摘要：我国已经进入高风险社会，各种灾害和事故频发严重影响了公众的正常生活。众所周知，只有被利益相关者普遍接受的政策才是好政策，然而在实际的公共政策风险评估中，政府、公众和专家这三个主要利益相关者对政策风险感知的程度不一样，因此各自的风险评估结果也不一致，这种矛盾和冲突甚至导致了严重的社会问题。本文探讨这些利益主体间风险感知差异的原因，从中总结出我国公共政策风险评估存在的问题，并针对性提出解决方法。

关键词：公共政策风险评估;利益相关者;群体性事件

不管是各种事故灾难频繁发生和防不胜防的表象，还是社会结构紧张，社会各系统、各要素之间出现系统性风险的实质，种种迹象表明我国已经进入了高风险社会。在这种大背景下，公共政策的传统边界被扩展。[1]随着我国对公共政策风险评估的重视，在评估主体上，实现由政府管理到社会多元共治的转变，强调将专家、公众纳入政策风险评估主体。但公众的风险感知和专家评估的结果具有很大的差异，这就给政策的推行带来了很大的阻力，甚至引发了群体性事件，如厦门PX项目事件、北京阿苏卫垃圾焚烧项目事件，都遭到了公众的强烈反对和抵制，专家经过科学论证后出来辟谣，收效甚微，最后这些政策只能被迫停止。是什么原因造成了公众风险感知和专家评估的不一致性？这些群体性事件的出现反映出我国的公共政策评估存在哪些问题？我们又该如何去优化我国的政策风险评估？本文将通过分析公共政策风险评估中各主要利益相关者的行动逻辑来找出答案。

一、政策风险评估中利益相关者的行动逻辑

根据学者的研究，群体性事件归根结底就是利益纷争。公共政策风险评估过程中，会出现很多利益相关者，本文主要选择三个利益相关者：政府、公众和专家，分析他们在公共政策风险评估中的行动逻辑。[2]

（一）政府：维稳责任与象征性执行

在我国，政府是重大政策的制定者和实施者，是风险评估的权威利益相关者。因为公共政策与群众利益密切相关，地方政府面临着巨大的维稳压力，必须要确保出台的政策不存在风险隐患。然而，由于很多政策中风险评估制度设计与地方政府的经济发展理念存在悖论，地方政府出于晋升的考虑，在进行政策风险评估时往往出现象征性执行行为，即采用各种目的性强的变通方式，在评估过程中进行暗箱操作，制定笼统的评价指标。风险评估成了政策“合法化”的过场，成为发生群体性事件后问责时的免责工具。

（二）公众：风险感知与诉求表达

作为公共政策的实施对象，公众是政策风险评估的核心利益相关者。政策本身及地方政府在推行政策时的行为方式，如宣传、调解、强制等是公众感知政策风险的两种主要途径。首先，由于缺乏专业知识和视野，公众判断政策的风险影响主要基于自身的经验和情感，而且多数时候公众会放大自身的风险感知。其次，公众参与评估是为了寻找合适的渠道表达自己的诉求，进行维权。

（三）专家：理性主义与身份异化

专家在社会问题发生时起到了信息咨询、科学论证、增强科学性和权威性等重要作用，他们的存在一定程度上可以增强公众的安全感。但是前提是专家必须奉行理性主义的行动逻辑，中立、客观地进行评估。但也会出现角色异化现象，原因在于：一是学科惯性导致结论的片面性。二是自利动机。专家极可能违背理性要求去获取自身利益最大化。三是基于利益的考虑。专家大多来自政府机构或旗下机构，和政策制定和执行部门存在着千丝万缕的利益关系。

不同的评估主体都有各自的立场和行动逻辑，各自的风险感知程度是不一样的，会受到自身利益的影响。公共政策风险评估的本质说到底就是主体间相互的利益博弈，当三者的利益能够取得某种程度上的平衡，就可以有效降低风险，使政策顺利地实施。而当三者尤其是政府和公众之间的利益冲突过大，政府迫于压力，可能选择暂停或终止政策。

二、我国公共政策风险评估存在的问题

近年来，我国的公共政策风险评估已经取得了一定的进展，不仅实现了从静态的风险评估向动态评估的转变，而且正在努力把对公共政策风险事后处置转变成事前主动预防，降低风险发生的概率，但是从利益相关者角度分析，我国的公共政策风险评估还存在以下问题：

（一）公众参与政策风险评估不足

首先，公众参与的意识不强。虽然随着公民意识的觉醒，公众开始重视维护自身的利益，但是很多公众对政策风险评估仍然表现出一定的参与冷漠性，只有对于那些对自己的生命健康或正常生活造成极大影响的政策才能引起公众的参与。其次，缺少保障公众参与政策风险评估的制度保障。虽然说很多公共政策的出台都是打着为人民服务，改善公众生活，更好地造福公众的旗号，但本质上仍是地方政府经济发展或者完成上级政府的政治任务的需要。在这种情况下，公众参与评估可能会导致该政策难以成功实施。因此地方政府选择避开公众，不让公众知情，关起门来搞评估，让政策制定的相关部门对政策潜在的风险进行内在的评估，这样的评估缺乏民主性和科学性，极有可能违背民意，影响政策的质量和效果。

（二）评估主体之间存在信任危机且缺少沟通

一方面是公众对基层政府的不信任。我国公众与基层政府之间的信任困境由来已久，主要是由于公眾对基层政府的权威性和公正性缺乏认同、基层政府不能有效执行中央政府的公共政策、基层政府提供低效的公共服务以及基层政府在行政中存在的权力滥用和腐败现象导致了公众的不信任感。[3]另一方面，公众对专家的不信任。相比于之前对专家结论的深信不疑，现在公众表现出的是一种一般信任，即对专家的观点持一定的质疑态度。这不仅是因为公众更相信自己的风险感知结果，也因为近些年来越来越多的专家在事件发生后出来辟谣，最后却被证实和受益者沆瀣一气，这使得专家在公众心理的印象大打折扣，因此公众更加相信自己对政策风险评估的结果。政策评估缺乏有效的沟通机制，评估主体不能进行利益协调，矛盾会被激化。

（三）尚未建立系统化的政策风险评估机制

首先，缺乏统一的具有权威性的规范体系。由于全国没有统一的政策风险评估方面的法规制度，各地风险评估工作都是根据自己对评估工作的理解，缺乏统一的规范文件指导，影响了风险评估的质量和效果。其次，缺乏一定的问责机制。不论是基层政府的各个部门，还是公众和专家，在风险评估中都应该承担相应的责任，这样在政策导致了社会事件之后才能对每个主体进行问责。然而我国目前政策风险评估的责任划分还不到位，相应的问责机制尚未建立，评估主体尤其是政府不用承担责任，因此在评估时会更多地谋求自身的利益。

三、优化我国公共政策风险评估的路径建议

既然我们已经认识到了我国公共政策风险评估中存在的问题，那么我们就可以采取相应的措施使得政策风险评估发挥更好的作用。

（一）明确公众参与风险评估的主体地位

首先，要增强公众的参与意识。地方政府应该加大力度引导公众积极参与到政策风险评估中来。既可以通过新闻媒体、主旋律的弘扬让公众了解参与的重要性，还应及时对公众的参与意见和建议给予答复，让其感受到通过参与可以保障其权益。同时，可以对主动参与风险评估的公众给予一定的物质奖励或者政策优惠，激发公众参与的积极性。其次，要将地方政府是否充分采纳民意纳入政府绩效考评指标，避免地方政府为了推行政策而罔顾公众的意见，造成不良的社会影响，也是为了确保政策的科学性和正确性。此外，要创新公众参与的渠道和方式。[4]传统的方式不但造成时间和资源的浪费，还会造成公众由于怕麻烦而拒绝参与。在大数据逐渐成熟的背景下，政府可以运用“互联网+”技术，促使公众更加方便快捷地参与风险评估，扩宽公众参与的渠道。

（二）加强主体间的沟通，增强信任

构建多主体评估体系至关重要。强调公众、第三方机构、专家以及政府的参与和互动，确保政策风险评估工作的客观性和真实性。搭建网络化的主体联盟，将感知差异和利益分析作为核心内容，各个主体通过对政策实施后果反复讨论、协商，明确各自的底线，互相妥协，尽可能地达成共识，实现利益最大化，及时化解潜在的风险。一方面政府要适当放权，愿意给予公众参与公共事务的权利并提供配套的支出，增强自身的回应性与透明度，主动与公众分享信息，避免政府和公众出现信息不对称。另一方面专家也需保持价值中立。加强自身的职业道德伦理建设，杜绝谋求不正当利益，对风险的评估必须基于客观事实的基础之上。同时，专家应该重视和公眾的直接沟通，要了解公众的诉求，缓解公众内心的恐惧，增强公众的信任感。

（三）加快风险评估的规范制度和监督问责体系的建立

首先，出台全国性的公共政策风险评估工作文件，这样可以避免各级地方政府对政策风险评估的认识不统一，从而影响政策风险评估工作的权威性。同时，规范公共政策风险评估过程，对流程进行逐一细化，为风险评估工作顺利开展提供制度保障。其次，加强政策风险评估的监督及问责。一方面加强内部监督。加强宣传力度，增强政府各部门、风险评估领导小组的监督意识和被监督意识;另一方面加强外部监督，尤其突出大众传媒的作用。此外建立完善的问责机制。必须加强对各级政府的风险评估工作的问责，使开展风险评估工作成为政府的自觉行为，加强事后监督和责任查究，使各项监督形成系统合力。各级政府可以根据中央颁布的关于领导干部问责的法律文本，结合本地实际，建立风险评估问责机制，并依照制度进行追责。

四、结语

本文通过对公共政策风险评估中三个主要利益相关者：政府、公众和专家的行动逻辑进行分析，得知各个主体对风险感知的程度是不一样的，而他们的风险感知是建立在各自的利益诉求之上，因此很容易造成利益冲突，就会导致群体性事件的出现，这也暴露出我国目前的公共政策风险评估存在很多的问题，本文尝试去化解这些困境，但是其中的基层政府和公众之间的信任问题、公众的参与意识冷漠等等都是长期以来形成的，很难发生实质性的变化。此外，我国的公共政策风险评估不仅存在上述问题，还有评估指标的设计、评估方法的选择以及评估结果的实际运用等，还需在后面的研究中不断深入。

参考文献：

[1]童星.公共政策的社会稳定风险评估[J].学习与实践，2010（9）.

[2]张玉磊，朱德米.相关者参与：行动逻辑与模式构建[J].上海行政学院学报，2018（5）.

[3]董泽文.层政府信任困境与对策思考[J].理论导刊，2009（8）.

[4]周建国，陈如勇.政策评估中的公众参与——基于南京市政府政策评估实践的分析[J].江苏社会科学，2015（6）.

作者简介：杜莉佳（1996—），女，江苏淮安人，行政管理专业硕士研究生，主要从事公共政策研究。