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国资委角色冲突背景下的政府投资监管法律制度研究

2020-09-02王杉杉

现代经济信息 2020年16期
关键词:政府投资国资委监管

摘要:国资委于2003年為解决国有资产监管过程中“九龙治水”的混乱情况设立,并被《企业国有资产管理法》明确定位为国家对国有企业的出资人代表,但国资委除了履行出资人职责之外,还实际享有监管者和经营者的身份,这明显不符合国企改革的目的,政府投资资金的公共性表现在对政府的资金使用行为和使用结果进行有效监管。事中事后监管作为政府“放管服”改革的重要内容和政府投资管理的重要环节,《政府投资条例》对此设专章予以规定。而《政府投资条例》并未就监管主体作出具体规定。因此明确国资委角色定位,对完善政府投资监管法律制度有着重要意义。同时,《政府投资条例》刚刚颁布,如何对其进行正确解读,如何与现有规定进行衔接,如何对其未涉及的细节性问题进行阐明,也是我们应该关注的问题。

关键词:国资委;《政府投资条例》;政府投资;监管

一、政府投资范围的界定及其正当性的内在逻辑

(一)政府投资范围的界定

理论上存在的主要争议是国有企业的投资到底属不属于政府投资。根据《条例》第二条的规定,政府投资指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动。国有企业的投资使用金多数都包含在预算安排的资金范围内,满足第二条的相关条件,因此也属于政府投资。然而,《条例》项下的政府投资与其他规范体系下政府投资是有一定区别的,譬如其与 PPP 项目中政府投资、国有企业资本金注入以及政府产业投资基金中的政府投资在资金来源、投资对象、投资方式上均有不同程度的区别,但这并不影响国企投资属于广义政府投资范畴之内的界定。而且随着我国市场经济的深入发展,政府越来越少地直接参与到相关经济活动当中,由政府直接作为投资主体的情况并不多见,国企投资反而是政府进行投资的主要方式,因此,本文中所称的政府投资,包括国企投资。

(二)政府投资正当性的内在逻辑

由于经济发展的现实原因,在过去相当长的一段时期中,政府几乎囊括了所有具有重要意义的重要投资项目,扮演了全国最主要的投资者角色。十一届三中全会后,随着改革开放及商品经济的发展,投资领域发生了诸多变化,投资主体也由原来单一的政府投资主体扩大到政府、企业、个人、外资等。政府通过投资发挥了引导投资、调整投资结构、贯彻产业政策的重要作用。政府投资并不仅仅是我国的独特做法,如前所述,许多西方发达国家的政府也会通过税收筹集资金,主要从事公共事业、基础设施等方面的投资。我国的经济法学界大都以由西方经济学最早提出的市场失灵理论作为出发点,来探究国家干预经济的缘由并形成了“市场失灵—国家干预—经济法”的基本范式。暂且不论这种范式是否具有普适性,国家干预经济的必要性得以证明,宏观调控经济也在经济法学界达成了共识。也就是说,在市场经济国家,政府的职能应该是打压垄断,保护市场无形之手,并弥补它的缺陷。通常以价格政策、利率政策、税收政策以及补贴政策为手段来达到以上目的并规范市场,激励生产。这就是所谓的国家的宏观调控。既然市场经济中政府的主要职能是宏观调控,那么又为何赋予了政府进行投资的职能,政府投资的理据在于何处,是需要阐明的一个问题。

首先,我们可以从市场失灵的表现形式为切入点。市场并非一个完全合理的系统,其本身是存在缺陷的。在一般情况下,市场作为配置资源的最有效形式,能够通过其内在的均衡调整机制,利用“看不见的手”,保证经济的长期平稳运行。然而,市场并非是万能的,鉴于市场机制本身具有的非普遍性、被动性、唯利性和滞后性等缺陷,市场也存在失灵的时候。市场失灵的情形在各国建立和发展市场经济的过程中都有充分而集中的反映。不能提供公共产品,不能实现公平的法律价值的市场失灵表现,则为政府投资正当性提供重要依据。这一点将在下面的公共产品理论中具体阐明。

其次,公共产品理论是对政府投资正当性最有效的解释方式及理论依据,其认为公共产品具有消费的非竞争性,具体表现为边际生产成本为零和边际拥挤成本为零,理论上的原因在于这些产品的非竞争性导致产品难以分割,需要单独地以几乎各不相同的价格去满足每一个消费者;而非竞争性连带的排他困难,又使得消费者会产生 “免费搭车”的心理,致使市场通过价格有效配置资源的机制失灵。然而,当这些产品又恰好是社会大众不可或缺的需要时,集体或政府顺理成章地成为弥补市场失灵、提供“公共产品”的责任承担者。公共产品理论便成为政府和市场划分边界、政府优化支出结构的有力的理论支撑。西方国家的政府投资方向也基本上为公共产品领域。有鉴于此,由于市场失灵的存在以及公共产品的需要及特性,政府投资是必不可少的。

二、国资委角色冲突的解决方式即政府投资监管的主体确定

(一)国资委角色冲突的表现形式

目前我国政府投资监管主体比较混乱,发改委、审计署、财政部、国资委以及各个负责项目的具体部门均有一定的监管权限。国资监管职能只有落实到政府的具体机构或部门,才能真正落到实处,才能真正实现对于国资的有效监管。监管制度涉及所有权、经营权和行政权三者之间的关系,同时也是我国经济制度、政治制度以及法律制度的交汇点,至关重要。

国资委是国家为深化国企改革、促使政府公共管理职能与国有资产所有者监管职能分离的产物。纵观国企改革四十年,其重点始终在于国家三种职能,即社会经济公共管理职能、国家所有权者监管职能以及国有资产出资人职能的分离,主要通过完善国有企业经营权以及完善监管机构职能来进行顶层设计。

实践表明,国资委并不能很好地完成出资者的角色。首先,国资委自身带有的行政机构性质决定了其无法有效治理公司。在非国有公司的治理架构中,股东与董事之间存在代理关系。但对于国有公司来说,股东与董事之间具有两层代理关系,分别是股东与国资委之间的代理关系以及国资委与董事之间的代理关系。在国有公司治理架构中,国资委与董事之间的代理关系是指董事们会偏离股东设定的经营目标或者欠缺实现此目标的动力;国有股东与国资委之间的代理关系是指国资委欠缺增进国有股东利益的动力,而不是国资委偏离了国有股东利益。对此,由于作为行政机构运行的国资委遵循着“法无规定即禁止”的原则以及他无法像私人那样获得激励,因此,国资委不能灵活地参与到国有公司的治理中,也没有动力介入国有公司的经营管理中。其次,国资委的自身价值目标决定了其作为出资人有可能站到人民利益的对侧。其核心职能和目标是基于理性经济人的立场,“促进国有资产保值增值”,而国家的宏观政策、产业导向、社会的整体利益和公共服务等则均成了软任务。在国资委的主导下,央企至今只向国库上缴每年利润的10%左右。如此看来,国资委名义上作为国有资产的出资人,但在关键时候似乎又站在了国有资产的真正所有人,也就是人民的对立面。综上所述,国资委不适合作为出资人代表。

(二)政府投資监管的主体确定

既然国资委不适合做“出资人”,那么其应该以什么角色参与到政府投资管理中去呢?如果其作为“监管者”,那么出资人角色又应该由谁来承担呢?又是否与《政府投资条例》的规定相背离呢?

《政府投资条例》中无论是总则第七条关于管理主体的规定还是第五章监督管理专章中的相关表述都是“投资主管部门”和“依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门”。可以看出,为了维持政府投资管理的连续性、稳定性,并为今后进一步深化政府投资体制改革以及地方政府投资管理留有足够空间,《政府投资条例》重在确立基本制度框架,对这些细节性问题没有加以阐明,也就是说,即便日后改革将国资委确定为政府投资的监管主体,也不会与《政府投资条例》相背离。投资主管部门指的是国家发展和改革委员会,是指导总体经济体制改革的宏观调控部门。“其他部门”的理解就见仁见智,根据2018年3月的第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案,国家发展和改革委员会有关农业投资项目管理职责被整合进而组建农业农村部;重大项目稽察的职责划入中华人民共和国审计署;价格监督检查与反垄断执法职责被整合组建国家市场监督管理总局;药品和医疗服务价格管理职责则被整合组建医疗保障局等。由此看出,以上所述部门应该均属于《条例》中规定的“其他部门”。更不难确定的是,发改委作为宏观调控部门,基本上不直接参与到相关政府投资项目的监管中去,具体的监督管理职责由相应的各部门承担,财政部、审计署以及国资委都有相应的监管权力。根据我国深化投融资体制改革的精神以及多年的政府投资监管实践经验,我们应采取相对集中的监管模式,进而确定监管主体。应该由国资委作为专门的监管机构,审计署和财政部分别在各自的职责范围内审计监督和资金配置,涉及农业、医疗、生态等具体项目的专业事项分别由各部门提出意见,各部门相互配合,互相监督。

应逐渐转变国资委的职责,将其作为政府投资的专门监管机构,通过与其他各部门的分工配合、相互制约,完善由发改委牵头,国资委综合监管,审计署审计监督,各部门综合管理的综合内部监管体系,国有企业运营公司则承担相应的出资人角色。

三、《政府投资条例》的颁布对政府投资监管法律制度的影响

(一)《政府投资条例》规定的概括解读

《政府投资条例》是我国政府投资领域的第一部行政法规,于2019年7月1日起正式施行。其与2016年的《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》均体现了我国深化投融资体制改革,更好地发挥政府作用,完善社会主义市场经济体制的决心,只不过后者囊括了改革的方方面面,条例则是关于政府投资管理的专门规定,前者是后者的一个重要成果。条例从政府投资的投策,年度计划,项目实施,监督管理以及法律责任五个方面进行了系统规定,并在总则中确定了政府投资的目标、资金来源、投资范围、投资方式以及管理主体等。条例的出台在一定程度上解决了之前政府投资管理立法体系混乱、立法层级过低的问题,其颁布实施必将提高我国政府投资管理的法治化水平,将政府投资纳入法治轨道,更好地发挥政府作用,提高政府投资效益,同时也带动社会资本。但是由于其新生性和基础性,在具体应用时如何与现有法律规范进行衔接,就成了一个亟待解决的问题,同时,为了给今后的实践和改革留有余地,条例内容相对概括,对相关细节也需要进行解读。

(二)《政府投资条例》关于政府投资监管的规定与现有规定的衔接

《政府投资条例》中第五章专章规定了政府投资的监督管理,其中比较有新意的一点是除了规定投资主管部门以及其他有监管职责的部门应该通过在线监测、现场核查的方式加强对项目实施过程的监管外,还要求项目单位应通过投资项目在线审批监管平台(以下简称在线平台)如实报送项目的开工、进度、竣工等基本信息,并要求各部门通过投资项目在线平台建立信息共享机制。在线平台在“简政放权、放管结合、优化服务”的背景下,为推进“互联网+政务服务”,于2017年2月正式运行,其实质是依托利用互联网和国家电子政务外网建设的固定资产投资项目综合管理平台。2006—2010 年期间,全社会固定资产投资年均增长率为18%,2011—2015 年期间年均增长率为 12.5%,2015—2018 年,分别增长了10.0%、8.1%、7.2%、5.4%。但我国基础设施投资增长速度却从2017年的19%下降到了2018年的3.8%,呈现出较为明显的下滑趋势。投资增长速度的总体下滑,使得维持经济持续增长势头的努力面临较大压力,其背后的重要原因之一就是监管不足。越是面临压力,越要保持定力,坚决管住“看得见的手”,明确政府和市场的关系,坚持有利于国有资产保值增值,有利于放大国有资产功能以及有利于提高国有经济竞争力的方针,推动国企改革,加强政府投资监管,在线平台应运而生。有关在线平台信息共享的规定既可以在大数据时代利用电子科技来节省行政资源、提高行政效率,将项目的审批管理集中在平台上利用统一审批和监管各类投资项目,也使项目进程更加公开透明,若要追责也有迹可循。国家及地方发改部门以及其他有关部门通过投资项目在线审批监管平台进行审批、管理,主管部门通过“政府和社会资本合作综合信息平台”进行审批、管理的规定在很大程度上改善了之前项目管理“各自为政”的情况。

条例项下的投资与其他规范体系下的政府投资在投资对象、投资领域、投资方式以及行政许可等均存在一定程度的不同,那么这是否意味着其他规范体系下的政府投资不适用条例中关于监管的相关规定?并非如此,国家发改委于2019年5月9日发布了关于做好《政府投资条例》贯彻实施工作的通知,要求全面清理不符合《条例》的现行制度。自 2019年7月1日起,政府投资管理规定与《条例》规定和精神不一致的,一律停止执行,相关工作应以《条例》规定为准。同时要求加快《条例》配套制度建设,要求地方各级政府有关部门制定相关文件。国家发改委又于2019年7月1日发布《关于依法依规加强PPP 项目投资和建设管理的通知》,提出加强PPP(Public-Private-Partnership)即政府与民间资本合作的监管。即使没有以上规定,按照法理中关于上位法优于下位法、新法优于旧法的原则,在发生冲突时,《政府投资条例》作为政府投资领域唯一一部行政法规以及新颁布的行政法规,理所当然具有适用性。对于其他规范体系投资的细节问题,在与政府投资不冲突的前提下,应当继续适用。

(三)结合《政府投资条例》完善政府投资法律监管制度

条例颁布之前,我国的政府投资法律制度主要存在以下几个方面的问题:首先,规范层面立法层级过低,多为规范性文件,立法过于分散混乱。关于政府投资监督管理的文件层次较低,效力不高,导致其法律的权威性不够,时效性差、针对性不强。类似《预算法》《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》等规范中均有一定内容的关于政府投资监督管理的规定,法律规定过于分散。条例的出台则为解决这个问题提供了法律保障。其次,监管权限分配不明,发改委、国资委、审计署、财政部以及各个负责项目的相关部门都有一定的监管权限,遇事仍然可能出现相互推诿的现象,对此需要明确政府投资的监管主体。第三,政府投资的事前决策机制不够健全,投资概算的地位不够明确,需要健全科学政府投资决策机制以加强事前监管。第四,项目的开工、审批等不够公开透明,民众对此知之甚少,事中监管不足。第五,仅仅重视投资,而不注重投资效益,“面子工程”事件时有发生,事后监管缺位。以上几个问题在条例中得到了不同程度的解决,但条例中多数仍是原则性、概括性规定,加之改革的特殊问题,不可能面面俱到。细节内容需要我们进行解讀并提出建议,加以完善。

四、结语

总而言之,《政府投资条例》的出台,在国资委不能良好地履行其出资人的职能且未完全移交其监管权的背景下,对政府投资监管法律制度的完善,具有重大意义,也弥补了一定的立法空白。然而,改革永远在进行当中,政府投资作为政府参与到社会经济生活的方式,随着投融资体制改革的不断深化,必须要对其进行行之有效的监管,才能让其在保证国有资产保值增值的同时带动整个社会经济的发展。专门监管机关缺位的现状需要引起相关部门的重视,完善事前事中事后监管,也不应仅仅停留在制度层面上,而应该落实在政府投资的每一次具体实践当中。

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基金项目:重庆市研究生科研创新项目资助(CYS19143)。

作者简介:王杉杉(1996—),女,满族,辽宁北镇人,西南政法大学在读研究生,主要从事经济法研究。

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