李明明 李冠谕

【摘  要】民以食为天，粮以土为本。现今耕地与人的矛盾日益突出，田长制致力于有效保护耕地农用，与相对成熟的河长制比较，其在实施过程中表现出治理主体、治理客体、管理结构、治理职能和制度完善程度的區别。对全面推行田长制的战略考量体现了一种多维度的制度设计，与乡村振兴、美丽乡村等等结合搭配且体现了精细化管理的思维等等。

一、实施田长制的目的

解决好粮食问题是解决贫困问题的最关键的问题之一，耕地是粮食生产的命根子，是我国最为宝贵的资源。人多地少是我国的基本国情。新冠肺炎疫情全球蔓延背景下，部分国家开始限制禁止粮食出口，进一步突显了粮食安全和耕地保护的重要性。中央经济工作会议强调：实施田长制的目的就是要贯彻严格的耕地保护措施，保证农地农用。

二、田长制实施路径

（一）中国“田长制”历史渊源

“田长制”这项制度其实可以追溯到我国远古时期原始土地崇拜之社神。古时候的社神是主管一方土薄地籍的一田之长。后经夏、商、周逐渐演变成土地爷、土地公等宗教人物。中国古代“田长制”逐渐经历了人治——神治——人神共治的过程。不论是“社祭”还是“圩长制”，都是农业社会特定时代背景下，劳动人民对土地的认识与利用，是对土地敬畏的具体表现，以期达到人与自然和谐发展。

（二）现今田长制实施路径

当下，陕西、山东、浙江等地已经陆续开展“田长制”计划，具体实施路径各有不同，但大致相同，举杭州余杭区、山东的例子来了解田长制实施路径。

2016年开始，余杭实行“田长制”，依托社会治理大联动工作机制，利用全区现有网格划分及网格力量，实行基本农田保护“田长制”，将耕地和基本农田保护任务落实到责任人、责任地块和责任网格，实现耕地保护责任全覆盖，这在全国尚属首创。具体实施路径是由镇街党（工）委书记、镇长（主任）担任该镇街的总“田长”;村社书记担任该行政村的总“田长”、网格内网格长担任网格“田长”。“田长”的主要职责为巡查、发现制止、报告和基层耕地保护宣传，并签订责任书。在永久基本农田示范区内会设立统一的保护标志牌，上面注明保护面积、责任单位、责任村组、“田长”姓名和举报电话、所在村（社区）永久基本农田分布示意图等内容。

还有山东省国土资源厅相关负责人介绍，截止到2018年，山东省耕地占补平衡库存数量为40.9万亩，仅能满足近2年需求。尤其是济南、青岛两市在本地已无法实现耕地占补平衡，建设用地规模与耕地占补平衡的矛盾十分突出。具体做法是，山东省出台了《关于推行耕地保护“田长制”的指导意见》，要求充分调动农村集体经济组织和农民的积极性，建立村集体经济组织日常管护机制，实现“横向到边、纵向到底”的耕地保护责任全覆盖，做到“谁的地、谁来管”，确保全省耕地和永久基本农田数量不减少，质量有提升，牢牢守住耕地保护红线和粮食安全底线。“田长”的主要职责包括，落实党委政府关于严格耕地保护的工作措施，宣传耕地和永久基本农田保护的法律法规，对违法用地行为进行劝诫、报告，协助乡镇政府或有关部门对耕地生产配套设施进行管护等。与2017年设立总田长的政策安排不同，此次推出的“田长制”减少了总田长和田长的层级，直接明确田长的“任职资格”，减少责任推诿空间，充分调动田长日常管护耕地的积极性，让田长可以更灵活高效地履职，切实发挥田长作为一线“管理员”“宣传员”和“哨兵”的作用。

三、河长制与田长制对比

（一）河长制发展历程

2007年河长制诞生于无锡，2008年“河长制”治理水污染成绩获得公认并大面积推广;2009年11月，昆明将河长制治理水污染纳入地方法规;2016年12月中共中央办公厅、国务院办公厅发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，标志着河长制治理水污染的法制化。在全国实行的“河长制”，是从河流水质改善领导督办制、环保问责制衍生出来的水污染治理制度，是以各级党政主要领导担任辖区某条河流河长，履行治理与保护责任的一种行政管理形式，这项制度的建立为推动辖区河流环境综合管理及水质改善工作发挥了重要的作用。河长制是治理水污染的成功，推到“田长制”来治理土壤或许也是可行的。

（二）从河长制到田长制

土壤、水和气原本就是一个整体，对于一个互为作用相互影响的整体来说，没有先后轻重之分。只有确保土壤健康，才有可能有水之好。河长制实施路径是实行四级河长体系。地方各级党政领导担任不同级别的河长，每一级河长管理和保护河湖的职责与自己行政级别相匹配。同时，各涉水管理的职能部门也要在河长的领导下，进行有效的分工、协作并配合，履行好各自的职责。河长及各涉水管理部门职责履行情况会每年被进行考核，进行奖优罚劣。即“河长制”的运行要经历三个环节，即定责、履责和考核追责，最终目标是实现水环境质量的改善。同样，对土壤污染防治，逐步改善土壤环境质量，提高居民生活质量，确保农业可持续发展，“田长制”或许可以成为破解困境的又一探索。田长制是对“河长制”治水成功经验的扩展，是对“河长制”治水的再理解和再创新。

（三）河长制与田长制区别与联系

田长制产生于河长制之后，两者的区别和联系主要体现在：1、治理主体不同。虽然都有党政干部参与，但是田长制更强调发挥村民自治的积极作用。2、治理客体不同。只不过一个治理的是河流，一个治理的是耕地。3、现在管理结构不同。河长制是多层级治理体系，职能范围与行政级别匹配;现在的田长取消总田长，使每块田落实到人。4、治理职能不同。河长是有权力的，可以调配涉水部门合作治理;而田长制主要是执行、宣传、协调管理工作。5、制度完善程度不同。河长制有明确的考核和奖惩机制，使工作有效，责任明确;而田长制还没有系统的考核机制，现处于完善过程之中。

总的来说，河长制更偏重“管理”，强调层层负责，田长制更偏重“治理”，强调人人参与、协调处理。

四、田长制战略评析

田长制自诞生起，已经实施四五年了。结合已有的经验，对这项制度进行战略评析，从内部组织和外部大背景分析，得出以下结论：

（一）体现多维度制度设计

在治理主体上注重多元化，不仅有党政干部，还有村民和其他经营主体。强调公众参与，提高村民治理积极性，也有利于提高公民自治水平，使环保观念深入人心;体现以政府为主体的生态文明管治制度、以市场为主体的生态文明市场制度和以公众为主体的生态文明公众参与制度的融合;也体现国土资源开发、生态环境保护和脱贫问题三大问题集中解决的思维;也体现了层层落实、具体化任务体系和实施路径，分解落实到各块田、个人，实施任务明确、执行严格的推进办法，保障任务落实。所以说田长制体系了多维度的制度设计。

（二）体现乡村振兴战略、美丽乡村建设目标结合且体现了精细化管理的思维

十九大提出的乡村振兴战略是对“三农”问题的重视，田长制创新了乡村治理体系，坚持党管农村工作的同时坚持农民主体地位，坚持人与自然和谐共生，更进一步确保国家粮食安全，也有助于巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接。党的十六届五中全会提出美丽乡村的建设目标，提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”等具体要求。通过加强领导，利用现代化卫星、地图，借鉴发达国家并结合现状实际，网格化井字形布局类实施规划。田长制体现了注重乡村经济、生态、生活、基层民主政治建设的要求，还通过网格化的精细管理方式，符合美丽乡村的建设要求。所以说从外部大环境上讲田长制使乡村振兴战略、美丽乡村建设目标的结合并体现了精细化管理的思维。