资格，以降低国立大学受外部政潮影响的程度。董事会向社会募资，必然与社会各界产生种种利益关系。但此时的中国，在经济发展不充分，政治又具有获取资源的绝对优势的前提下，董事会成员资格中添加政府人员，以获得政治保障及附加的经济保障，是大学董事会成立之初的一种无奈甚至是被迫的选择。故而，具备“经济赞助”资格之董事会成员中，大额捐款的董事，多为政界中人，并非全为工商界人士，如东南大学得具有军阀背景的齐夑元赞助图书馆建设经费。政治人物的起伏，往往又会引起校内外利益的纠葛与纷争。从这个意义上讲，东南大学在董事会成员资格的规定方面极易受到政治环境的影响，其大学独立性所面临的外部挑战亦较多。所以，在董事会成员存在现实的筛选困难时，明确限定董事会的职权关系，以减少其对于校内行政的干预，便成为董事会制度设计中的更为重要的核心问题。

二、如何划分董事会与校内行政之间的职权关系，以减少其对于校内行政的干预。东南大学董事会在设立之初，其与大学行政之间的职权关系并不明晰。后随东南大学对其筹资功能的依赖程度日益增强，董事会职权开始不断扩展到科系调整、教职员资格等方面，挤压甚至是取代评议会及教授会的专业性职权。董事会成为国立大学最高权力机关后，不仅打破大学内部分权制衡的制度基础，增加了校内行政的压力和负担，同时还易引发社会各界对于大学独立性的质疑，对中央政府直接管控国立大学页带来了困扰。其实，早在1915年8月，杜威为美国大学联合会撰写的《学院在大学管理中的作用》一文中，即对校内教学及行政等机构与董事会之间的职权关系作了深刻阐述。他指出：“校董会与学院之间最理想的分工是：前者负责资金，后者捍卫一切教育权益。”[33]具体来说，董事会在应作为一种依附于大学的外部性组织机构，分担校长的外部性职责，充当大学与政府、社会之间矛盾的“缓冲器”，避免政府的直接干预和政治的直接冲击，在吸纳社会资本的同时，为社会公共利益提供服务，而不是因大学内部财政上的一些偶然事件，打破大学行政权力内部的平衡，甚至介入教育、学术的专业领域，成为决定大学教育政策的最高权力机构。

概言之，国立东南大学引入董事会制度，是近代中国国立大学制度变革的重要尝试。但是，当国立大学处于教育经费危机的情况下，国立大学引入董事会制度，难免要面临保障大学独立与实现经费增长之间的平衡问题。而从近代中国大学移植与转型的进程中可以发现，国立大学作为学术社群的独立性，是其发展的前提。只有在大学独立性得到保障的基础上，国立大学筹集经费才不致因外界干扰而引发校内严重的风潮与危机，反之，便如任鸿隽所言：“许多学校，经费算是没有问题了，但是因为外界势力的干涉，和校长教职员的更换不定，每每就弄到每况愈下的地位了。”[34]当然，国立大学实现独立，并非意味着完全的独立自足，而是应以教学、学术为核心，构建其机构职权的基本边界，并以此作为联系外部社会，承担社会责任的重要前提，这样才能更为丰富大学学术的传统，建立近代中国国立大学作为学术机构的坚实基础，促使近代中国社会从大学中受益。

参考文献：

[1][2][3][4][5][6][7][8][9][12][13][14][16][20][23][26][32]《南大百年实录》编辑组编.南大百年实录（上卷）[G].南京：南京大学出版社，2002：105-106，105，115-116，174，125-126，140，130，173，186-188，115，176，177，117-130，181，181-182，182，165-166.

[10]东南大学之三大典礼（一）[N].大公报，1924-6-30（1）：3.

[11]周邦道.郭秉文教育事迹[A].璩鑫圭，等编.中国近代教育史资料汇编：实业教育、师范教育[G].上海：上海教育出版社，2007：1051.

[15]王学珍，郭建荣，主编.北京大学史料·第二卷（1912-1937）[G].北京：北京大学出版社，2000：103.

[17]东南大学与校长[N].大公报，1925-3-27（1）：4.

[18][19][24]许小青.政局与学府：从东南大学到中央大学（1919-1937）[M].北京：中国社会科学出版社，2009：40，56，79-80.

[21]国立两大学之易长风潮[J].教育杂志，1925，17（2）：8-9.

[22]东大郭校长免职后之情形[N].申报，1925-1-9（11）.

[25]东大教授维持校务之办法[N].大公报，1925-3-22（1）：4.

[27]东大问题告一段落（续）[N].大公报，1925-10-15（1）：4.

[28]張奚若.党化教育与东南大学[J].现代评论，1925，1（17）：6-8.

[29]任鸿隽.“东大风潮”的辨正[J].现代评论，1925，1（26）：18-19.

[30]雪.东大风潮与教育独立[J].现代评论，1925，1（14）：3.