宋书钰 山东政法学院 经济贸易法学院 孔炜 上海浦东发展银行股份有限公司济南分行

我国经济的快速发展，促使房地产行业规模不断扩大，房地产市场成为国民经济的重要推力。作为国家着重关注的领域，房地产市场的快速发展也带来了诸多问题，例如市场运行缺乏秩序、房价上涨不合理等等，这些问题严重影响了人民群众住房民生问题的解决和国家经济的健康发展。我国政府也逐渐意识到这些问题，尤其是在2011 年之后相继颁布了土地政策、财政政策、信贷政策等一系列宏观调控政策来缓解上述问题，这些政策反映了国家解决房地产市场问题的苦心和决心，对稳定房价、建立房地产市场秩序起到了一定作用，但其效果与国家政策实施目标的实现之间还存在着一定差距，究其原因，主要是因为我国房地产调控政策在执行过程中出现了政策执行不到位、执行偏差、执行中断等问题，如此一来就减弱了相关政策执行力的效度，难以达到预期的目标，无法发挥出应有的作用。因此，要想促使房地产调控政策发挥出应有的作用，必须加快我国房地产调控政策执行力的提高，为制度优化起到持续性的作用，保障我国房地产市场的稳健发展。

一、完善政策目标的制定

我国房地产政策制定和执行的目标相对单一，不能够同时满足国家、企业、民众的要求，因此制定的政策要具有多元性，既要制定中长期的房地产市场发展规划，保障国民经济的稳健发展，又要因地制宜地根据各个城市的实际情况制定符合地方发展的政策目标，满足人民群众的基本住房需要。

（一）制定中长期房地产市场发展规划

建立中长期发展规划是实施房地产调控的有利基础，进而循序渐进地建立和完善房地产行业相关技术、金融、土地、法律、税收、监管财政等制度。

一方面，为了促进保障性住房建设的长期发展，应尽早将未纳入的城镇居民特别是农民工纳入住房公积金体系内。在我国经济发展中，农民工为城市的建设作出巨大贡献，应当让农民工享受到城镇的社会保险，让他们的养老得到保障，还要让他们有交纳公积金的权利，这一举措对于我国的房地产发展具有很大的影响。另一方面，要与目前城镇一体化建设相结合，并考虑城乡用地状况，将城市住房和农村废弃宅基地等统一规划，农村废弃宅基地可以以“地票”形式进入到市场中，使得农民具有更多资金，进而拥有更强的房屋购买和租赁能力，使农民真正在城市中扎根。

（二）实行“一线一策、一城一策”策略

国家实行“一线一策、一城一策”策略，能够看出我国对房地产调控的决心，这也是为了推动我国房地产调控政策的有效执行。

从整体上来说，2010 年之后房地产库存量大大增加，已经超过了2 亿平方米。商品房待售面积在2011 年为2.7 亿平方米，而在2015 年，有大幅度上涨，高达7.2 亿平方米，在2011 年到2015 年之间，分别增长26.1%、34.1%、35.2%、26.1%、15.6%，但是在2015年，其增速有所减缓。此外，在2011 年到2013 年之间，商品房待售面积相对于住宅待售面积增速较低，并在2015 年年底，其增速相对于住宅房来说高出4.4%（如图1 所示）[1]，然而商品房库存量一直处于高水平。在2015 年年底，办公楼待售面积相对于商品房高出9.1%，商业营业房待售面积相对于商品房高出9%，可以说这两种类型房屋向比住宅房更难以解决。因此，在减少库存的同时，要注意房屋类型区别。

可以说，在解决房地产库存问题时，要结合当地实际情况实施分城政策、分线政策。对于库存较高的城市，可以统一由政府部门进行解决，并由行政主管部门、税务部门、土地部门、金融部门联合参与，做到以房地产市场为中心，结合我国的实际情况，然后制定长远的发展规划，把所有的问题都暴露出来，各个击破，坚决把问题全部解决。

图1 2011～2015 年商品房、住宅待售面积增速情况

二、完善政策执行连贯性

政策执行的连贯性是保障政策执行力度和执行效果的重要决定性因素。但是我国房地产调控政策在执行过程中常常出现“突然袭击”，不仅会造成银行、房地产商的措手不及，还会增加购房者和潜在购房者的焦虑情绪，造成各方之间的矛盾。例如2016 年国庆长假前后，先是南京、苏州、杭州等前期涨势过猛的城市先后升级了楼市措施，之后北京也在9 月30 日晚宣布提高首付比例等重量级房地产市场调控政策，紧接着共有超过20 个城市收紧了房地产政策。上述调控政策的效果迅速显现，二手房交易量迅速下降，房地产价格松动，但同时造成各大银行前期受理却未审批贷款的无法发放，购房者、银行与房地产商之间的矛盾和纠纷增加，不利于房地产市场的稳定。

因此，笔者认为应该加强我国房地产调控政策的执行连贯性，建立听证制度，使政策制定者在政策颁布之前能够听取各方意见，并在政策执行前建立缓冲期，减少矛盾的产生；政策执行之后及时反馈信息，通过科学分析，对政策进行调整，以切实提高政策的执行力。我国房地产调控政策必须根据国情、民情等实际情况而变化，与时俱进地调整房地产市场，才能够产生最佳的政策执行效果。

三、健全政策执行手段

房地产调控政策的执行包含多个层面，比如说行政、经济等等，因此我国应该在未来的政策执行中健全政策执行体制，采用高效的手段提升政策执行力，从而达到预期的执行效果。

（一）完善我国土地政策

我国房地产调控政策在短期内，要适当控制房地产开发规模和速度，尤其是在三线城市和四线城市中。政府要将土地供应和房地产开发以及住房市场规划相结合，来解决房屋库存现象。对于较大房地产库存的城市，要对土地供应进行限制，减少或暂缓房地产开发的土地供应。

以长远角度来看，我国房地产行业发展趋势有所变化，表现为GDP 由先前的高速逐渐转变为中高速；我国人口增长速度逐渐变缓；投资减少；城镇化建设速度放缓；住房资源充足；二手房市场规模逐渐增大；保障性住房不断增多等。因此，这也使得住房需求量相对减少，政府部门要结合这些因素，制定合理的土地供给规划，使房屋供求平衡。例如，国家相关部门自2015 以来相继发文对各地的土地供应提出了“有供、有限”的要求，优化土地结构，建设透明化、公开化土地供应市场，来减少土地供应；国土资源部也采取了有效方式进行市场调控，例如不断优化市场结构、实施分类调控等，不断完善土地供应政策和制度。

（二）建立健全财政政策

建立健全的财政政策可以切实地保障房地产调控政策执行力的发挥，保障购房者的购房需求得到合适的释放。国家要想使房地产市场稳步发展，就需要在以下几个方面进行相应的调整：一是制定合适的基准利率和存款准备金率，保证合适的购房成本和贷款利率，建立较为健康、宽松、有利于房地产调控政策执行的金融环境。二是设定合理的首付比例，2017 年房地产行业通过降低三线城市和四线城市中购房贷款首付比例，来减少房屋库存压力，通过这样的方式可以稳固市场，同时也能在一定程度上使得相关的政策可以有效的执行下去。三是实施公积金新政，以支持住房需求、扩大公积金覆盖范围和提高公积金使用效率，并要求各地在政策执行的松紧程度上有所差别，顺应各地的实际情况。

（三）加快保障性住房及住房租赁市场的建设

首先，实现棚户区改造与去库存的有机结合。对于需要进行棚户区改造的城市，政府先要了解当地的房产库存量，可以对老百姓进行拆除补偿，促使居民利用货币补偿在房地产交易市场中自行购买房产，从而实现库存消耗，防止出现新的“贫民窟”。

其次，加快住房租赁市场的建设。从我国目前的租赁市场情况来看，市场较为混乱，没有统一的规范和标准，这些问题都需要国家政策的治理。所以住房租赁市场缺少法律约束这一点需要尽快落实，形成相关的法律条文，让住房租赁市场更加规范，缓解我国的住房压力。

最后，从现在的住房租赁市场来看，房地产企业基本不实施房屋租赁行业投资，这就需要政府制定相关政策，不断鼓励和引导更多企业进入到房屋租赁行业，进而为居民提供更多的住房渠道，完善房屋租赁市场[2]。

四、加强政策执行长效机制建设

面对房地产市场新常态发展态势，政府实施合理定位，适当进行房屋战略调整，不断优化房地产行业服务和金融服务，减少金融市场风险，多方协作，建立政策执行的长效机制，进一步促进房地产行业转型和升级，促进房地产行业健康持续发展。

（一）构建利益协调和整合机制

在房地产市场中实施利益整合可以提高政策间的互补，利用公共权力来维持各阶层的利益，从而使其都能够分享经济成果。

利益整合机制的建立应遵循以下原则：首先，个体和整体的平衡原则。我国政府在制定房地产调控政策时，应注意个体与整体的平衡，将各方利益与目标以及社会整体利益目标联系起来，做到在实现个人利益时，亦达到整体目标；在达成总目标时，亦需实现个人利益。其次，确保弱势群体的利益。消费者作为房地产交易中的弱势群体，其掌握的社会资源、所处的社会地位、对政策制定的影响力等多个方面都处于劣势地位。因此，我国政府在制定房地产调控政策时应关注消费者群体的利益，在合理的价格下满足消费者的基本住房需求。最后，增进社会福利。我国房地产调控政策的制定过程充满着多元利益主体的博弈，整个公共政策的制定与执行都要实现社会福利的最大化，即帕累托最优[3]。

（二）健全利益受损补偿机制

在我国房地产调控政策执行过程中存在着较为严重的博弈情况，政府、房地产商等依托各自的权力或资金优势而期望获得利益的最大化，这就不可避免地会造成消费者等弱势群体的利益损失，激化政策执行过程中的矛盾，不利于房地产市场的稳健发展。所以，应该创建补偿机制，健全监督机制，保障各个方面的利益，推动房地产市场的稳定前行。

首先，针对弱势群体进行必要的司法救助，增强民众法律意识。针对公民法律理念缺失、法律意识淡化、法律知识匮乏的现状，政府与社区应当加强普法宣传力度，让公民意识到法律是维护自身利益的重要工具，还可以降低由于救济途径不顺畅而产生突发事件的概率。

其次，针对行政复议、行政诉讼的法律体系进行优化，完善救济途径。目前，我国司法部门的独立性比较弱，对待公权力的“合法伤害”公民找不到与之相抗衡的救济制度来保护自己的利益。因此，应当加强司法部门的司法审查力度，监督行政机关依法履行职责以及执行法律政策的程度，确保权力在阳光下运行，将权力关在制度的牢笼里，避免权力越界带给公民巨大的“合法性”伤害。

最后，要优化诉讼救济程序，增强办事效率。目前我国司法诉讼程序比较烦琐，许多受害人不得不因为程序问题付出庞大的成本代价，某些公民因为诉讼成本远远大于维权的收益而放弃救济，这也为公权力的合法伤害提供了成本的支持。只有将救济的成本降到最低，才能使弱势群体能够在自己能力承受范围内维护自己的合法利益[4]。

（三）健全政策执行监督机制

以往调控政策的执行单纯依靠政府的内部监督，但是由于监督主客体之间存在着信息不对称的风险，容易出现管理问题，例如基于委托代理关系的政府职能体系存在着“道德风险”以及“逆向选择”的风险。因此应当充分发挥社会监督的力量，及时把暴露出的问题进行有效处理，加强监督力度。

同时，为了保证房地产调控政策的执行力，国家必须配置相应的监督机制和监督手段，这样才能够避免政策落实不到位或流于形式。政策监督机制的建立可以从下列几点进行优化：一是完善制度建设，用制度管理监督。把监督机制运用在国家层面，并延续到各个地方，在具体的使用过程中，保证政策监督的时效性，强化廉政监督。除了用制度进行保障以外，还需要通过法律来进行约束，保证制度、法律监督无死角。二是成立专门的监督执行机关。让监察主体和客体做到有效分离，把监督职能真正分离出来，提高监督力度。三是接受群众的监督[5]。政策的执行对社会的影响很大，使用范围广，监督机构要及时获取群众反映的问题，并及时给予解决，保证监督制度顺利实施和有效执行。

房地产调控政策的有效执行直接关系到政府治理目标的实现，影响到国家整体的治理水平和现代化建设的进程，因此必须深入了解政策执行力建设的具体过程及其要素之间的相互关系，运用博弈的创新手段，针对政策执行力提升的问题提出可行性方案，才能提高政府治理能力和政策执行力，实现国家房地产市场的有效治理，并进一步推进我国的社会主义现代化进程。