程芳

伴随着PPP步入规范高质量发展的新阶段以及2020年专项债额度扩充，如何利用好地方政府专项债券作为重大项目资本金政策、探索试行“地方政府专项债券+PPP”融资模式，成为当前一项新探索。

专项债成基建投资新支柱

今年5月，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元。截至6月底，各地方政府共发行新增专项债22312亿元，其中5月-6月发行规模达10792亿元，占上半年发行规模48%。截至7月14日，新增专项债券发行达2.24万亿元;6月底前具备条件的直达资金已全部下达地方。

对于专项债的发行，不仅在规模上进行扩容，而且在发行速度上也不断加快，程序更加简化。当前，专项债对区县地方政府已无债务水平约束，只要项目前期工作扎实，编制方案的“现金流”可行，基本都可被纳入专项债的投资范围内。

对比PPP，专项债从发行机制、审核机制、偿付机制等方面能够更为有效地拉动基建投资。专项债本质虽是财政行为，但其在扩容的过程中已经成为驱动基建的核心因素。其具有以下四个优势：

发行机制优势：专项债的发行与使用主体错配，由省级政府发行，市县使用，根据具体地方的财政能力反向挂钩，按需下发额度。当基建发挥托底经济作用时，更多是财政能力相对弱的地方需要基建投入，因此专项债对需求匹配更优。

审核机制优势：专项债遵循“逐级上报，审核下发”原则，流程相对简单，申请周期较短，落地相对较容易。

偿付机制优势：专项债项目自身收益相对建设成本的缺口纳入政府性基金管理，即通过土地出让偿付。以土地财政为核心的专项债发行与地方基础设施建设的需求实现了灵活匹配。

项目周期以及专项债融资优势：专项债平均发行期限约9年，配套相对较短的项目时间，参与主体的不确定性得到改善，也大幅降低了配套融资的难度。此外专项债可节约的资金成本约2%-2.5%。

由于期限长、成本低，无合规风险，专项债已经成为目前地方政府基建项目融资方式的首选。

发挥专项债+PPP协同效应

尽管地方政府专项债规模增长速度快、支持领域广、申报、审批和资金下达流程相对较短，但是受严格的额度控制和预算管理，分配到全国各州市、县区的地方政府专项债额度与当地数额巨大的基础设施投资需求相比，远远满足不了地方项目建设的资金需求。探索如何将PPP与地方政府专项债结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应，降低PPP项目的融资成本和地方政府财政压力成为了当前的一种创新思路，部分省区市、地区也通过出台地方法规积极探索试行PPP与地方政府专项债券结合的投融资模式。

地方政府专项债+PPP的组合顺序有两种：

一种是地方政府专项债+PPP组合模式，即政府主管部门和项目单位先申请到地方政府专项债资金，获得项目所需部分股权、债务资金，再引入社会资本方通过采用政府与社会资本合作PPP模式，将解决项目剩余融资需求和提升公共产品和服务效率的双重目标有机结合，结合政策导向并经过深入分析，具有可实操性。

另一种是PPP+地方政府专项债模式，即项目先采用政府与社会资本合作PPP模式入库，再争取地方政府专项债资金。这种组合方式因地方政府专项债资金有严格的额度控制，在没有获得地方政府专项债资金前，若在PPP实施方案中，将政府专项债未来预计可争取资金性质和金额纳入股权设置、融资需求、回报机制、政府运营补贴支出测算等边界范围，一旦PPP项目入库后，出现地方政府专项债资金实际获取情况与预计情况出入较大，整个PPP项目实施将面临极大的风险。同时，因项目预期收益偿还地方政府专项债本息和项目市场化融资本息的渠道不同，目前尚存在PPP和地方政府专项债预算管理、适用条件等政策障碍，结合政策导向并经深入分析，暂不具有可实操性。

专项债与PPP可产生协同效应。首先，在现行的预算体制及防范化解地方隐形债务风险压力背景之下，国务院及财政部门堵住了政府不规范融资“后门”，为地方政府举债融资开设了“前门”，专项债最重要的作用是解决资金来源问题，而PPP现在最重要的困难点就是资金问题;专项债更侧重于建设，PPP更侧重于运营，从机制上促进两者融合，可以分别发挥专项债和PPP的体制优势。如果将PPP与专项债结合，既可以借鉴PPP的经验提高投资效率，又可以吸收专项债的优势解决融资难问题，符合高质量发展的要求。

其次，专项债与PPP不是替代关系，专项债要求自平衡而PPP有多种回报机制;专项债与PPP应是互相补充的关系，专项债的额度是一定的，而且在目前情况下，要运用好各项政策工具，既要发挥好专项债融资成本低，也要发挥好PPP模式引入专业投资人，提升運营绩效，才能更好地实现项目的产出。

对于社会资本方而言，PPP规范整顿以来，PPP市场已失去往日的繁荣，回归正常，鉴于当前国家严格控制地方政府债务，政府举债通道进一步关闭，专项债+PPP作为政府投融资模式的一种创新，为PPP提供了一个新的方向。