摘 要：在“新冠病毒疫情”的影响下，为应对原本陷入几乎停滞发展的全球经济，我国提出了内循环和外循环双驱动的经济发展对策。基于PPP模式的项目对促进内循环的作用，结合我国以往的发展经验，提出符合经济发展理念法律风险管控意见。

关键词：PPP模式;法律风险;管控;建议

如今在“新冠病毒疫情”的影响下，全球经济陷入停滞、衰退的境况。使原本发展低迷的全球经济无异于雪上加霜。为应对目前经济发展的困境，我国提出了以内循环和外循环双驱动的经济发展战略，以降低疫情对我国经济发展带来的冲击。笔者认为，在我国内循环的经济发展方面，可以加大经济发展相对落后的地区的交通、水利、能源、电信等大型的基础设施项目和体育场、医院、学校、旅游等一些可以通过消费者有偿消费的闭环设施项目。此举不但可以缩小地区发展之间的差异，亦是应对当下经济发展困境的对策之一。这些基础设施的建设，因需要投入的资金规模庞大，采取PPP的模式是不二之选。需要引起我们重视的是，PPP模式的项目不但需要促进当下经济发展的内循环，而且应将经济发展可持续循环作为重要的考量，真正发挥存量在经济发展中的推动作用，反之，就是消耗，于事无补。现从我国以往一些已经实施的PPP模式的项目实践经验，结合我国的现行的经济法律制度等，对该模式融资的法律风险进行总结和分析，并提出几点相关的法律管控措施意见。

一、PPP模式的概念

PPP（Public-Private Partnership），又称PPP模式，即政府和社会合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。PPP的核心理念是发挥资本最大的使用效益，通过社会资本的参与，发挥公私双方各自的资源优势。在风险共担，利益共享的合作基础上，实现最优的投资利润回报及良好的社会公共效益。使公共财政或者公共资源的价值发挥最大化。主要为融资性质和非融资性质两大类。

二、PPP模式的本质特征

1、政府公共部门与私营企业、民营资本在项目的目标利益上应保持一致。

PPP模式最本质的特征是通过市场竞争的方式，实现市场资源的最优配置。以期以最少的资源，实现又多又好的产品或服务的供给。

2、利益共享是政府公共部门与私营企业、民营资本合作的基础。

虽然PPP模式是政府公共部门与私营部门在利益共享基础上的合作，并不能简单地认为该合作模式是以营利为目的的利润分成。政府是社会公共利益的代表，因此，PPP项目都是具有公益性的项目，不得利润最大化为目的。这就需要PPP项目在社会效益和私营企业或投资机构的投资利润之间寻求平衡。

3、风险共担是PPP模式的市场化特征。

在PPP模式中，公共部门与私营部门风险共担有利于建设项目成本就能最小化，效率的提高。PPP模式除了可以通过市场实现市场资源的最优配置外，更加重要的是通过市场竞争机制的作用提高项目的运营管理能力。

三、我国PPP模式发展现状反思和对经济发展内循环的促进

PPP模式在理论上可以运用社会资本形成的合力弥补政府公共财政资金短缺的不足，既可以减少或缓解政府因公共设施的项目建设背负巨额债务的压力，又可以持续加快公共设施投资建设的速度，实现经济暂时的快速发展。在疫情发生之前，PPP模式在我国主要集中在交通、水利、能源、电信四大领域的基础设施建设中。从推广的力度和领域范围可以看出，我国之前大力推行该模式，并非完全出于发挥PPP模式理论上优势的目的，而更多的是基于短期的利益的考量，或者是我国经济发展战略模式调整的需要。很大程度上没有从经济发展的全局和可持续发展方面着眼。在推行PPP模式之前，我国政府为谋求经济的快速发展，长期盲目举债进行交通、市政设施领域的基础设施建设，无论是中央还是各级地方政府债务逐年快速增加，债务风险不断的累积，据不完全统计，已经超过了正常的风险承受能力。近年来在PPP模式的推动下，各级政府既能在背负沉重债务的情况下继续进行基础设施的建设，谋求经济的短期效益，又能不增加债务累积的风险，PPP模式推泼助澜，遍地开花。这一举措表面看了推动了社会经济的发展，但遗憾的是采用PPP模式的项目领域仍主要集中在具有高度垄断性、高收益的闭环型项目中。譬如高速公路、高速铁路等。社会福利性、公益性的特征并不明显。甚至有些项目仍不考虑社会及市场的需求，盲目投资建设，根本上造成资源的浪费。我国经济长期失衡发展，在发展中为了短期的效益，完全忽视了经济发展必须考虑的可持续性、经济发展目的的实质正义问题。经济增长主要靠基础设施建设的拉动，在PPP模式的助长下，社会资本大量集中在房地产、自然資源的开采等可以快速获利的领域，完全忽视了PPP模式的本质。导致生产产能及库存存量严重过剩，形成严重的经济泡沫。国民经济整体创新能力不足，消费失衡，严重阻碍了经济可持续的发展。

本来PPP模式的项目在西方国家主要集中在医疗卫生、养老、体育文化、环境等公共服务领域，具有明显的社会福利合公益性质。因其提供的产品或服务具有一定的市场垄断性，因此政府通常对价格会采取必要的措施，甚至有些产品或服务政府仍需付费，是服务型政府职责范畴的内容。我国幅员辽阔，相比西欧国家公共设施的存量仅为40%，北美国家的25%左右，仍具有充裕的发展空间。政府进一步开放社会福利性、公益性的公共领域的基础设施项目，吸引社会市场资本投资，不但可以引导社会资本脱离传统过剩及不可持续的产业，还可以加快基础设施项目的建设。我国在公共领域推行PPP项目，利用充裕的公共领域的基础设施投资空间，以空间换取时间，为消化存量，去除过剩的产能，为供给侧的改革和产业的创新升级，扩展市场的消费需求，既为实现可持续的经济发展战略赢得更多的时间，也可为我国经济发展的内循环提供动力。在当前宏观经济环境下，我国要走出这种困境，应加大采用PPP的项目模式，积极引入社会市场资本参与仍存在市场需求的一些公益性项目的建设。一方面能确保建设资金的来源，引入先进的建设和管理经验，另一方面又能保证项目的产品或服务质量，进而提高公共服务的整体水平，满足社会和市场的各项需求。在短期内增强我国经济内循环的经济发展动力，达到经济可持续循环的目的。

四、我国现行经济法律下，PPP模式的法律风险。

从我国PPP模式发展的经验表明，在新一轮的PPP模式的项目发展中，我们应当总结以往发展的不足，避免重蹈覆辙。如果不加以规制，不但不能促进经济的发展，而且可能将对国民经济的发展造成严重的损害。

（一）、以投资之名，导致国有资产流失或被瓜分的风险。

由于我国以往PPP模式的项目领域主要集中在交通、水利、能源、电信四大领域，都是关乎国计民生的产业，是人民生产生活必须的物质条件，在名为竞争，实为垄断的市场环境中，这些领域根本几乎不存在投资的市场风险，采用PPP模式与引群狼争肉无异。作为社会资本的投资主体，在其成为名义项目投资人后，完全可以利用溢价让渡股权的方式，不但能转移投资风险，而且可以无须实质投资获得股权，长期获得高额利润或借机赚取巨额的投机利润。原本可以无须以PPP模式进行投资建设的项目，利用PPP模式变相地转移国有资产或加重了投资的成本，最终会提高其产品或者服务的价格予以弥补。减弱或丧失了社会福利性，PPP模式的预期目的难于实现。

（二）、代表社会资本的投资主体的投资能力风险。

PPP模式的法律关系架构基本上是由代表政府投资的国有企业与代表社会资本的投资主体共同发起成立独立的项目公司（SPV）进行建设运营。在公司资本为认缴资本的公司注册制度下，作为社会资本的投资主体完全可以无须实际投资，在项目公司（融资平台）成立后，借助其它没有机会参与项目的社会投资主体对垄断项目低风险高效益的普遍认知和政府的信用背书，轻而易举不费任何代价以各种方式向社会成功融资。在项目失败后，完全将市场的风险间接地转嫁给社会，其最终并没有承担市场的投资风险。这一风险不但破坏了投资机会平等的市场竞争体制，还暗藏滋生腐败的温床。

（三）、PPP模式下金融机构贷款行为无法实现市场化的法律风险。

我国目前金融机构主要以国有或国有企业控股的银行，不言而喻，其容易受到政府公权力的干预或以政府的公信力为背书，对PPP项目盲目给予融资贷款或协助融资。这其中包括自愿和非自愿，抑或出于私利所为。完全不考虑市场的风险。因此，在上述因素的影响下，在无论是政府的企业代表，还是社会资本的投资方，完全可以以项目之名，利用项目公司法人的独立地位，损公肥私。金融机构的贷款行为市场化就是一句空话。不但破坏了市场自由竞争的制度，而且形成了获取投机利润的利益链条。阻碍社会生产力的发展。

（四）、PPP項目的市场垄断地位被打破后的债务承担风险。

采用PPP模式的项目，大多为政府垄断性质的行业。投资主体对项目长期获利充满信心。但任何事物都是不断发展变化的，随着科学技术的迅猛发展，亦存在着其技术被淘汰或资源被替代的风险，意味着其垄断的市场地位并非牢不可破，投融资主体的预期目标不一定能实现，市场风险犹存。在融资债务未清偿之前，出现前述风险，假若社会资本代表方没有实际投资（或投资担保），不具有市场的风险承担能力，将产生债务不能清偿的风险，其造成的社会不良影响后，政府存在被绑架的风险。违背了PPP模式的发展初衷。

五、PPP项目融资的法律风险的管控措施建议。

根据以上的风险分析，可以看出PPP模式的项目融资的主要风险主要归结于政府选择PPP项目的依据和权限、对PPP项目的监管、社会资本的投资方是否真正具备项目的实际投资能力、金融机构提供的融资服务行为是否是市场化的选择和项目的投资主体应该具有市场的风险意识和依法承担市场风险的能力等方面。如果不进行有效的管控，不但难于实现PPP模式本应具有的功能效应，还可能导致风险结果的发生。以法律方式管控，是切实有效的。

（一）、制定《国家发展规划法》，明确国家各级发展和改革委员会承担项目审批职能的同时，建立和完善PPP项目各级主管部门职能、建立统一的监督、监管机制。

PPP项目的政府审批，应当结合经济发展的全局和地区之间的实际发展状况，防止地区之间各自为政，造成地区之间经济发展脱节、脱钩。这就需要从法律上明确各级发展和改革委员会的审批职能，做到既能够统筹发展，又能够实现地区之间的协调平衡。实现整体资源的有效利用和发挥。要充分发挥政府各职能部门的专业技术优势，如环保、交通、市政、科教、文卫等社会福利性和公益性强的政府职能部门，赋予其项目发起的权限，参与项目的论证、规划、申报、招标、营运的全过程。做到科学决策，有序发展。避免追求短期效益盲目投资，造成投资资源的浪费。在我国的现行法律制度下，关于PPP项目的监督、监管尚缺乏明确的监管机构与监管主体，导致监管政出多门，常因部门之间的利益冲突，形成无效监督、监管的局面。迫切需要建立和完善监督部门之间的联动机制，以实现对PPP项目有效的监督、监管。

（二）、设置严格的市场投资主体资格准入条件。

在社会资本的投资方是否真正具备项目的实际投资能力的风险方面，应该设置严格的投资主体资格准入条件，必须完全具备相应的投资能力，对项目公司的注册资本实行足额实缴制或者设定最低的自有资金比例，杜绝不具有实际投资能力的社会投资者利用非法的手段获取投机的利益，达到巧取豪夺的目的。只有这样才能实现真正利用社会资本的初衷。另外在项目社会资本投资主体的选取方面，应该建立完善的公平公开的选取机制，确保每一个具有投资能力和具备投资条件的社会投资者都享有平等的投资机会。

（三）、制定符合市场竞争机制的PPP项目融资的法律程序。

对于金融机构为PPP项目提供融资服务必须遵循市场规则，严禁利用政府公权力干预或为私利违规融资（以合法形式掩盖非法目的），成立专门的监管部门，统一健全和完善相关监管机制，防止政出多门和政策法律法规相调整冲突的现象发生，做到有效监管，让项目的实际投资者依法独立承担风险，确保权利和义务相一致。

（四）、建立PPP项目的市场风险提示机制。

在完善的市场经济制度当中，任何投资都是存在市场风险的，也是投资主体应当充分认识到的投资风险。杜绝盲目投资有效的对策，让社会资本的投资主体能自主决策，科学决策。不得以政府的信用背书（主要为迷信政府的公权力及项目的垄断性等），让其充分理性认识项目投资的风险，防患因项目失败而绑架政府的风险。同样政府部门不得向社会投资主体以任何形式保底利润，规避市场的投资经营风险。

综上，笔者认为，PPP模式是我国当前经济发展对策的重要选项，抑或势在必行。基于对之前我国PPP模式的发展经验总结，本着维护市场公平竞争的机制，践行经济发展可持续的发展理念，对促进我国PPP模式的项目规范、有序发展提出相关建议。

作者简介：梁明志（1976—），男，汉族，广东省广州市人，澳门科技大学法学专业2017级法学博士生，研究方向：经济法。