徐璞，李玉峰

上海海洋大学经济管理学院（上海 201306）

2017年3月20日，被称为“史上最严”的《上海市食品安全条例》（简称“新条例”）开始实施，自新条例实施以来，上海市食品企业对新条例的知晓情况如何？实施现状如何？实施过程中存在的问题和难点有哪些？政府部门如何进一步优化对上海市食品企业的监督管理措施？针对这些问题，研究小组通过实地走访、深度访谈、问卷调查等方式对监管部门、食品企业展开研究。

1 调研方法

为了解上海市食品企业对新条例的知晓与执行情况，在前期访谈基础上，针对农产品种植养殖企业、食品生产企业、食品批发与零售企业、小型餐饮店4类不同食品企业，分别设计调查问卷并开展实地调研。

1.1 调研方式与调研对象

前期访谈走访政府管理部门和食品企业16家。基于文献研究[1-6]和访谈情况，分类设计了企业调研问卷并发放给各类食品企业，共收到有效企业问卷181份，其中农产品种植养殖企业问卷94份、食品生产企业问卷16份、食品批发零售企业问卷24份、小型餐饮店问卷47份。

1.2 调研内容

问卷主要内容包括：对新条例的知晓情况、新条例颁布后企业食品安全管理工作的变化、企业执行新条例的难点与主要问题、企业期望得到的政府支持与帮助。

2 调研结果分析

2.1 企业对新条例的知晓情况

对新条例的颁布与施行时间，被调查企业知晓率为100%。新条例的重要内容与重点变化，各类食品企业也进行了学习。

然而，对于食品安全违法行为的处罚措施，各类企业的了解程度均不太理想。如表1所示，食品生产企业与小型餐饮店对违法后果具备一定了解程度，农产品种植养殖企业与食品批发零售企业对违法后果的了解程度偏低。只有认识违法行为的后果，才能倒逼企业在生产、经营过程中不抱有侥幸心理，积极降低、杜绝安全隐患，更规范地进行经营和管理。因此，在这一方面，所有食品企业应进一步加强。

企业所接受的政府部门培训存在一定欠缺，如表2所示。农产品种植养殖企业、食品批发零售企业在培训方面与前两类企业相差较大，这可能导致企业在执行新条例过程中，存在理解不到位、不知如何执行的问题，应引起相关部门的重视。

此外，虽然新条例鼓励各类企业积极投保食品安全责任险，但调查发现，农产品种植养殖企业与食品生产企业中，仍有大部分尚未投保食品安全责任险且无投保计划。各类企业食品安全责任险投保情况如表3所示。

表1 各类食品企业对新条例中处罚措施的了解程度

表2 各类食品企业接受政府培训的情况

表3 各类企业食品安全责任险投保情况

2.2 《上海市食品安全条例》的企业执行现状与主要变化

2.2.1 农产品种植养殖企业对新条例的执行情况

1）管理制度方面，根据新条例的要求更新、修订了企业内部食品安全管理制度，树立更严格的食品安全企业标准。2）源头管理方面，严格执行了新条例对准入门槛的要求，同时加强了农业投入品的管理工作、种植养殖过程的控制工作。3）食品追溯方面，加强了食用农产品的信息追溯工作以及散装农产品的追溯工作。4）质量管理方面，积极进行无公害农产品、绿色食品、有机食品认证及农产品地理标志的申请及登记工作。5）人员管理方面，更加关注从业人员食品安全知识的培训与考核工作。

2.2.2 食品生产加工企业对新条例的执行情况

1）生产制造方面，大部分企业在新条例颁布前已比较规范，内部管理要求也严于新条例。2）源头管理，大部分企业对供应商的管理也比食品安全法和新条例的要求更为严格，供应商自身也得到提升。3）运输环节，加强了对第三方运输服务商的管理，于2018年3月份开始实施运备案制。4）回收食品的管理，部分企业建立了自查制度，及时处置问题食品。5）从业人员培训工作方面，根据新条例的要求，做到每人每年60 h，培训方案、记录、考核、签到等材料完整。6）食品安全的宣传教育工作方面，生产企业的内外交流比较积极。

2.2.3 食品批发零售企业对新条例的执行情况

1）源头管理方面，加强了供应商查验管理、外埠进沪食品和食用农产品的信息登记。2）管理制度方面，树立并推行了更严格的食品安全企业标准。3）信息追溯工作方面，重点完善了食品追溯系统信息和资料。4）在临期和超期食品的管理工作上进行深化，严格进行排查，并对不符合要求的食品进行处理，与相关上游企业也及时进行沟通。5）人员管理方面，增加受训时间，每月总结食品安全的培训、教育和考核情况。

2.2.4 食品摊贩及小餐饮店对新条例的执行情况

1）严格执行了对无证照餐饮的备案制。根据新条例，各区对口的食品安全办公室也出台配套的备案实施办法，对环评办不出、证照办不出、但周边居民确实有需要的餐饮店进行备案，就无证照餐饮店的卫生条件要求、食品安全管理规章制度、厨房建设、人员管理、采购等内部管理措施，进行更明确的规定并进行培训和告知。对于加工场所，备案之后，通过现场实地查看、审核，市场监督管理所按标准提出改进和改善的建议，给出整改期限，进行复审，符合条件的予以通过。如南汇新城镇备案60余家，浦东新区备案的近300家。2）对无证照餐饮的执法更加人性化。给了无证照餐饮经营者一个3年的缓冲期，对无证照餐饮的处罚力度也相应地减轻，执法相对更容易落地，并统一处罚口径，提高基层执法人员的办事效率。3）小餐饮店内部管理方面，经营业主都结合培训相关内容对店铺的食品安全管理制度进行明确和细化；保障食品加工环境的卫生程度，增加保障食品安全的相关设备，尽量使餐饮制作过程更加公开、透明；对原料的采购及票据的管理工作也按照细则做得更加细致严格，同时加强餐饮配送过程的卫生维护和员工卫生健康的管理。4）新条例实施后，对无证餐饮的投诉数量有所减少，目前举报内容多集中于居改非（居民楼内半成品加工）、无证餐饮、饭菜质量、油烟扰民。

各类食品企业在食品安全管理工作上的积极变化与分布情况汇总，如表4所示。

2.3 《上海市食品安全条例》的企业执行难点

2.3.1 农产品种植养殖企业的执行难点

1) 制度管理方面。一方面，新条例只是一些通行性的要求，落到企业实际工作中，有一些细节并未清晰解释，使得不同企业在执行条例时，可能存在理解不一致。另一方面，农产品种植养殖范围覆盖较广，不同企业间由于制造工艺不同，标准在企业间也难以统一或相互参照，使得一些企业在制定内部标准时遇到较大困难。

表4 新条例颁布后各类食品企业食品安全管理工作的积极变化与分布

2) 生产管理方面。农业投入品的来源渠道复杂、销售无固定场所，且上级部门对农业投入品制造方的检查监督较为滞后、流通管理也存在缺口，使得企业按照新条例的要求管理农业投入品时，可能有一些信息和资料无法获得。种植养殖过程由于各环节变量因素多，使得对各环节的控制可能会存在一些缺漏。农产品的自检完全依靠企业的自觉性，一些企业会存在投机行为。

3) 追溯管理方面。一方面，食用农产品产量大，追溯成本高；另一方面，没有业界所公认的可靠的追溯方式。

4) 人员管理方面。农产品种植养殖企业的从业人员文化水平普遍一般，使食品安全知识的培训与考核工作具有难度，培训和考核时可能出现受训人员不能准确、深入理解受训内容的情况，培训效果受到影响。

2.3.2 食品生产企业的执行难点

1) 物流运输与销售环节的食品安全管理存在难点。常温运输产品问题不大，市面冷链原物料运输商无法做到全程GPS温湿度监控并符合冷链原物料贮存温度，且为普遍现象，工厂如拟定严格的管控要求，可能导致所有原料运输企业均不合格。此外，销售场所的产品贮存管理也是一个难点，由此导致的产品变质，如消费者进行投诉，最终也是由食品生产企业承担相应后果。

2) 从业人员培训方面。生产企业员工更多的时间都在从事生产活动，休息时间极少，培训活动安排得太满、一线员工的文化层次较低，都会影响培训效果。另外，企业也不知道如何获取相关政府补助。

3) 回收食品管理方面。新条例中给出的定义并不很明确，生产过程中一些成形不良的半成品是否属于回收食品？如果不使用，企业面临的损失就非常大。

4) 新产品备案工作比较难。企业通过创新研发出的一些新型食品，可能不属于现有食品分类中的任意一类，新条例对这种创新产品的备案工作没有明确的规定，从而影响企业后期的宣传和销售。

5) 食品追溯方面后端问题较多。一方面是零售端未能严格执行企业要求，企业也无法做到24小时全方位跟踪。另一方面，销售终端业态多样化，自由市场、小卖店往往更容易出现问题。上海市统一搭建的食品安全信息追溯平台使覆盖比较有限，对食品追溯工作造成一定限制。

6) 对企业的抽检工作，新条例流程发生变化。以前抽取产品后，会让企业签字确认，但新条例省略了这个步骤，导致不合格产品可能是假冒伪劣产品，造成误会。

2.3.3 食品批发零售企业的执行难点

1) 最大的难点在于追溯系统的建立。全市的追溯系统比较混乱，不同领域有不同的追溯系统，且进度不一。同一企业内，由于商品品项较多，追溯工作也相对更为复杂。

2) 供应商管理上也存在一些困难。如供应商查验准入时符合要求，之后若供应商供货时进行变动则无法及时察觉其是否符合要求；供应商在委托第三方送货时，批次管理达不到送货要求，造成下游企业食品安全追溯困难等。

3) 管理制度方面。由于食品批发零售企业处于食品产业链的中下游，要统一企业的内部标准和外部标准，许多企业感到比较困难。

4) 在从业人员的食品安全知识培训与考核工作上，培训内容如何促进新条例的落地？如何获得政府更多的经费支持？都是企业面临的现实困难。

2.3.4 食品摊贩及小餐饮店的执行难点

1) 难点在于摊贩和小餐饮店加工场所的不规范（比较简陋、厨房设置厕所间、三合一居住等），以及居改非（食品加工窝点）的整治。

2) 无证照餐饮的备案时限是3年、1年1审，3年以后原则上应该办理正规证照，但具体实施条例里面并没有说明。在条例可操作性上，还应重视补充条例及相关文件。

3) 对允许备案的无证照餐饮经营者的培训工作成本较高，新备案的小型餐饮店数量不多时，高频率培训工作的组织会增加管理成本，委托给居委会进行培训，可能无法保持质量，复审次数也会增加。

4) 对部分小型餐饮店打擦边球的行为（如水果店售卖现切水果及鲜榨果汁），监督难以全面覆盖。

2.3.5 网络食品经营监管的执行难点

1) 最大的问题是准入门槛，有很多小餐饮店不具备网络经营资质，并没有食品经营许可证，但第三方平台为了自身利益，会主动造假。调查中，21.28%的小餐饮店承认第三方平台有辅助小餐饮店取得网络订餐经营资质。

2) 监管时证据难以掌握。执法时小餐饮店与第三方平台均不配合，对平台没有办法处理，只能移送平台所在注册地的管理机构。相关部门接到投诉后，只能是要求店铺下架，但在网站上并没能完全删除相关信息。在这方面，缺乏对第三方平台更详细的法律法规。

各类食品企业执行新条例时的主要难点及分布情况如表5所示。

表5 各类食品企业执行新条例时的主要难点与分布

3 政府监管与立法改进建议

通过对食品企业的访谈和调研，发现新条例扩展了食品安全法，相比旧条例实用性得到增强，法规体系总体来说比较完善，但具体内容可能存在瑕疵，主要还是体现在落实的问题、人的诚信和教育问题。针对这些问题，对政府部门提供如下建议。

3.1 立法改进建议

3.1.1 进一步细化新条例的操作细则

调查发现，所有企业在执行新条例的过程中最大的困惑在于条例的细化与具体条款和标准的解释，这不仅对于企业落实条例要求很重要，也影响到执法人员的工作难度与工作效率。

政府部门可根据不同的食品企业类型，邀请企业一线管理人员、行业协会人员、一线执法人员等组成专家小组，共同讨论、确定具有可操作性的标准解释细则，以供企业学习、参照实施。

3.1.2 改进食品安全培训工作的认定方式

关于食品安全培训的形式，政府部门最好能有进一步明确规定。新条例仅有关于培训时间的规定，但没有关于培训形式的说明。有企业指出，工人每天上岗前都会进行岗前训话，训话内容都与食品安全有关，如果这一学习形式能被政府认可，企业从业人员培训时间就远远超出每人每年60小时。许多企业也认为，为对员工而言，法规学习是一方面，但更重要的是掌握操作要点，在生产过程中完善实际操作和工作。

政府部门可针对企业内不同层次的人员，规定不同的培训内容、培训时间和培训标准，为企业提供一些标准化的培训资料，便于企业组织培训内容。同时应划分、公示不同企业对口的具体行业协会有哪些，明确相关的信息，供企业去对接。在培训证据的提供方面，政府的要求可更加人性化。有时企业会去参与地方监管部门的培训，这也应纳入要求的培训时间，但由于监管部门不记录，企业拿不出证据，检查时都不纳入培训时间，也给企业造成困扰。在对企业的食品安全培训补助方面，企业期待政府公示清晰的申请流程和负责部门，便于企业申请补贴。

3.1.3 及时补充对新兴食品业态的监管办法

政府对新兴事物的监管和反应要及时，如一些现制现售的自动售卖机，食品安全条例的规定并没有覆盖到，企业希望可以有一个明确的指导意见，便于开展工作。此外，关于近几年新出现的网络订餐现象的管理，仍存在一些欠缺，需要进一步细化与不断完善。

3.1.4 企业新产品备案工作的完善

很多食品企业坚持进行新产品研发，然而研发出新产品后，上市销售备案时却存在多重阻碍和困难。条例中可补充对新产品备案工作的规定，如可否先有临时的备案类别、颁发临时的生产许可，等同类产品更多以后，再颁布相关的分类和细则。调查中，许多企业也表示，在这方面企业可以、也非常愿意为政府提供协助。

3.1.5 补充传谣、恶意投诉的处罚条款

在食品领域，恶意投诉、不良职业打假人也大有存在，针对这些现象，政府可以出台相关的条例或法规进行约束，对企业予以支持。同时，对食品安全传谣的处罚，也缺乏具体规定，需进一步完善，以帮助维护企业的正常利益。

3.2 政府监管建议

3.2.1 优化食品追溯管理与抽检工作

政府应在销售终端的追溯和管理方面增加一些规定和措施。另外，可将抽检工作的流程进一步优化，在抽检之前政府与企业共同确认所抽取产品的正规性，政府派出检测部门能更专业一些，避免由于抽检产品非正品所引起的与企业间的矛盾，同时也可以提高政府的工作效率。

3.2.2 加强对食品企业食品安全惩罚的落实

食品安全法与新条例中，对于食品安全违法行为的罚责过轻，违法成本低，加上在食品生产经营过程中，犯罪的认定困难，给投机分子留下可乘之机，因此，法规的落实、执行和落地，需要强劲有力的惩罚措施加以配合，这方面需要政府进一步地完善。

3.2.3 改善对食品摊贩和小餐饮执法难的现状

在对食品摊贩和小餐饮的管理工作中，居改非是监管执法工作的一大难点，仅靠举报，处理方式是和居委会合作，劝离或强行逼停，由于房东信息无法调用因而无法对房东进行处罚，公安、消防部门无法配合，市场监督局只能打游击战，执法成本非常高。相关方面也希望政府有指导文件可以规范管理部门的权责。

3.2.4 促进行业协会对企业食品安全管理工作的作用

行业协会对食品安全管理工作起到有效的辅助作用，如支持培训、认证，新政审核等，政策可以多鼓励。企业希望跟学术界、其他企业、行业协会的交流能够多一些。企业和政府互动、媒体宣传等，也可以加强。

3.2.5 加强食品安全知识的宣传普及工作

公众参与食品安全治理是建立科学食品安全风险决策机制的关键。政府对消费者、国民、员工的意识教育也需要加强。目前对居民进行食品安全知识宣传的方式比较单一，且效果如何尚不明晰。宣传工作不能临时抱佛脚，需要常期渗透。

3.2.6 对食品安全控制体系完善的企业进行嘉奖

条例中应设计一些奖励措施，以提升企业食品安全工作积极性，并形成奖罚分明的常态机制。