李凤兴 陈广华

摘要：农地流转是实现规模化、集约化农业经营的重要措施，但实践中存在农地“非根化”“非农化”、农地流转过度集中、农地被迫流转等风险。因此，需通过加强集体经济组织对农地流转用途和规模的监督、构建农地流转履约保证保险制度、完善农地流转合理定价机制、培育新型农业经营主体等方式完善“三权分置”下农地流转风险防范体系。

关键词：三权分置;农地流转;风险防范

中图分类号：F301.1 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2020）09-0182-04

DDI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.09.039

农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权分置”的提出，是为在最大范围内优化配置土地资源，实现规模化、集约化经营。2015年国务院相继出台《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》《深化农村改革综合性实施方案》等相关政策。为深化农村土地产权制度改革，2018年又修改现行法律中与此不适应部分，十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议表决通过了关于修改《农村土地承包法》的决定，确定“三权分置”构造，明确农地流转过程中土地承包经营权分置为土地承包权和经营权。近年来，农地流转规模的不断扩大出现了风险，需在农村土地制度改革中加以重视以促进乡村振兴战略发展。

1 “三权分置”促进农地流转的优势

“三权分置”是适应中国农地流转的农村土地制度，有利于提高农业效率[1]。经分析总结，主要具有下列优势。

1.1 加快农地流转效率

城市化是城乡发展中的必然阶段，很多农民选择人城务工以达到提高收入的目的，使农村留下大量的孤寡老人和留守儿童。由于老人及儿童的劳动能力不及青壮年，在农地仅允许本集体经济组织内部流转背景下无法产生更高收益，导致农地撂荒。土地经营权因流转而产生，得以将农地流转给村中的劳动能手、种粮大户或家庭农场等新型农业经营主体，年轻农民不再被限制于土地之上。城市化进程需将大量农业户口转化为城镇户口，但中国目前的农业人口远超城市人口，城市化还需付出较长时间的努力[2]。允许农地流转可为进城农民提供保障，因为即使无法亲自农耕，也能通过将农地流转获取经济收入，确保农地价值实现，消除进城务工农民的后顾之忧。

1.2 为农地流转设置保护屏障

土地经营权放开使得农地可在市场上流转。一方面，优化了土地资源配置效率，创新了经营体系，大幅度提高农业劳动生产率和农业现代化水平。农民通过土地经营权转让，使新型农业经营主体具有更先进的劳动资料，农地资源更为集中，扩大了种植面积。新型农业经营主体可获得更大的经济收益，反过来又促进劳动效率的提高和农业生产工具的发展。另一方面，土地经营权转让吸引了工商资本进人农业领域，开展大规模企业化生产以及农产品精深加工，提升了农业生产的科技含量和附加值。将土地经营权转让给新型农业经营主体，扩大了生产规模，既带动当地经济发展，又可带动当地就业率的提高，农民可以选择在新型农业经营主体中就业，在取得土地经营权流转收入的基础上可获得工资收入[3]。“三权分置”改变了以往土地仅作为生产资料存在，不能凭借土地本身获取资产性收益的情况，而允许农地流转则使农地成为了资本[4]。

2 “三权分置”下农地流转风险

2.1 农地“非粮化”“非农化”

“非粮化”和“非农化”是指随着农地流转次数变多，因管控不严，导致农地最终用于种植经济作物，甚至用于第二、三产业发展，丧失农业用途[5]，这是农地流转过程中经济选择的结果。农地流转的目的在于允许工商资本进入农业生产领域，实现规模化、集约化经营。农地流入方在取得土地经营权之后，若要从事粮食作物种植需投入大量的劳动要素，如农民、工具等，形成高昂成本。但市场上粮食作物价格远不及经济作物，并且经济作物的资本投入也相对较低，基于“理性经济人”假设，为能够获得更高的经济回报率，农地流入方倾向于种植经济作物。同时，粮食作物对土地肥沃度要求较高，如果土地不够肥沃需要重新培养，增加了成本，故在不够肥沃的农地上种植经济作物更为有利。城市土地比农地价格高，如购买城市土地进行工业生产，付出的成本远高于购买农地经营权，且城市中禁止产生大量污染的工业企业在城市中设置产房。为降低生产成本，工业企业在农地流转不加以管控的前提下，可能会到农村安置厂房，增加了农村污染。非农业生产获得收益高于农业生产，而且非农产业的回报率和资金回收率较高，因此产生农地的“非粮化”和“非农化”，而农地“非粮化”和“非农化”意味着国家粮食安全受到威胁。

2.2 农地流转过度集中

“两权分立”下的家庭联产承包责任制，为确保本集体经济组织内部成员均享有农地，因此农地划分并不集中，使得在相对完整的农地上存在许多家庭的土地承包经营权。“三权分置”改革目的是实现适度规模化、集约化经营，故而农地流入方需要获得完整农地才得以形成，仅能对符合其要求的可能分属不同家庭的承包地分别取得。当农地流入方在目标农地上取得其中一位农户所有的土地经营权时，其他农户为实现经济利益也会将其所有的承包地转让给该农地流入方。当农地流入方无法获得整块农地的土地经营权，就会对其规模化、集约化经营产生不利影响，需要支付较高的费用才能获得土地经营权。再者，因完整农地由多个农户所有，农地流入方会选择直接与集體经济组织或村民委员会协商，而集体经济组织和村民委员会为达到农地流转指标或获取经济利益，会规劝农户转让土地经营权。因此，如果对农地流转规模不加以控制，可能导致农村内大量农地流转给同一农地流入方[6]。对于农地流入方而言，农地流转过度集中能够使其获得更高的农地经济增值空间，但对农户来说，存在农地权益被挤压、受损等风险。过度规模化、集约化经营与中国倡导的适度规模化、集约化经营不符合，很容易导致土地资源的浪费。当农民在城市中无法生存想要回到农村从事农业生产时，因土地经营权期限未到且本集体经济组织不再分配农地，容易导致农民处于两难境地。

3.4 完善农地流转市场机制

为避免农地流转价格过高或过低、农地流转合同不规范、农地流入方审核不清晰等现象，保障农地流转市场健康发展，需要完善农地流转市场机制，健全全国农地流转系统。当农民愿意流转农地时，可在系统上挂牌交易，允许农地上市交易，可充分收集信息处理市场供需关系，形成完整交易模式。农地属于不动产，通常仅能被小范围内的人员所知晓，容易形成有的地方供大于求，有的地方供小于求，供大于求时土地价格会被压低，农民利益会被压缩。因此，可通过搭建跨区域农地流转平台、完善农地流转合理定价机制的措施来解决供给关系失衡导致的农地集中流转、农地无法流转等困境。农地流转的合理定价可以通过第三方评估机构对农地流转交易价格进行评估，从而为农地流转双方提供合理的价格，实现公平交易。但在对农地流转交易价格进行评估时，若对农地统一定价，因忽视农地自身特点，导致流转土地价值与价格不符。农地流转价格评估要综合考虑农地的地理位置、土壤状况等因素，对农地流转交易价值进行划分，实行片区按价值定价，才能让价格接近价值。

在确定好农地流转交易价格后，农地流转双方通过签订农地流转合同固化双方的权利义务关系。首先，要形成农地流入方的备案审查机制，签订农地流转合同前审核农地流入方是否具备农业生产经营能力等资质，要求农地流入方出示相关证明，并通过多种渠道向社会公布，确保农地流出方获悉。其次，要规范农地流转合同，防止农地流转方因法律素养不足而导致合同订立存在风险。

3.5 加强土地承包权及集体土地所有权权能

集体土地所有权权能主要体现在对集体经济组织拥有的各项产权关系的明晰[13]。落实集体经济组织成员资格，明晰集体资产股权关系，以明确集体土地所有权。在农地流转前，本集体经济组织成员有权从集体处取得承包地，获得土地承包经营权，其中包含占有权、继承权、收益权和退出权[14]。土地承包权的政策目的在于稳定，“三权分置”后其分担了土地承包经营权的社会保障功能，因此其作为身份性权利不可转让[15]。而“三权分置”后土地经营权的政策目的则在于放活，保障农民可取得更高经济利益，因此二者之间的目的并不相同，土地承包权必须加强，保障农民不会因为农地流转而丧失土地承包权。

3.6 培育新型农业经营主体

培育新型农业经营主体有利于扩宽农业融资方式，提高农业生产效率。新型农业经营主体包括家庭农场、农民合作社、专业大户、农业企业等。家庭农场主要以家庭成员为主要参与人，实行集约化生产模式，因此家庭农场规模较小，可依据当地农产品特色，覆盖品种多样，但因生产力、技术水平有限，故规模化程度有限。改进家庭农场需加强对农民专业化培训，设置有针对性、高效的培训内容与机制。农民合作社将生产、提供同类或类似产品、服务的生产经营者联合在一起，即是将各个单独的农业经营主体结合，有利于争取政府的支持，实现成本优势。农民合作社作为简单联合体，无法完成土地经营权估值，使得土地经营权价值较为模糊。农业企业通过形成企业组织结构，作为独立法人能够以土地经营权作为融资及生产基础，受中国政策支持，成为重要的新型农业经营主体[16]。农业企业的产生为农民带来大量就业机会，缓解城市劳动人口压力，但农业企业主要经营范围局限于当地地理环境、农产品种类，受地域限制，若当地已有农业企业存在，会形成较强的进入壁垒。培育新型农业经营主体不仅需要针对各类经营主体放大优势，同时要因地适宜选择适合本集体经济组织的经营主体，实现地区优势。

综上所述，农地流转风险防范是“三权分置”实施过程中的重要一环。通过坚持耕地红线、农村集体土地公有制性质不变，防止实践中大面积农地“非粮化”“非农化”风险;加强集体经济组织对农地流转规模的监督，防止农地流转过度集中风险;完善农地流转市场机制，促进农地流轉自主化从而减少农地被迫流转。农地流转在实践中产生，故需要在实践中加以完善，通过创新土地流转履约保证保险制度、土地流入方登记备案制度等逐步减少农地流转风险，真正实现农民经济利益增加。

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收稿日期：2019-08-30

基金项目：江苏省社会科学基金一般项目（16FXB003）;江苏省社会科学应用研究精品工程资助项目（15SYC-15）

作者简介：李凤兴（1995-），女，福建福安人，在读硕士研究生，研究方向为土地法，（电话）13317115622（电子信箱）1498843827@qq.com;通信作者，陈广华（1970-），男，江苏泰州人，博士，教授，主要从事土地法研究。