（同济大学，上海 200092）

现代大学制度的建立是大学治理的前提和保障。“世界一流大学的发展历程表明，以大学章程为龙头的现代大学制度体系，是高水平大学发展的先决条件。”[1]如今，创建世界一流大学已成为我国重要的战略需求和目标指向，高校纷纷提出实现一流大学建设目标的时间表，力争加快 “硬件”和 “软件”指标的完成。当前，无论是在 “硬件”还是 “软件”建设方面，我国大学都有了长足的进步，但与世界一流大学相比，还有待进一步优化、完善与提升。对此，有必要对我国高校现有制度体系进行深刻反思，在合理借鉴国外一流大学制度体系建设经验的基础上，结合我国国情构建完善的现代大学制度体系。

一、世界一流大学制度体系的构成要素

尽管关于什么是世界一流大学至今没有完全形成共识，但较为公认的观点是 “世界一流大学是国家精英大学的延展，只有在教学、科研和社会服务方面都达到国际先进水平的国家精英大学，才有可能跻身世界一流大学的行列”[2]。无论从大学排行榜看，还是从人们心目中的认可度看，美国都拥有数量最多、地位最显赫的世界一流大学，英国紧跟其后，日本作为亚洲地区的高等教育强国，也拥有诸多举世瞩目的一流大学。国际社会判断世界一流大学的重要标准之一，是其是否为世界著名高校联盟的成员，如美国常春藤联盟（Ivy League）、英国罗素集团（The Russell Group）、日本学术研究恳谈会（RU11），它们是世界一流大学在“竞争与合作中谋共生”的符号化表征和有效实践，也开辟了世界一流大学群体发展的新路径。[3]基于此，本研究主要选取的是美国的哈佛、耶鲁、斯坦福大学，英国的牛津、剑桥、帝国理工、伯明翰大学，日本的东京、京都、大阪大学等国家级著名高校联盟成员，它们不仅具有悠久的学术传统，而且拥有崇高的学术声誉和顶级的国际知名度，更为重要的是，它们均有完备的大学内部治理体系。

制度体系的构成要素是指组成制度体系的基本单元。世界一流大学制度体系由章程、条例、细则/规章、程序等基本要素构成，注重凸显操作性、配套性。英国的大学制度体系普遍存在法令、特许状、章程/法规、条例和规则中的二至四种文件，常见体例是 “章程＋细则/规章”，细则/规章是对章程所涉内容的具体实施细则或是补充内容；美国的大学制度体系类似于制度汇编，由 “法律、法令、章程、原则、规章/规则、指南、流程”等共同构成，常见体例为 “机构章程＋政策/指南”，以此为核心制定全校政策、规定和细则；日本的大学制度体系一般采取 “宪章＋附录规程集”的形式，规程集列入附录构成制度体系，如东京大学的《宪章》加规程集、京都大学的《组织规程》加附录规程集等，其大学制度体系由高到低一般分为章程、规程/规则、内规、细则、程序等层级。不难看出，英美日世界一流大学的制度体系多为复合型结构，章程是大学制度体系的核心要素，规程/条例是章程执行中的具体细则，指南/流程则是为有效实现最终目的而制度化了的具体手续。作为纲领的章程和作为细则的规章制度共处一体，涵盖高校治理的方方面面。

二、世界一流大学制度体系的精神内涵

关于制度的内涵，诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯做了较为经典的解释，“制度是个社会的游戏规则，更规范地讲，它是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”[4]。学校制度是学校为维护正常教学秩序，依照法令、政策而制定的具有指导性和约束力的应用文本。制度不仅是一种共同知识，而且还是一个基本范式，具有规范性、约束性、通用性三大基本特征。[5]哈佛、耶鲁、牛津、剑桥等各具先进的特色、优秀的差异化，但最终都将形成范式，为世界大学提供可参考的体系。具体而言，包括大学章程及其配套的机构制度、工作制度和人员制度等基本制度框架，以此确认其办学理念、办学方略、办学原则，但世界一流大学制度体系的精神内涵远不止于此。

1.践行 “依法治校”的理念

西方国家受自然法思想影响深远，直接影响着国家制度的设计理念。尤其是世界一流大学所在的国家，不仅经济发达，法治程度也高，为世界一流大学治理提供了良好的法治传统和环境。因此，综观世界一流大学的制度体系有起统领作用的“基本法”——章程，及配套相应的 “法律法规”作为支撑，大学事务的各方面都能够“有法可循”。可以说，“依法治校”的理念在世界一流大学治理中得以深度渗透。具体而言，一方面，建立了完善的内部制度体系，包括学校层面和学院等二级机构的制度。如美国大学各学院、系经过长期积累发展，形成了一套旨在自我发展、自我约束、自我促进的体制机制。各院系都有自己的 “章程”，与行政和学科相关的还有另一套制度性保障系统。[6]另一方面，拥有完备的程序制度。程序法治的精神渗透于学校制度的方方面面，如牛津大学在章程☆-B部分专门对学生因身体健康状况不佳导致的严重问题的评估做了一系列详细而明确的规定，包括设立医疗委员会并明确其成员、权力、职责和程序，由职业健康服务机构出示专业评估报告，最后将相关部门商议后的决定以书面形式送达学生并保障其提出申诉的权利。[7]

2.坚守 “学术自由”的传统

学术自由是西方传统学术场域的经典理念，为世界各国大学所追捧和践行，世界一流大学更是将其奉为精神支柱。布鲁贝克提出，学术自由存在的合理性至少有三个支点：认识的、政治的、道德的。[8]其中，在政治方面，学术自由视为学者的权利，受社会制度和大学保护。多数世界一流大学在章程中都明确规定了学术自由的范畴以使之制度化、法制化。例如，斯坦福大学以 “学术自由之风劲吹”为校训，充分展现其对学术自由的至高崇尚；同时，该校制定并完善以《行政管理指南》《董事会章程》《评议会章程》为核心的制度体系，以教师为基础形成大学学术权力机构，为学术自治提供强有力的制度保护。《国际教育百科全书》从学理上把学术自由定义为 “不受妨碍地追求真理的权利”；[9]《斯坦福大学2025计划》则从制度上诠释 “学习自由”的真谛。[10]

值得一提的是，多数世界一流大学基于对学术自由的认识，纷纷建立了教授终身教职和教师投诉听证等制度。最早将终身教职与学术自由相关联的是美国。由于美国大学教师是校董事会的雇员，校方时常以解聘相要挟以干预学术自由，于是终身教职制以职业安全保障学术自由为使命应运而生，之后成为一流大学吸引优秀学者的重要砝码。例如，美国加州大学章程明确规定 “教授、副教授和同级别的聘用将为终身任期，直到退休、降职或解雇而得以终止”[11]。当然，获取终身教职并非易事，因此，教师在就业潜在保障期①内依然享受职业安全。同样，学术评议会举证制度赋予教师的申诉机会也是对学术自由的进一步保护，换言之，它们均为一流大学坚持学术本位逻辑传统在制度上的显著表征。正如英国教育家怀特海所说，管理一所大学的教师队伍与管理一个商业组织截然不同。教师的意见及对大学办学目标的共同热情是办好一所大学唯一有效的保证。于是，世界一流大学在制度体系构建中无不蕴含学术自由这一最基本的价值判断。

3.彰显 “民主管理”的思想

世界一流大学都具有一流的治校理念，民主管理是先进治理理念的基石。然而，大学内部民主管理的实现需要有法定的形式、严格的规范和合理的程序。综观世界一流大学制度体系，民主管理理念无不成为一流大学制度的基本内核。具体而言，世界一流大学制度体系内涵中的民主管理思想主要体现在以下三个方面。一是坚持教授治校的原则。在日本，教授治校的烙印在一流大学中就非常明显，如《京都大学规程集》“法人组织条例”中明确规定“学部、研究生院和附属研究所均设教授会，负责审议课程设置、学生入学、学位授予及机构领导任免或解雇等相关事项”[12]。二是凸显基层单位的权限。以剑桥大学为例，“和大学一样，学院获得皇家特许状授予的许可，享有履行学术职能、自我管理、拥有财产的权利。并且，皇家特许状授权学院制定规范日常生活的章程”[13]。三是保障师生参与的权利。例如，帝国理工学院理事会现有23位成员，除了政商代表，还有师生团体代表，即以教授为主的教师代表和学生会主席担任的学生代表。[14]

4.秉持 “以人为本”的信念

“以人为本”是教育最基本也是最高的价值追求。从制度建设的视角观测，世界一流大学普遍都秉持着 “以人为本”的历史气息（见表1）。如表中所示，世界一流大学都重视对师生的权益保护和行为规范，通过制度建设尊重和保障人权，关注弱势群体。例如，制定完备的《学生手册》和《员工手册》来明确师生的权利和义务，校内人士均可通过校内局域网络检索并了解自身权益的相关制度规定。以帝国理工学院为例，《帝国理工学院章程》第8条明确规定 “大学在履行其职责时，不得非法歧视任何人，不论其宗教、种族、人种、性别、性取向、婚姻状况（包括是否有市民资格）、残疾、年龄、社会背景、政治信仰或其他”[15]。同样，英国著名 “红砖大学”首位成员伯明翰大学也在章程第13条中明确规定 “无论在学生录取、职员录用与升职、颁发学位与毕业证书，以及执行符合本章程目的的任何活动中，都禁止以政治观点、肤色、残疾、种族、民族、性别、婚姻状况、人种、宗教信仰和性取向予以不平等对待”[16]。不难看出，世界一流大学大多具有相对完善的人性化制度，并在制度建设中充分体现人道主义精神。

表1 世界一流大学制度体系中 “以人为本”内涵体现

三、世界一流大学制度体系的基本特征

深入分析世界一流大学制度体系，可以发现，不同国家世界一流大学的制度体系在表现形式上各具特色，但在内涵上又具有共通性，并呈现诸多基本特征。

1.落实和保障学术自治

“学术自治”源于西欧中世纪大学，历经百年仍被看作处理大学与政府和社会关系应遵循的重要准则。从大学的基本制度内涵看，学术自由、大学自治在世界一流大学制度体系中占据着根本性的重要地位。以京都大学制度体系为例，其《组织规程》和《规程集》第一编对大学组织机构和运营机构的职权、成员组成及人数、会议、决策程序等予以明确规定，从根本上确立了大学机构管理权限的分配和制衡，保障了师生参与治理的渠道；[17]同时，和东京大学一样，附属图书馆等教育研究设施也被放到了大学院、学部等下属机构重要的位置，在《组织规程》中予以专节规定，并且制定附属图书馆规程，在评议会成员中列明附属图书馆馆长席位。可见，日本的世界一流大学对于校内各机构及其教职员工十分重视，充分体现了学者治学的理念。同样，斯坦福大学的治理体系基本上以学术权力为中心，学术自治的理念融汇于制度体系建设当中。其中，该校学术治理架构主要包括教授会与学术委员会、系部教授会、顾问委员会、学术委员会议会、大学委员会、常务委员会与特设委员会，各委员会规程、会议规则、决议规则明确规范。不难看出，有明确的制度保证学者治校是世界一流大学制度体系的重要特征。

2.严格记载历史沿革

世界一流大学十分重视制度文件的历史沿革记载，将自身理念和制度发展代代传承。在英国，世界一流大学几百年积淀的文化传承与发展都融合在制度中。《牛津大学章程》目录中每份规章名称后都标注了制定机关和生效文号，正文中也完整记载了制度制定、生效、修订的时间及文号。剑桥大学则不仅记载制度所有沿革历史，而且亦在其官网上公开近十年的电子版制度汇编。[18]在美国，世界一流大学同样注重制度条款的历史沿革，多数条款之前都注明制定、生效、修订时间和机构，对经多次修订的条款，在注解中记录其由来和修订过程。以斯坦福大学为例，其制度修订历经一个持续的过程，沿革清晰、记载完整，与时俱进。官方编辑每季度都在官网上传最新修订版本并向通信列表②发送电子邮件通知。[19]在日本，世界一流大学制度体系在原有可沿用的制度文件基础上查漏补缺，严格记载制度的沿革历史，进而建立起目录分明、层次清晰的制度体系。京都大学《规程集》的具体制度页面显示：左侧条款目录和右侧制度正文均标明最初制定时间、最新修正生效时间、历年所有制定/修正时间以及审批文号等历史沿革信息。[20]

3.注重知识产权保护

世界一流大学是先进知识与创意的集散地，科研成果卓著是其基本特征之一。多数世界一流大学都具有完备的科研成果创造、运用、保护和管理的制度体系，不仅设有知识产权保护办公室、商标办公室或项目、知识产权战略委员会，还制定了校名、商标、著作权、发明、专利等知识产权保护制度文件。例如，哈佛大学通过《哈佛名称使用政策》《许可利益冲突政策》《知识产权政策》《著作权及其许可限制政策》《许可费分配政策》《哈佛建筑和设施摄影政策》等文件为发明、专利、著作权等无形资产提供制度保障；[21]同样，为保障学校及师生知识产权的创造、运用和转化权益，东京大学制定《发明等规则》及其《实施细则》，《著作权等规则》及其《实施细则》，《成果有体物规则》及其《实施细则》《科研积累规则》《商标规则》等制度以促进和保障东京大学科研实力的发展。[22]

4.规定翔实且可操作

可操作性是确保制度有效贯彻执行的重要条件，也是一流大学制度体系建设的共性特征。多数世界一流大学的制度体系内容全面、层次清晰、具体明确，复合型的体例使之更加凸显操作性和配套性。以牛津大学为例，牛津大学制度体系主要包括章程及规章，章程由序言和17个章节组成，每个章节后均有对应的规章对其进行解释和补充。如序言 “大学章程和立法权”后又细分十个规章对大学自身发展以及章程的演进过程进行综合介绍，每个规章后又有翔实的内容对其加以细化，总体内容系统而全面。[23]世界一流大学章程所配套的规章、条例及其他文件的详细规定无不彰显 “程序法治”的精神，每个规则都有配套的程序规定，大学各方面事务的程序性规定在章程中无处不在。例如，哈佛大学《歧视政策和审查程序》分别从政策适用范围、非正式解决方案、正式投诉程序、禁止报复等方面对歧视投诉程序做了详细规定。[24]这种详尽、具体、明确的救济机制和制度设计富有现实效用和可操作性，是确保大学章程有效落实的重要前提和保障。

四、世界一流大学制度体系建设的启示

世界一流大学通常具有良好的法治传统和环境，除了有相当于大学 “基本法”的章程作为统领，还有一套不断完善的、相当于大学“法律法规”的内部制度体系作为支撑，使得大学事务各方面都有法可依，以程序法治实现实体法治。根据国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，我国高校要完善内部治理结构，建立健全高校章程落实机制，加快形成以章程为统领的完善、规范、统一的制度体系。目前我国 “双一流”建设高校已完成章程核准工作，当务之急是设计建设与之配套的内部制度体系，将法治工作落实于学校治理的各个方面，英美日世界一流大学制度体系建设的经验能为我国一流大学制度建设提供借鉴。

1.加强制度体系制定的规范性

世界一流大学普遍重视制度体系建设的文本规范，通过建立规范体系的形式将大学职能与部门职权制度化、具体化、明确化。众所周知，“学术自治”在世界一流大学中具有悠久历史，历经数百年仍被誉为大学外部治理的黄金法则。大学评议会是西方国家大学保障学术权力的代表性机构，其职权范畴往往在制度中得到具体而明确的规定。如斯坦福大学以《评议会章程》为核心的《学术委员会的评议会和专门委员会手册》就长达18页235条，外加7个说明附录，具体规定了评议会的人员构成、成员的权利义务、评议会总体职责，内部组织结构、各分支机构的职责，成员产生方式、任期、数量、任职资格、决策模式，章程自身的制作和修改程序等详尽而细致的内容。[25]可以说，斯坦福大学评议会的章程内容翔实、严谨、细致、规范，对职权几乎做了没有模糊和变通空间的规定。所以，要使职权得到有效行使，就应当具备规范的执行程序和明确的议事规则。

然而，与世界一流大学的制度体系相比，我国高校制度体系建设的实践积累还相对薄弱，在制度文本制定与程序性规定上尚需进一步规范。一是申诉受理范围过窄。绝大部分高校仅将申诉范围限定在 “纪律处分”等显性层面，而对其他隐性侵权行为较少涉及。二是申诉处理规程不明确。多数高校（超半数）均未确立申诉处理的具体原则和规则，仅少部分高校对学生申诉的审查程序做出规定。[26]因此，对现有配套制度进行梳理、清查、补充，推动整套制度体系不断发展与完善是我国高校支撑世界一流大学建设目标的首要工作。

2.强化制度体系执行的实效性

科学规范的制度文本是大学有效治理的基本前提，却不是制度建设的终结点，落实规章制度产生最佳实践效果才是其深层目标，而监督机制则是制度体系执行有效性的重要影响因素。研究发现，世界一流大学通常都建立了严格完备的内部制度执行和监督机制。例如，东京大学不仅设有组织性利益冲突监督委员会及制定《监督委员会规则》而且设有合规举报窗口并制定《东京大学合规基本规则》《东京大学合规举报窗口运营相关细则》。其中，法务科负责举报接收和审查，审查范围包括校内成员违反法令或校内规则、研究经费的不当使用、学术不端等方面的举报和处理。[27]无独有偶，大阪大学制度体系建设过程中同样重视制度的执行和监督。《大阪大学规程集》包含《监事及监事监察规程》和《内部监察规程》等监督制度，设立专门的监事会就制度规章的执行情况进行定期或不定期的监督检查。[28]相比之下，我国高校制度体系执行的监督机制仍需进一步完善。

从我国 “一流大学”建设高校信息公开网公布的大学章程及其相关规章制度不难发现，大部分高校（半数以上）都把监督章程落实情况的职权赋予教职工代表大会，其中只有北京大学、上海交通大学、同济大学、北京航空航天大学等少数高校设立章程委员会等专门机构行使监督章程执行情况的职责；同时，设立专门监督机构的高校也大多限于受理举报和投诉，即 “章程监督委员会监督章程的执行情况，依据章程审查学校内部规章制度、规范性文件，受理对违反章程的管理行为、办学活动的举报和投诉”，鲜见有高校就监督章程实施过程中发现的违规行为提出具体可行的惩处办法和监督细则。可以说，这种缺乏对被监督对象不遵从监督机构监督的行为作出强制性惩处的制度体系难以使对章程执行的监督真正落到实处。因此，我国高校制度体系建设过程中应进一步增强监督章程落实的强制力，对违反章程的行为应有清晰明确的惩处规定，进一步建立健全制度执行的问责机制。

3.彰显制度体系设计的特色性

世界一流大学制度体系建设实践证明，制度体系是高校历史传统、精神理念、办学特色的集合，是融合政治体制、民族习俗、文化差异的产物。以牛津大学为例，牛津大学制度体系中包含关于学院的特色管理制度、仪式行为准则等多种特色制度，其中，基金制度涵盖了历史上先后建立的各种捐赠的基金和基金使用规则等，有些基金及其规则长达数百年历史。同样，耶鲁大学在其官网上设置 “历史治理文件”专栏，收纳了学校发展历史上关键性的治理文件，包括大学章程及其附则。[29]由此可见，世界一流大学普遍都重视制度的文化传承，因为这些制度不仅承袭了它们建校以来积淀的历史而且沿袭着它们的办学理念和办学特色。也正因如此，世界一流大学制度体系各项名称后通常都标注了制定机关和生效文号，且正文中完整记载了制度制定、生效、修订的时间及编号，以记录制度的历史沿革。相比之下，我国大学在章程制度建设方面起步较晚。基于此，我国高校应进一步加强制度本身的文化建设，形成富有学校特色的制度体系。一方面确保制度的优质生成，彰显本校的办学理念与特色；另一方面确保制度的与时俱进，使制度在不断的修订完善当中得到传承与发展。

五、结语

亚里士多德提出，法治是指对已制定的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定得良好的法律。大学制度体系也应如此：一是反映多数人的智慧；二是符合法律的规范。尽管我国 “一流大学”建设高校在很多方面不同于发达国家的世界一流大学，但在大学的职能和构成要素上却存在许多共性，我国在建设世界一流大学的道路上不能忽视国外知名高校先进制度体系建设的经验。世界一流大学制度体系建设兼顾质量与效率，即不仅在形式上呈现出完整性和系统性，在实践上也富有权威性和可操作性。总而言之，世界一流大学制度体系蕴含深刻的精神内涵，在制度设计的理念及制度执行的策略方面都能给予我国大学制度体系建设诸多启示。

注释：

①讲师、高级讲师或助理教授在自受聘起8年之内未升为副教授或教授者，将不能继续受聘。在特殊情况下，校长可批准其在此职位上继续工作不超过两年，所谓的就业潜在保障期就是指此8—10年的任职合同期。当前，我国许多高校仿照西方国家一流大学实行的助理教授“非升即走”制度就与此类似。

②注：斯坦福大学通信列表为guideupdate@lists.stanford.edu.