贺文利 柳文 王红业 陈鹭 赵思煜

摘要：供销合作社是农村社会主义商业的主要形式，在促进商品流通、繁荣城乡市场、发展农村经济等方面起到重要作用。在长期为农服务的实践中，供销合作社成为具有特定法律地位的组织，其所具备的政府机构背景、社团组织结构、企业经营功能三大属性决定了其兼具政府、市场和公益三重色彩，因此，政府不能简单强调与其他社会主体进行公平竞争而放任不管。基于此，本文将研究供销合作社与政府的关系，分析供销合作社所承担的公共责任，并探讨政府怎样在有“度”的范围内予以扶助，为促进供销合作社健康持续发展提供相关的法律规范和政策建议。

关键词：供销合作社;互助性;政府扶助;公平

一、供销合作社与政府的关系

（一）供销合作社是政府扶持的对象

作为党和政府连接农民群众的平台和介质，供销合作社体现着其独特的法律地位。其不仅含有为农服务的合作、互助属性，而且承担着公共政策职能和引领指导作用，一方面，通过供销合作社所特有的组织优势服务农民社员，促进农民在社会地位和经济地位上的提高;另一方面，该属性使供销合作社具有发挥公益性作用的基础，能有效地在涉农领域实现政府为民服务的期望。在长期的为农服务实践中，供销合作社既体现党和政府的政策导向，又承担政府委托的公益性服务，既有组织的特点，又履行着管控社有企业的责任，在新时代的背景下，党和政府积极借助该合作经济组织的形式推动‘三农’工作，是不可或缺的关键手段。因此，在激烈的市场竞争中不能简单强调与其他社会主体进行平等竞争而放任不管，一方面，供销合作社过多承担公共责任，势必会加大供销合作社成本的支出，甚至会严重影响其经济利益;另一方面，作为弱者联合体的合作社本身并不具有竞争优势。此时的竞争对供销合作社并不公平。

为充分发挥供销合作社在当前经济发展中的特殊作用，有必要通过相关立法和政策来表明国家对供销合作社发展的鼓励和支持态度，有的国家甚至将其就对合作社的支持态度在宪法中予以明确。而就我国而言，在具体的促进措施上，可以从财政支持、税收减免、金融支持及反垄断豁免等几个方面来予以推进。

当然，凡事应秉承“过犹不及”的理念，国家对供销合作社的扶持应该把握一个度，过“度”地干预会使得供销合作社过于依赖政府支持而忽视自身的市场主体地位，乃至丧失参与市场竞争的动力，其独立性和特殊性最终也将无法体现。政府对于供销合作社的扶持应有一个正确的认识，供销合作社的首要身份是市场主体，然后才是凭借其合作经济组织形式作为推动‘三农’工作的重要平台，因此，将政府对供销合作社的扶持政策纳入规范化、法治化轨道是十分必要的;同时，政府应该侧重营造供销合作社发展的良好经营环境，并在充分利用财政税收等方面政策措施扶持供销合作社发展的过程中，努力促进政府与供销合作社发展的互动关系：一方面，政府利用供销合作社在农村市场中的地位和推动“三农”工作的载体作用，以财政税收政策和金融支持等引导其自觉地参与政府主导的在农村实施的惠农举措和推进的公益性服务，从而多渠道推进和落实国家的惠农政策;另一方面，供销合作社应充分利用国家对合作社发展的激励和支持政策，更好地拓展为农服务的层次、深度和水平，提升其在农村市场的竞争力和在农民群体中影响力，从而更好地承载国家政策赋予的功能。

此外，基于实质公平原则，国家对供销合作社的扶持不能一概而论，而应有必要针对各地供销合作社发展的实际，在扶植政策上应进行差别化对待，在改革上坚持以实际论效用。对合作经济比较弱的地区，国家应该注重对基层供销合作社设立和发展的直接帮扶，必要的时候可以依靠行政力量来推动其发展;而在合作经济较为发达的地区，国家应该侧重营造公平竞争的市场环境，搭建为供销合作社提供信息和技术服务的平台，引导供销合作社发展的规模化和规范化。

（二）供销合作社是政府落实相关惠农政策的重要平台

供销合作社是由农民社员组成的集体所有制的合作经济组织，为农服务是其最高宗旨。不管是基于其在农村经济发展中的重要地位和作用，还是党和国家明确强调其应“坚持为农服务根本宗旨”，“始终把服务‘三农’作为供销合作社的立身之本、生存之基，把为农服务成效作为衡量工作的首要标准，做到为农、务农、姓农”，都必然使其成为政府落实相关惠农政策的重要平台。

一方面，供销合作社具有广泛群众基础和贴近农村经济发展的优势，其积极协助各级政府宣传国家惠农政策，承担一些政府力所不能及的事务和农业发展规划项目，能够有效地观察落实国家的惠农政策。基于此，在积极推动供销合作社改革的过程中，政府对供销合作社加诸了更多的期待，期望供销合作社能够创新农业生产服务方式和手段、在稳步开展农村合作金融服务等方面起到引领作用、在履行为农服务职责的同时推动“三农”工作并取得新成绩。事实上，不仅我国的供销合作社，域外很多国家和地区也充分利用合作社来协助政府推进农业产业政策，例如日本、泰国等

另一方面，供销合作社所涉及的服务领域和服务对象及其社会定位使其本身就处于弱势地位，从而需要政府在落实相关惠农政策的过程中予以指导和扶助。作为由农民社员组成的为农服务的合作经济组织，其在经济和社会地位上的劣势地位极易传递给供销合作社，加之供销合作社业务范围所涉及的农业生产、农民生活、农产品流通等领域虽在国民经济中处于非常重要的地位却属于弱质产业，这种现状决定了政府的涉农、惠农政策必然无法绕开供销合作社，供销合作社本身就应该属于政府涉农政策应惠及的对象。通过对供销合作社的扶持，不仅能有效地弥补其在市场竞争中的不足并增强其在农村市场的竞争力，而且还将因为供销合作社更优质的服务和更高的经济效益而获得在农村社会更大的影响力，同时对于抵抗市场风险、增强自身竞争力等方面也有着极大的改善。

（三）供销合作社是政府监管的对象

在政府扶持过程中，易诱发一些供销合作社借此套取国家财政支持，或一些经济组织假冒或勾结供销合作社参与其中，乃至鱼目混珠，极大地扭曲相关惠农政策的效用。基于供销合作社各类不规范、不正当乃至违法行为，有必要加强政府对供销合作社的监管，确保供销合作社运作的规范有序，具体措施主要体现在以下两个方面：一是规范供销合作社的設立。差别于商事企业和绝大部分合作社，在长期为农服务过程中，供销合作社逐渐形成了具有中国特色的组织和服务体系，具有不同于其他主体的特定法律地位，因此，在供销合作社的设立条件和程序上理应明确其为农服务的宗旨，避免其与其他商事主体和农民专业合作社混同;二是监管供销合作社的运营。供销合作社应该围绕“为农服务”的宗旨开展经营活动。如果供销合作社违背该宗旨，不仅应该取消其相关优惠并要求退回或补缴相关款项，而且应该撤销其供销合作社身份。

二、促进供销合作社发展的法律机制构建

供销合作社为农服务的宗旨、自身组织形式的特点以及所承担的公共职能，极易使其在激烈的市场竞争中处于弱势地位。供销合作社特殊的法律地位决定了政府决不能对其发展袖手旁观，政府这张无形的手应当加大对供销合作社的扶助，为供销合作社发展和壮大保驾护航，具体包括以下几个方面：

（一）引导供销合作社依法设立、规范经营

作为一种市场主体，供销合作社的设立应该有其法律标准，尤其当供销合作社在我国有其特定的法律地位和政策定位时，其设立条件的设置更应体现其应有的宗旨，在设立条件上，应该参照《农民专业合作社法》关于农民专业合作社设立的条件并附有供销合作社特有的组织宗旨和成立目的。在规范供销合作社的经营管理方面，不仅应该通过立法来明确供销合作社社员的权利义务、内部治理机构等，而且应该加强对违法违规行为的惩戒，尤其要加强对管理者的管理失职和不当行为进行监管和规范，以避免对供销合作社和社员利益的损害。

（二）通过政策支持供销合作社发展

政府可以通过专门的财政、税收、金融等政策来支持供销合作社的发展，主要包括以下几个方面：

1、通过财政补贴的方式支持供销合作社承担公益性服务

供销合作社天然的地理优势和服务内容的特殊性，使其成为连接政府和农民的重要平台和介质，尽管其也属于市场主体并需要参与市场竞争，但当其承担政府交付的政策性任务或提供公益性服务时，因相关任务的完成或服务的提供将增加供销合作社的成本支出，有必要通过财政补贴的方式来弥补其因此而遭受的损失。

2、通过税收减免来支持供销合作社在更大层面、更深层次上为农民社员提供服务

税收减免是各国激励合作社发展的重要举措，我国也不例外。从利用税收减免来促进供销合作社发展的实际来说，一方面应该免除供销合作社的企业所得税、合作社购置有关生产资料和大型器械等所需支付的增值税;另一方面，应该对相关组织支持供销合作社发展的行为或支出免除相关税负，如为供销合作社提供担保和资金帮助的机构、为供销合作社提供信息服务和社员培训的培训机构及对供销合作社进行公益捐赠的，应给予一定的税收减免。

3、对于供销合作社社员分得的利润应该免交个人所得税，以激励农民社员以激励农民社员和其他主体积极入社、共谋合作社发展。

4、通过信贷政策支持和发展农村合作金融服务来解决资金上的困难

一方面，针对农村发展资金严重不足和供销合作社在深度发展方面存在的资金问题，国家有必要通过加大对涉农领域的信贷支持力度，以贴息贷款、低息贷款等方式减轻社内的利息负担;另一方面，发展农村合作金融，是解决农民融资难问题的重要途径，因此，吸引一些在经济、实力等方面具备一定优势的供销合作社发展农村资金互助合作，以此加强供销合作社为农服务的基础实力。

5、对合作社的联合以及部分经营行为进行豁免

随着改革开放的程度不断加大，市场竞争越加激烈，不仅有来自国内的竞争者，还有来自别国的竞争者，这将使得合作经济面临更大的发展压力和挑战。因此，在反垄断法中给予合作社相应的豁免显得尤为重要，有助于鼓励和促进合作社发展、增强抵御市场的竞争力。就豁免的范围而言，分为总体豁免和有限豁免，对于合作社的“垄断联合”实行总体豁免，但在销售、交易及价格制定等垄断行为方面实行有限豁免。

（三）加强对供销合作社管理者和农民社员的教育和培训

供销合作社成员大多为农民，他们文化水平低、认知能力较差，对于难度较高的市场经济知识存在匮乏，在面对市场风险时显得力不从心;就供销合作社的管理者而言，知识水平高低不一，在管理合作社的运行以及推动社内经济发展方面更是能力欠缺，这将极大的阻碍合作社的发展，损害社员的利益。因此，有必要有必要加强对供销合作社管理者和农民社员的教育和培训：一方面，针对供销合作社中农民社员文化水平较低、认知能力差及抗风险能力较弱的问题，有关政府部门应当增强对农民社员的教育和培训，定期的进行制度普及对市场经典案例进行讲解，使得社员能够增强市场经济意识，提升自身抵抗风险的能力;另一方面，地方政府应通过各种渠道对供销合作社的管理者进行管理知识和业务培训，使他们掌握供销合作社宗旨、组织原则、内部治理模式、运行机制等，增强其服务意识和经营管理水平。在此来看，政府可利用高等院校、单位组织等主体对供销合作社的重要管理人员进行有针对、分阶段的分批培训，增强他们对合作社管理的基础知识和运作的技巧，以此更好的服务于合作社和社员。在增强相关人员认知水平的同时也变相的增强了供销合作社的软实力，使其更具与竞争力。

（四）加大合作社文化的宣传培训力度

任何文化均根植于一国的历史和文化的土壤，不同的时代、不同的国情将产生不同的文化，合作社文化也不例外。就我国的合作社文化而言，以人为本的合作社组织、弱势群体联合的互助制度、民主管理的社内机制、团结合作的价值取向均体现出供销合作社的核心文化。其中合作、互助、民主是合作社的重要价值取向，是合作社制度存在和发展的依据和原动力，合作社的社员都应该遵守和践行这样的价值目标，并以此作为自身的行为准则，进而实现合作社的最高宗旨。因此，对于合作社文化的宣传将显得尤为重要，对于宣传的措施包括以下几部分：一方面，可以利用电视、杂志、互联网等媒体对合作精神和合作社文化进行广泛宣传;另一方面可以通过举办专门会议、发放宣传资料、张贴最新政策、开展知识竞赛等形式，在全社会营造合作社文化学习氛围、贯彻有关合作社制度、大力支持合作社发展，让更多的群众了解、关心、参与合作社的建设和发展工作。

参考文献：

[1] 牛若峰：《关于农民合作经济组织立法若干问题的认识和建议》，载《农村经营管理》2005年第1期。

[2]欧阳仁根：《合作社主体法律制度研究》，人民出版社2008年版，第44页。

[3]欧阳仁根：《论我国反垄断立法中的合作社豁免问题》，载《财贸研究》2005年第1期。

[4]丁凤楚：《论合法壟断——反垄断法的适用例外制度研究》，载《青海社会科学》2000年第6期。

[5]朱月娟、李勇军：《合作社的基本属性及其价值》，载《商业时代》2012年第29期。

作者简介：

贺文利（1998.10-），女，汉，重庆人，本科，嘉兴学院+文法学院+法学171+法学专业，研究方向：农村法治。

本文是嘉兴学院重点SRT资助项目， 项目编号：CD8517193232