周洁

棚户区改造是我国一项重要的民生工程，棚户区改造货币化安置政策先后经历初步探索、缓慢发展、快速发展三个阶段后进入了收缩转型阶段。棚改货币化安置政策有效化解了商品住房存量问题，但是也由此产生了三四线房价上涨过快、地方政府面临隐性债务风险等问题。本文通过对棚户区改造货币化安置政策的梳理，并对未来货币化安置政策的发展方向进行探究和思考。

棚户区改造;货币化安置;政策变迁

一、引言

棚户区指国有土地上集中连片简易结构房屋较多、建筑密度较大、基础设施简陋、房屋建成年限较长、使用功能不全、安全隐患突出的居住区域。2005年我国政府为了改善困难家庭居住环境，开始了大规模的棚户区改造工作。棚户区改造过程中，首先要解决的是被拆迁居民的补偿安置问题，目前我国棚改安置主要有实物安置和货币化安置两种方式。2015年之后货币化安置比例不断上升，在一段时间内带动了有效需求，消耗大量商品房库存。政策初衷是为了调控房价，但实际操作中产生了一些问题。

二、我国棚改货币化安置政策的变迁

我国棚户区改造货币化安置最早出现于1997年，2005年之后随着棚户区改造在全国范围内大规模展开、全国经济运行情况以及房地产市场状况的发展，货币化安置政策也发生了一些变化。

（一）棚改货币化安置政策的发展

根据我国棚改货币化政策发展的特点，可将棚改货币化发展分为四个阶段。

1、初步探索阶段（1997—2007）

1997年12月，上海市出台的《上海市危棚简屋改造地块居住房屋拆迁补偿安置试行办法》是我国最早关于棚改货币化安置的政策性文件。2001年随着《城市房屋拆迁管理条例》的出台，各地方政府也纷纷针对棚户区改造安置方式进行规定，对棚改货币化安置进行探索。2003年，建设部颁布《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。

2、缓慢发展阶段（2008—2014）

2008年，受金融危机影响，我国政府为缓解经济压力，做出了进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的措施，明确加快建设保障性安居工程，棚户区改造工作全面启动。2013年7月国务院颁布了《关于加快棚户区改造工作的意见》，提出了“加快推进棚户区改造”的号召。

3、快速发展阶段（2015—2018）

2015年6月首次提出了要积极推进棚改货币化安置，8月《关于进一步推进棚改货币化安置的通知》进一步规定了棚改货币化安置比例不低于50%。2016年《关于进一步做好棚户区改造工作有关问题的通知》、2017年《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》都强调了提高棚改货币化安置的比例。

4、转型阶段（2018—今）

2018年我国棚户区改造工作进入了攻坚收尾阶段，棚改计划量下降，各地减少货币化安置比例。2018年6月国开行发布的2017年度报告指出对于货币化不足的地区要严格把控货币化安置比例。7月住建部棚改吹风会也指出，要根据各地情况调整棚改安置方式。2019年1—11月棚改工程开工量仅315万套，棚改规模较2018年缩小，进入攻坚收尾阶段。同时，货币化安置政策也呈现出转型收缩的趋势。

（二）棚改货币化安置变迁的原因

1、制度原因

棚户区改造相关政策与我国土地制度、房屋拆迁与建设制度、财政制度相关，随着我国土地制度、财政制度、房屋建设制度的完善，各主体之间的关系不断明晰，为棚户区改造提供了良好的制度基础。2013年之后相继出台棚户区改造工作的相关细则文件，对棚户区改造的安置方式做出了进一步要求。2015年提出供给侧结构性改革，棚改貨币化安置成为去商品房库存的重要举措，之后各项鼓励棚户区改造货币化安置的政策相继出台，2015—2017年棚改货币化安置的比例一路飙升，可见宏观制度对于我国棚改货币化安置变迁起了重要作用。

2、人口消费原因

我国人口众多，住房刚需较大。1997年之前我国商品住房存量不足，人口众多的家庭只能通过租住或者购买老旧拥挤房屋。之后，随着工业化、城镇化的不断发展，进城农民工数量激增，由于消费能力限制，多数购买城中老旧房屋。随着时间的迁移，居住在旧房中的新市民与原住城市旧房的居民对住房有了新需求。但是棚户区改造实物安置耗时较长，此时人们更倾向于获得货币化补偿，以自由的购买商品住房。

3、经济原因

货币化安置是以货币的形式对被拆迁对象进行经济补偿的方式，有适用的对象特定性、依附性、独立性的特点可以有效减少群众过渡安置时间，还有利于消化空置商品房、活跃住房市场。货币化安置操作灵活，可以疏解城市人口压力，带动城市周边经济发展。在商品住房存量较多的城市，还可以起到“去库存”的作用。货币化安置经济实惠，还可以带动地区经济发展，因此成为棚改后期主要安置方式。

三、棚改货币化安置政策的影响及未来政策发展方向

棚改货币化安置作为一项调控性政策出台，实行初期进程缓慢，但随着时间的发展和环境的变化，进程逐步加快，逐渐凸显出一些问题。

（一）完成去库存目标的同时导致房价上涨

棚改货币化安置是在我国三、四线城市房产市场成交冷清、商品住房库存高居不下的背景下提出的，2014年—2017年全国棚户区改造货币化安置比例分别为9%、29.9%、48.5%和60%，分别去化商品房库存3800万平方米、1.5亿平方米、2.5亿平方米和3亿平方米。货币化安置政策拉动了三、四线城市的购房需求，较快完成了政策目标任务。但随着大量货币流向市场，短期内冲击了供求关系，使得租金和房价上涨。过高的房价和较低的收入发生冲突，增加了住房刚性需求人群的压力，部分通过货币化安置方式获得补偿的被拆迁群体获得的货币补偿可能已不足以满足其当前阶段的购房需求。

（二）货币化安置带动了房地产相关行业的发展

棚户区改造货币化安置比例增加直接减少了商品住房存量，使得潜在的购房需求被提前释放。部分地区货币化安置以购房券的形式发放，大多数居民拿到安置款后直接将其投入商品房市场购买住房，推动了地方房地产市场的发展。而房地产市场又将间接带动建材、家装、电器等行业的发展。因此货币化安置有效拉动房地产市场的同时，也带动了相关行业的发展。

（三）地方政府面临隐性债务压力

棚户区改造项目需要承担较大的资金压力，地方政府通过外部负债融资保证货币化安置资金充足，主要为银行贷款。随着棚改工作的推进，前期的贷款等融资资金相继进入了还款期，根据《政府购买办法》的规定，政府预算不能超过三年，若按“以支定收”的原则来说产生债务的可能性较小，但是如果地方政府无法支付因棚改带来的提前支出，就会形成政府的隐性债务。虽然棚改贷款的利率较低，但是数量巨大2018年全年国家开发银行发放棚户区改造贷款6，980亿元，地方增幅隐性债务风险较大。

（四）未来政策走向

棚改货币化安置政策的出台肩负着“去库存”的历史使命。目前，去库存任务已基本完成，我国棚户区改造工作进入了攻坚收尾阶段，大力推行货币化安置已不合时宜，未来货币化安置比例将大幅下调。2018年10月，李克强总理在国务院常务会议上提到：“因地制宜调整完善棚改货币化安置政策，商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策。”明确了政策工具的使用要以當地实际情况为依据。未来，我国棚户区改造将继续推进，完成三年攻坚收尾工作，但是货币化安置比例将逐步收缩。

参考文献

[1]姜雪梅.中国住房社会保障：历史梳理与未来趋势[M].广州：广东经济出版社，2019：80--85.

[2]恒大研究院.棚改货币化即将落幕：去库存任务完成，深刻改变三四线房地产[R].2018.