王清斌，王小强

(大连海事大学 交通运输工程学院，辽宁 大连 116026)

一、引 言

长江经济带战略构想最早提出于20世纪80年代初，其主要目的是对长江经济带整体开发，实现整个长江流域的发展。如今作为我国新一轮的区域开放开发战略，长江经济带战略得到了沿线各级地方政府的高度重视。交通系统作为促进长江经济带区域空间格局演变的重要因素，在长江经济带战略的发展过程中发挥着重要的作用；国家政策条件作为推动长江经济带区域空间格局演变的重要动力，在经济空间发展格局中扮演着重要角色。[1]因此，为了更好地支撑长江经济带战略的发展，需要深入研究影响相关交通政策实施效果的因素及其相互之间的关系。

在落实长江经济带战略的30多年时间里，国家和相关省市在不同的战略发展阶段出台了许多交通政策和办法推动长江经济带交通领域的发展。但目前长江经济带交通系统建设还不能满足社会需求、长江经济带上游地区高等级航道改良工程成效不显著、多式联运发展等问题，制约了相关政策实施的效果。[2]因此，需要对影响交通政策实施效果的相关因素进行分析，找到实施效果不理想的原因。

目前对长江经济带交通领域的理论研究大多数体现在宏观层面，主要是社会科学类的基础研究、行业指导和政策研究三个方面，较少涉及具体落实层面，关于制定具体实施办法以及操作层面的理论研究少之又少。本文从政策导向、实施方案、实施环境以及从政策制定到方案实施过程中的理论研究四个维度进行分析，研究它们之间的相互影响，找出影响交通政策实施效果的主要原因，进而提出提升交通政策实施效果的建议。

二、长江经济带战略沿革及与其他战略的关系

(一)长江经济带战略沿革

长江经济带战略构想最初由原国务院发展研究中心经济学家马洪提出，经过30多年的发展探索，大体经历了四个阶段的演变，[3]最终上升为我国经济、社会、生态全面发展的重要支撑带。本文统计了四个发展阶段中对长江经济带战略发展起推动作用的事项，按照年份、来源、主要内容对数据进行整理，并对每个阶段的特征做了说明。表1为长江经济带战略经历的四个发展阶段。

表1 各阶段长江经济带战略发展重点

由表1可以看出长江经济带战略在不同时期的发展特征。(1)孕育萌芽期。长江沿岸基本上处于自我发展阶段，对沿岸的开发仍然停留在规划构想阶段。(2)发展蓬勃期。沿江各省市主动开发开放，将发展重点转移到沿江城市。这一时期的长三角地区，通过国家各种优惠的招商政策，使得经济得到了突飞猛进的发展。(3)回落低谷期。主要由于沿岸省市分割的行政体制加上交通基础设施等客观条件的制约，使得经济发展极不平衡，长江经济带没有形成一条协调经济带。(4)复兴热潮期。随着长江经济带发展正式上升为国家战略，国家对长江经济带在许多方面做了一系列部署，各省市也出台了相应的地方行动方案，积极打造由东向西的中国经济新支撑带。从长江经济带战略的沿革还可以看出，长江经济带战略的发展与我国的其他发展战略之间息息相关、互相影响，共同推动着我国经济的发展。

(二)实施长江经济带战略对达成中国其他战略目标的积极作用

1.长江经济带战略实施促进了西部大开发战略的实现

推进实施西部大开发战略，加速西部地区发展，让西部地区享受西部大开发战略带来的机遇，离不开长江经济带的发展与支撑。长江经济带的水域地理优势，以及独特的经济社会大系统，使其在西部大开发战略中具有重要的纽带作用。西部大开发采取的是非平衡策略,提出选择合适地区，使其发展为区域的增长中心，然后依托交通干线，形成跨行政区域的经济带,推动其他地区发展。长江经济带则是中西部的优势区位和增长点所在。上海、武汉、四川、重庆等几个长江经济带的重要城市将沿海与西部地区紧密连接起来，更好地促进西部地区产业结构升级转移。[4]

2.长江经济带是“一带一路”的内陆重要延伸和发展依托

长江经济带与“一带一路”横跨我国的东中西部，是支撑我国发展的两大经济带，两者在空间上联系密切，在本质上一脉相通，在功能上彼此互补，同时两者战略上的贯通有利于我国对内对外的协调发展，统筹我国沿海以及内陆地区的发展。长江经济带联通着陆海丝绸之路，可以实现我国资源和产能的有效配置与合理布局。加强“一带一路”与长江经济带的深度贯通，可以为我国的发展提供强大动力和支撑。[5]

另外，长江经济带战略也为京津冀协调发展战略、东北老工业基地振兴战略提供了经验。由此，长江经济带战略与我国其他区域政策之间的联系越来越紧密，与西部大开发、“一带一路”、京津冀协调发展、东北老工业基地振兴等国家战略相互依靠、共同发展，促进了我国东西南北区域之间的合纵连横,打造出许多新的经济增长点、增长带和城市群,实现了国际与国内经济发展互联互通,也形成了沿海、沿江、沿边全方位对外开放新局面，在带动各自区域经济发展的同时带动国家的进步。[6]

三、长江经济带战略下交通领域政策及其实施分析

2015年，国家发改委发布的《关于当前更好发挥交通运输支撑引领经济社会发展作用的意见》中提出，将“一带一路”、京津冀一体化和长江经济带这三大国家战略作为下一阶段交通投资的重点领域，以期增强对区域协调发展的战略支撑力。同时，“中国交通2050”也成为又一个被冠以国家定语的长期规划概念，被纳入决策部门的战略研究范畴。交通系统是实施长江经济带发展战略的重要基础，相关政策的规划和有效实施，将为加快长江经济带综合交通体系建设、充分发挥其辐射带动作用、打造中国经济新支撑带起到关键的作用。

(一)相关政策回顾

随着长江经济带战略的推进实施，国家和地方政府制定了相关的交通政策，明确交通领域的任务分工和目标要求，加强交通工作的督导和落实，推动长江经济带交通领域的发展。表2统计了对长江经济带交通领域的发展有重要影响的政策，概括了不同时期交通工作的重点内容。

表2 长江经济带交通领域的政策发展历程

2014年以来，随着长江经济带上升为国家战略，政府对交通领域的关注度不断提高。坚持生态优先、推进绿色发展、完善综合立体交通走廊成为现阶段交通工作的重点。各省市也积极响应国家战略方针，努力推进交通工作，共同支撑长江经济带交通系统的建设。

(二)交通领域政策实施分析

长江经济带交通领域政策的有效实施不仅可以改善沿江各省市的交通状况，提高整个运输系统的效率以及运输服务质量，也可以保证生产和消费间的货流畅通，使资源得到合理配置，促进长江经济带的经济发展。

《“十五”西部开发总体规划》中提出重点建设长江中上游航运设施，但是由于长江之外的内河和支线航道航运设施和装卸设备还很落后，导致内河航运运量大、成本低的优势没有充分发挥，没有达到政策预期的目标。这是由于在制定政策时未充分体现系统化思想，导致国家仅对长江等干线航道进行投资，而内河和支线航道的建设基本上依赖地方政府，但部分地方政府的积极性不高；西部地区实施环境的诸多制约因素，包括经济落后、资源开发力度不足、产业布局不合理等，导致政策的实施效果不明显。[7]

《关于促进中部崛起的若干意见》中提出加强公路、长江航运等各种运输方式的建设，但是在政策落实过程中，高等级公路建设数量较少，公路网络没有形成，内河航道通航等级低、港口功能不完善，这些方面限制了中部地区的发展。原因是各地方政府在根据政策制定实施办法和方案的过程中，缺乏相应的公路和水运方面理论研究的指导，导致方案制定的科学性不强和有效性不高。

《长江经济带综合立体交通走廊规划》中指出要优化交通运输结构，但同时也指出水路运输在四种运输方式中仍然运力萎靡、长江干线的航道通过能力不足问题。政策规划在实践中没有达到预期的效果，一方面是因为缺乏有针对性的实施办法和措施，另一方面也因为涉及水运技术手段的理论研究比较欠缺，水运科技水平较低，致使以长江干线为核心的高水平综合运输体系并没有实现。

《推动长江经济带交通运输发展2016年工作要点》和《长江经济带综合立体交通走廊重点突破工作方案》中都涉及解决长江水道“瓶颈”、公路“断头路”等问题，但是在政策实施过程中，长江中上游重大航道疏浚整治工程进展缓慢，高等级航道也没达到预期目标，贫困地区农村公路网建设密度低。究其原因在于，在解决以上问题过程中缺乏统筹规划，通航能力和航道建设规划中系统化的理论研究不足，加之长江中上游地区环境复杂，建设难度大，技术水平和管理水平低，导致政策预期的目标没有达到。

另外，《推动长江经济带交通运输发展2016年工作要点》和《关于深入推进长江经济带多式联运发展三年行动计划的通知》中都指出促进多式联运和综合运输服务发展，但是在政策实施过程中，缺乏对综合运输中多式联运的组织运营和工程建设方面的理论研究，导致实施方案的针对性不强，江海联运、水铁联运和集装箱运输的组织运营水平低，服务模式缺乏创新，政策的目标没有实现。

综上所述，以长江黄金水道为依托的综合立体交通走廊正在快速构建，长江经济带交通政策的实施与推进取得了一些成就，但是在长江航运能力、综合立体交通网络、多式联运发展水平、运输服务水平等方面实施效果并不理想，交通系统总体水平不能满足中国经济新支撑带的需求。[8]同时从区域整体发展来看，长江东西部地区的交通发展水平仍然有很大的差距。为了更好地实现长江经济带综合交通系统发展的总体目标,使交通政策得到高效的贯彻落实，改善目前的实施效果，需要对影响交通政策实施效果的因素进行分析。

四、长江经济带交通政策实施效果的影响因素

(一)长江经济带交通领域政策办法、理论研究与实施效果分析

本文以中图分类法对交通领域划分的六个方向——铁路、公路、水运、航空、综合运输、交通运输经济为主题关键字，统计中国知网(CNKI)中从1985年到2018年与长江经济带建设相关的文献数量，如图1所示。

从图1中可以看出，2013年我国提出“一带一路”倡议和2014年确定长江经济带国家战略以来，长江经济带交通领域各个方面的文献研究先是以极高的速度增长，而后保持着很高的热度。2013年开始，国家和各级地方政府针对“一带一路”倡议和长江经济带发展战略陆续制定了许多交通政策，随后学术界对于交通领域的研究迅速增加。国家战略和政策给理论研究确立了方向，对理论研究起着重要的引导作用。

基于对各大信息门户网站记录的有关长江经济带发展情况，以及对长江经济带战略下国家、地方政府为落实长江经济带战略制定的政策、办法的整理，得到长江经济带国家战略下的相关政策、办法与实施效果汇总。为深入分析长江经济带相关交通政策在实施推进中的实际状况，在综合考虑上述交通运输领域六个方向的基础上，从宏观的规划层面到微观的具体运营策略层面，将相关的政策实施信息按照其内容划分为设施设备、绿色交通、产业联盟、产业转移、大数据、港口集疏运和水资源保护等七个具体领域和方面。按照政策办法的制定、相关理论研究以及政策实施效果三个维度，统计2013年以来每个维度的信息数量，并对所统计的信息数量大致按照等距划分确定数量强度等级，从强到弱分别标识为A、E、I、O、U五个等级，结果见表3。

表3 不同方面的政策办法、理论研究与实施效果的数量强度

由表3可知，产业转移和大数据的政策办法强度为I，理论研究强度分别为E和A，实施效果的强度却为O，反映出政策办法在实施过程中没有充分利用理论研究，导致政策的实施效果不理想。绿色交通和水资源保护的政策办法强度都为A，理论研究强度都为O，实施效果强度分别为O和E，反映出政策办法在实施过程中缺乏相应的理论研究支撑，导致实施效果也不理想。所以，在政策实施过程中，理论研究科学性、合理性的指导，对实施效果的提升发挥着重要作用。

(二)长江经济带交通政策实施效果的影响因素

通过以上研究，本文从政策导向、实施方案、实施环境以及从政策制定到方案实施过程中的理论研究四个方面来深入分析长江经济带交通政策实施效果的影响因素，四要素间的相互影响及系统关系如图2所示。

国家战略是为实现国家总目标而制定的大规模、全方位的长期行动计划，是部委以及地方政府依据自身情况制定政策和办法的总方略。国家战略和各级地方政府制定的具体交通政策和办法都为理论研究确立了方向，对理论研究起着重要的引导作用。在各级政府的具体政策、办法落实到实施方案的过程中，理论研究以其自身的科学性和合理性为方案的制定提供了保障。如果依据具体政策和办法制定实施方案时缺乏相关理论研究的支撑或者实施方案制定过程中没有参考相关的理论研究，忽视了理论研究的价值，都会让最终的实施效果大打折扣。在实施方案的过程中，实施环境也直接影响着实施的效果，两者共同作用、互相协调。因此，为了提升长江经济带交通政策的实施效果，需要对这些影响因素进行量化分析，找到其中的关键影响因素，提出有效的建议，从而改善目前交通政策的实施效果。

五、长江经济带交通政策实施效果影响因素的量化分析

(一)交通政策实施效果影响因素的指标体系构建

为了对长江经济带国家战略下交通政策实施效果影响因素进行深入的量化分析，本文将四个影响因素细分为12个具体指标，建立如表4所示的指标体系。

表4 长江经济带战略背景下交通政策实施效果影响因素分析指标体系

(1)政策导向。交通系统具有明显的层次性特征，是由交通需求、交通结构(包括交通方式)和交通运行三个方面(1)参见杨少辉,马林,陈莎《我国城市交通发展政策分析》，载《2008中国城市规划年会论文集》，2008年，第64-71页。构成的复杂动态系统，是支持整个社会经济大系统正常运转的基础设施系统。[9]交通科学技术发展政策综合研究交通系统的三个方面，引导着交通系统的科技发展方向。

(2)实施方案。各地方政府根据国家的政策，结合地方的具体情况，制定实现政策目标的相关方案。方案的有效性和可执行性是衡量其是否有价值的标准，是开展后续工作的重要前提和保障。

(3)理论研究。理论研究既包括对政策的研究也包括对实施方案的研究。政策的研究使政策内容和方向更加正确，目标更加具体明确；实施方案的研究使政策实施更加充分，也为具体操作提供了指导。两者相辅相成，缺一不可。

(4)实施环境。方案的实施效果是众多社会环境因素共同作用的结果，其中包括资金投入、劳动力投入、技术水平和管理水平等因素。这些因素影响和制约着方案的实施效果，在方案落实的最终环节发挥着重要的影响。

(二)DEMATEL模型的构建

本文运用DEMATEL方法对四个因素之间的相关性进行量化分析。DEMATEL(decision making trial and evaluation laboratory)中文含义是决策试行与评价实验室，是美国学者于1971年提出来的。它是一种运用图论与矩阵工具进行系统要素分析的方法，通过分析系统中各要素之间的逻辑关系与直接影响关系，计算出每个因素对其他因素的影响程度以及被影响度，从而计算出每个要素的中心度与原因度，判断要素之间关系的有无及其强弱。DEMATEL模型建立方法步骤如下。

(1)首先根据专家意见来分析长江经济带战略下交通政策实施效果各影响因素之间的关系，确定各因素之间的相互影响系数yij。yij表示i指标对j指标存在的影响，以0、1、2、3……表示两个因素间的关联度，0为无影响，1为低度影响，2为较低度影响，3为中度影响，以此类推。在此基础上构建各指标间的直接影响矩阵Y。

式中1≤i≤n,1≤j≤n。

(2)正规化直接影响矩阵Y得到矩阵X。

式中1≤i≤n,1≤j≤n。

(3)计算综合影响矩阵T。

影响度R表明该元素对所有其他影响因素的综合影响值。被影响度D表明该因素受所有其他影响因素的综合影响值。中心度R+D表明该因素在指标体系中的位置及其所起作用的大小。原因度R-D表示该因素与其他因素的因果关系程度。若原因度>0，表明该因素对其他因素的影响大，称为原因因素；若原因度<0，表明该因素受其他因素的影响大，称为结果因素。

(5)根据计算结果分析各影响因素的重要程度，为长江经济带交通政策实施效果的提升提供参考依据。[10]

(三)运用DEMATAL模型进行计算分析

根据表4建立的影响因素指标体系，对48位专家进行了问卷调查。这48位专家在交通运输领域具有丰富的工作经验，包括18位从事交通运输研究的学者、30位从事交通运输实践的职工。回收的48份调查问卷中，46份有效，2份无效。对这46份有效问卷进行统计分析，按照以下步骤得到综合影响矩阵T。

(1)运用SPSS软件对46份问卷的数据进行整理分析，取其均值作为研究数据，即各指标之间的相互影响系数；

(2)根据得到的相互影响系数建立直接影响矩阵；

(3)将直接影响矩阵进行标准化，得到标准化直接影响矩阵；

(4)运用MATLAB软件，计算得到综合影响矩阵T，如图3所示。

根据综合影响矩阵T计算得出长江经济带交通政策实施效果各影响因素的影响度R、被影响度D、中心度R+D和原因度R-D，其中影响因素的影响度(被影响度)的值为各二级因素的影响度(被影响度)之和，具体数值见表5。从表5数据可以看出，政策导向的中心度最高，说明政策导向在影响长江经济带交通政策实施效果的因素中最为重要，所起作用最大。其余三个影响因素的中心度由大到小依次为实施环境、理论研究、实施方案。从原因度可以看出，政策导向和理论研究的数值为正，说明政策导向和理论研究对其他两个因素的影响大，其中理论研究的数值最大，说明理论研究对其他两个因素的影响最大。实施方案和实施环境的数值为负，说明实施方案和实施环境受其他两个因素的影响大，其中实施环境的数值最小，说明实施环境受其他两个因素的影响最大。

表5 综合影响关系

政策具有指导性，可以指导国家前进的方向，指导理论研究的方向；政策还具有权威性，是根据全国的国情和地方的经济社会发展水平和人民的需求来制定的，政策的内容是人民需求和向往的。长江经济带战略的实施效果是否满足了人民的需求，是否进一步推动了国家的发展，主要取决于国家政策制定的科学性。理论研究为政策和实施方案的制定提供了特定的视野和知识框架，指导着政策实施的顺利进行，既提高了政策制定的科学性，又提高了实施方案的准确性，加快了政策落实的效率。为了提高长江经济带交通领域政策的实施效果，需要加强对政策制定和理论研究两个方面的重视。

六、结 语

本文运用DEMATEL模型对长江经济带交通政策实施效果影响因素进行分析，得出理论研究和政策导向是影响交通政策实施效果的关键因素，对实施效果起着主导性作用。为了使长江经济带交通政策得到更好的贯彻落实，提升交通政策的实施效果，需要使国家政策和科学理论研究两者相互结合、共同作用才能达到预期的效果。因此，结合目前学术界对长江经济带交通领域文献研究的现状，在科学制定相关的交通政策后，一方面需要广大学者加大对具体实施办法以及操作层面理论研究的投入，弥补现有研究的不足，另一方面在实施方案制定过程中应该充分结合理论研究的成果，达到预期的实施目的。结合本文的分析结果，下一步可以对交通领域不同运输方式进行细分，分析细分后不同层面的现有理论研究情况，并提出合理的建议和措施。