秦云龙

当我们谈论顺风车的时候，我们在谈什么？

“我们搭着改革开放的顺风车来到了40年之后的中國，我们搭着依法治国的顺风车，走进了全面依法治国的时代。改革开放往往都是从基层开始的，往往是从不经意的地方开始的，可能也是从我们认为不可能改革的地方开始的。”8月23日，在安徽合肥举办的“第二届中国顺风车健康发展法律论坛”上，中国法学会《民主与法制》周刊总编辑刘桂明的开场白引来阵阵热烈的掌声。

由经济日报（集团）《经济》杂志社联合城市智行信息技术研究院、中国法学会《民主与法制》周刊主办的“第二届中国顺风车健康发展法律论坛”，旨在通过各地政界、商界、学术界、法律界等精英人士的思辨和观点碰撞，为我国各级政府加快顺风车健康发展制度设计提供决策支撑。会上，围绕“科学制定成本分摊规则，严格区别合规顺风车与非法营运”“顺风车行业治理、法律及执法”等核心议题，与会专家学者进行了广泛而深入的讨论，气氛热烈，掌声频频。此外，本次论坛还发布了《引导顺风车事业与国家治理体系和治理能力现代化相适应合肥行动计划》，成立了“顺风车法律及标准化工作委员会”，社会各界凝心聚力为中国顺风车事业规范发展提供持续推动力。

顺风车发展难“顺风”

“顺风车作为共享经济的典型代表，是‘创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念在出行领域的生动实践。”在发表开幕致辞时，全国政协常委、安徽省政协原副主席王鹤龄对顺风车给予高度肯定。与会专家学者一致认为，顺风车作为共享经济的生动实践，符合时代发展，在方便人们便利出行、疏解城市拥堵、减少尾气排放等方面发挥了积极的作用。与此同时，王鹤龄指出，在立法及法律层面，顺风车涉及共享经济的诸多问题。“我们是全世界第一个承认网约车合法性的国家，而关于顺风车的合法性，我们如何对它进行肯定？什么叫顺风车？它的本质是什么？它应该怎样进行规范的运营？它的安全体系、保证体系、监督体系要尽快形成。我们要用几个关键的词，从法学的角度上对顺风车进行定义。”

截至目前，国家在法律层面仍没有为顺风车进行统一的“正名”，许多地方法律规范与监管难以统一，导致在执法时经常将顺风车视作非法网约车。论坛上，一些法律人士、企业负责人列举的一些典型案例表明，顺风车行业在发展过程中仍然困难重重，难以一帆风顺。国家发改委中国城镇化促进会副主席王平生在发言时表示，交通执法需要更加规范、准确、精确。“特别是基层的执法，不要一提顺风车就跟非法网约车混为一谈，这个要正确的区分，细致分析。另外，对新生事物要有包容度，对新业态的发展要有充分的理解，并要制定好相关的政策措施。”

嘀嗒出行联合创始人、运营副总裁李跃军在发表题为“真顺风车的法律困惑”主题演讲时，讲了两个关于顺风车的“困惑”案例。河南郑州的一位顺风车车主，在路线匹配、时间匹配的情况下，只是为了分摊成本接了一单“跑50公里，收入40元”的活儿，结果被交通执法人员逮住罚款1万元，“这个车主一年下来的总收入是700元”。另一个案例发生在安徽合肥，一位顺风车车主家有两台车，上班时用福特翼博，家庭出行用丰田凯美瑞。2019年3月，该车主在嘀嗒平台通过认证，截至今年7月10日，一年半时间总共完成600多单，平均每个月40单左右，平均每天不到两单，每单10块钱。一次，该车主在上班途中，接了一个订单，大概20公里，收取的费用是20块钱，每公里大约1元左右。结果，该车主被交通执法人员拦下，最终罚款1万元。“他与乘客几乎百分之百顺路，但执法人员让他出示营运证，车主表示是顺风车，执法人员说他违反出租车运营办法，最终交了1万块钱才将证件拿回来。”李跃军说。

实际上，国务院办公厅早在2016年就发布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，其中对私人小客车合乘（拼车、顺风车）进行了明确定义，并指出“其有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展”。但在现实中，像郑州、合肥两位顺风车主一样，挨罚的不在少数。记者在合肥市政务公开网上检索发现，从2019年8月2日至今年7月16日，合肥市交通运输局以“未取得经营许可，擅自从事或者变相从事网约车经营活动”为依据，共开出了598张《行政处罚决定书》，其中针对司机个人共开出479张，针对公司开出119张;对司机的处罚多为1万元，而对关联公司的处罚多为3万元。在被处罚的公司中有滴滴出行科技有限公司、北京畅行信息技术有限公司、云南天谷科技开发有限公司、山东及时雨汽车科技有限公司、威海市兴安达信息技术有限责任公司等，其中仅2020年7月9日一天，就向北京畅行信息技术有限公司开出了30张《行政处罚决定书》。

什么才是真“顺风车”？

什么样的车是真正的顺风车？顺风车与快车、黑车等有什么区别？记者通过随机采访发现，“顺路与便宜”成为大部分人界定顺风车的主要标准。但在具体法律规定方面，以及交通执法过程中，对顺风车的定义还没有统一的标准。

对于什么是真正的顺风车，李跃军在演讲中给出了自己的答案，即真正的顺风车有两个本质特征：真顺路与低定价。“真顺路就是车主必须以自我出行为目的为前提，简单来说就是车主不会额外增加上路车辆。低定价就是车主不以营利为目的。”对于顺风车与非法运营车辆的区别，李跃军从行程规划、接单动机和社会效应三个方面进行了对比。“行程规划上顺风车是按照车主意愿行驶，车主有自我出行需求并发布预设路线，而非法营运车辆是按照乘客意愿行驶的;接单动机方面，真正的顺风车主不以营利为目的，而非法营运车辆一定是以营利为目的的，当然也包括合法营运车辆;社会效应方面，顺风车不增加路面车辆，减少拥堵，非法营运车辆，增加上路车辆和频次，增加拥堵。”

不以营利为目的，以顺路合乘分摊出行成本为目的，是顺风车与非法营运车辆的关键区别，这一点与会专家学者达成了普遍共识。城市智行信息技术研究院院长沈立军在演讲中表示，顺风车的本质特征就是“真顺路”和“低定价”，同时还要坚持一个底线“安全”。“坚持合乘本质，坚持安全底线，坚持标准引领，坚持用户第一，实现共治共享，是顺风车规范发展必须坚持的原则。”

对于顺风车的非盈利问题，中国社科院邓子滨教授给出了全新的观点，“一定要明确区分网约车和顺风车的区别在哪，顺风车主不以营利为目的，但这并不代表不可以盈利，而作为经营主体，顺风车平台是理应可以盈利的。”对于顺风车的界定，邓子滨认为，在做主观判断与客观判断的过程中，绝不能主观优先，要客观优先，“比如：一是必须顺风，二是不营利，这两点有区别吗？是否顺风是个客观判断，他的动机是什么？这是主观判断。主观判断一定在客观判断之后进行”。

作为新行业、新业态，顺风车行业在法律问题上还需要理清，一些法律标准还需要建立，服务体系仍需规范。王平生指出，目前交通执法在规范、准确和精确性，特别是基层执法如何正确区分和细致分析顺风车和非法网约车的区别，如何在坚决打击非法营运、保障公共安全的基础上倡导绿色出行、顺风快捷出行方面，还存在诸多不足。“自国务院【58号文】于2016年发布以来，有很多政策到目前还没落实到位，有些地方缺乏系统性规划，有的融合发展不够，没有形成人民群众便利出行、绿色出行的新格局，特别是合乘车辆出行的成本上、分摊规则设置上，还有城市治理拥堵体系中的引导支持上都要进一步进行完善。”

对于如何促进顺风车健康发展、规范运营，王平生在演讲中给出三点建议：第一，要加强舆论宣传，形成共识，倡导各级政府在规划、发展战略、激励方面激励顺风车健康发展，要纳入未来的美丽工程。第二，加快制定和出台私人小轿车合乘的政策法规。第三，抓紧将国务院鼓励政策导向落实到更多具体措施上。

顺风车需沐法治“春风”

2014年1月1日，《北京市交通委员会关于北京市小客车合乘出行的意见》出台，这是国内最早与顺风车有关的意见，时至今日，顺风车已走过了6个年头。2016年，国务院【58号文】提出了“私人小客车合乘”的概念，也就是现在大众熟悉的“拼车”“顺风车”，但在这一文件中，并没有明确规定顺风车应该怎样去监管，只是强调“私人小汽车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应当鼓励并规范其发展，制定相应的规定，明确合乘服务提供者、合乘者及合乘信息服务平台等方面的权利和义务”。在此背景下，许多地方政府制定出台了规范性文件，把顺风车、网约车、出租车进行区分。据中山大学法学院教授高秦伟介绍，目前全国各城市政府关于顺风车的规范性文件有40余部，有些内容一致，但也有很多差异，例如顺風车发单、运载次数等限制，还是有一些地方性差异。

在2018年顺风车恶性案件频发，整个顺风车行业经受了巨大考验，在此之后，法律界也进行了反思，发现各地在法律规范和监管方面存在很多不统一。高秦伟认为，这种不统一主要表现在两个方面：第一，准入条件比较宽松，尤其是界定真顺风车和非法运营存在一定的困难，所以导致执法和司法判决也很不一致，目前在最高人民法院的裁判文书里不难发现，有些判决方式也不太一样。第二是法律规范和监督并不统一，各地规范性文件不统一，有的是指导意见，有的是行政规范文件。在司法实践中，如何判断什么是真顺风车，高秦伟表示在现实中主要还是以顺风车的定义，国务院58号文里的定义作为依据，还有一个就是非营利性。“政府监管也缺乏一些相应手段，现在主要还是处罚，有一些地方制定了顺风车的规范性文件，有处罚的依据，但是如果没有，很多地方是以出租车或者网约车，或者是经营管理办法来进行处罚。”

顺风车法律及标准化工作委员会副主任、华允律师事务所创始合伙人李毅在发言时表示，顺风车社会化效率亟待推广，“很多人对顺风车真的不了解，而社会化教育的对象不仅仅是普通民众，还有执法者，应该正确区分网约车和顺风车。城市人民政府也有宣传义务，好让更多公众知道并参与到顺风车发展进程中。”李毅认为，顺风车行业标准出台具有紧迫性和必要性，她给出的具体建议是：第一，这个行业标准的出台不是泛泛的，不是仅仅限定次数、路线，而是能够成为执法者或一般人去判断它是否是顺风车的操作指南。第二，是否可以通过黑车的特点，以负面清单方式列出，降低执法人员的学习成本、执法成本，这样能够让整个执法效率提高。另外，李毅还提出了另一种解决方案，即平台或者行业可以根据自身经验和大数据去形成一些行业标准，既给立法者一些参考，同时也给乘客和车主一些能够参照的标准。

“对于顺风车，政府不能放任不管，也不能一管就死，关系要处理好。但因为发展不平衡，认知不平衡，所以一些问题不可能一蹴而就。”在接受记者采访时，中国法学会网络信息研究会副会长、北京科技大学知识产权研究中心主任徐家力如是说。在演讲中，徐家力表示，从原理来说法律永远不可能走在技术前面，技术永远走在法律前面。顺风车这种新的业态，新的互联网技术，给法律提供了挑战，法律绝不能阻碍这个行业，给这个行业不好的评价，判这个行业死刑。“同时我们要研究现有的法律，研究现有的文化，从法律角度为新的业态保驾护航。我觉得我们要拥抱新技术，让法律给它留出空间，而不是用法律来整治它。”

站在历史正确的一面看顺风车

据国家统计局今年2月发布的《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2019年年底，我国民用轿车保有量多达14644万辆，其中私人轿车保有量13701万辆。如此庞大的私人轿车保有量，如果能够提高空位利用率，对于缓解交通拥堵，促进绿色出行，推动共享经济发展，无疑具有巨大的推动力。

在今年6月，由人民数据、中华环境保护基金会、中国绿化基金会、顺风车用户委员会等单位联合发布的《2014-2020中国顺风车行业发展蓝皮书》（以下简称《蓝皮书》）中，谈及顺风车的社会价值时，以北京为例给出了详细的说明：“截至2019年年底，北京私人轿车数量为303万辆，如果每辆私人轿车每次都能多乘2人，那么北京地区的私人轿车全年合乘量将达到22.1亿人次，相当于北京公共交通全年客运总量71.3亿人次的30.1%，可以有效分担早晚高峰时段城市公共交通系统的压力。”蓝皮书指出，顺风车是在不增加车辆出行频次的前提下，不仅可以降堵减排，促进出行与城市、资源、环境、社会的协调发展;有利于协和人际关系，促进新出行文明的构建和传递;还可以有效缓解城市潮汐出行问题，提升高峰时期的整体出行效率;促进出行方式的多元化，满足更多个性化出行需求。

沈立军认为，作为绿色的出行方式，顺风车发展符合国家绿色、低碳的方针战略;而作为共享出行的典型代表，顺风车的规模经济也不容小觑。据其介绍，目前顺风车已覆盖了400多座城市，有17家共享平台为顺风车提供出行服务，注册车辆多达3000万，注册乘客高达3亿。“顺风车不仅有助于推动城市的可持续发展，也有助于生态文明和交通强国建设，从2014年9月到2019年12月，顺风车主和乘客共同行驶了260亿公里，减少碳排放700万吨，等于培植了66万公顷森林。”

作为大幅提升城乡通勤能力，不断满足人民群众日益增长的美好出行需求的出行新方式，绿色出行的新亮点，交通供给侧结构性改革的新路径，治理城市拥堵的新抓手，顺风车的巨大社会价值已被广泛认可。支持交通共享的共识成为助推顺风车“一路顺风”的巨大推动力，与此同时，个别城市在顺风车治理中乱扣滥罚、连坐处罚、以罚代管等不良现象仍时常出现，治理过程中凸显出的法理问题和技术标准问题仍亟待解决。

经济日报（集团）《经济》杂志社副社长王琤在致辞时指出，在共享经济时代，其实很考验政府的行政治理能力和行政变革能力，“在这个过程当中，企业如何去参与，政府如何去引导，是一个关键问题。在社会闲置资源的配置、整合、利用的过程中，政府如何主导或者引导？在利用社会公共资源，借力、助力推行普惠交通，赋能城市便利化，在这个环节当中，企业和政府如何做好连接，值得思考。”对此，各级政府如何对顺风车发展采取包容审慎的态度，放开口子，扎牢篱笆，让顺风车“一路顺风”，仍需要在实践中做出回答。

毋庸置疑，当下鼓励顺风车出行，提高私人小汽车使用效率，已成为促进经济社会与环境资源协调发展的优选之一。一方面要强监管，筑牢发展的安全底线;另一方面也需要“送温暖”，拔高顺风车行业的发展高线，利国利民。而对于目前顺风车发展过程中遇到的一些问题，王鹤龄表示，共享经济要有文化支撑，但我们的共享文化水平还很低，涉及很多法律问题还需要集中精力去解决。“习近平总书记特别告诫我们，要站在历史正确的一面。做好国内大循环，我们要打持久战，要靠社会各方面的积极性，各方面的要素都配合起來，这样才能实现百年的梦想。”