苏杰德

具有讽刺意味的是，城市过去为了发展填了很多天然湖泊，现在为了发展又要造很多人工湖泊。

4月以来，黄河流域各城市并不平静。从上游的青海省到下游的山东省，一场自查行动正在各地推开，自查的目标是颇受地方政府青睐的人工湖。

“此次检查范围，一是取水水源来自黄河干流和支流，二是蓄水量在10万立方米以上的人工湖。”青海省海东市水务局助理工程师杨正文介绍，排查目的是看这些人工湖是不是面子工程、是否违规举债建设。

实际上，不只是黄河流域的城市热衷于建设人工湖。自然資源部今年1月公布的督查结果发现，2017年以来，全国有1368个城市景观公园、沿河沿湖绿化带、湖泊湿地公园等人造工程未办理审批手续，涉及耕地18.67万亩、永久基本农田5.79万亩，“有的甚至破坏耕地挖田造湖、挖田造河，凭空建设人工水景”。

具有讽刺意味的是，城市过去为了发展填了很多天然湖泊，现在为了发展又要造很多人工湖泊。

大肆占用耕地

今年1月，自然资源部点名批评了湖北省荆州市的楚国八百年项目。该项目在原有耕地基础上，新开挖出一条东西长约7000米，宽度1D0到190米的人工河，破坏耕地574.99亩。人工河位于荆州市纪南生态文化旅游区核心启动区，是一座展现楚国八百多年历史文化的开放式文化主题城市公园。

一位参与过该项目的建设公司部门负责人告诉记者，这个项目现在属于半停工状态，最大的问题是土地性质一直没有变更，此外还涉及文物保护。对于项目土地性质没有变更的原因，他认为“可能是因为当地没有足够的用地指标”。

土地性质成为地方和中央博弈的核心。一位熟悉情况的官员介绍，为了能够建设该项目，地方提出由于新建人工河具有养殖、防洪等功能，农业用地性质没有改变。但中央相关部门看完现场后，认为项目导致耕地减少。三年来，地方坚持举证土地性质没有发生变化，却始终没有得到中央相关部门认可。

为了解决争议，湖北省相关部门领导提出按照占一补一的方式，补上项目占用的耕地面积。这位熟知该项目的官员说：“现在最担心的是，如果该处理方式不行，项目就属于违法用地，该整改的还得去整改。”

“一些地方没有处理好保耕地、保发展、保生态的关系，耕地保护责任未有效落实，占补平衡制度执行不到位，突破用途管制审批和占用耕地，土地利用粗放，耕地保护形势严峻。”今年初，自然资源部国家自然资源总督察办公室副主任马素兰在新闻发布会上批评。

上述荆州官员说，实践中，地方政府认为有些项目可以开发，但根据法律法规，这个项目可能会踩耕地红线。他无奈地说：“这属于发展与土地的矛盾，规划等部门只能想办法把矛盾‘合理化解。”

地方上自行“合理化解”的结果是，人造景观侵占耕地的现象越发普遍。

举债建潮

是否存在举债建设项目，是否增加地方政府隐性债务风险，也是此轮“挖湖造景”检查的一项重点。

城投公司一直是地方政府隐性债务的主要载体，而隐性债务是地方政府债务风险最为集中的地带。通过举债方式建人工湖，投资结果存在很大不确定性。环境类智库E20研究院执行院长薛涛告诉记者，全国来看，地方政府造了不少鬼城，很多人工湖闲置。这些项目能否达到预期目标，谁也不知道结果。

负债的预期和风险，并没有减少地方建湖的冲动，这一热潮已经持续了十多年。2005年，黄河流域有16座大中城市抛出打造水域景观的宏伟计划，仅郑州、西安、咸阳三市计划投入的相关建湖资金就达40多亿元。2012年，全国再掀起造湖热潮。两年后，国家审计署发布了《关于加强对奢华浪费建设审计的通知》，挖人工湖、建大喷泉、筑坝截水造人工水景观成为审计的重点。

浙江省中浙生态科技研究院首席专家、总工程师马以超告诉记者，人工湖开发热背后，还代表着一种新的区域扩张和开发模式。城市开发有一类非常重要的模式叫POD，该模式以生态公园为核心，生态公园的核心往往又是人工湖、人工湿地。一般来说，这种开发模式需要将人工湖建在城市郊区，目的是拉动郊区土地升值，推动城市发展。

马以超举例说：“假如生态公园投入50亿元，外围40平方公里成为新城区。新城区土地价值从每亩1000万元翻倍到2000万元，获得的回报从60亿元变成120亿元，这个项目就成立了。”

人工湖周边的土地升值，可以改善地方财政条件，但中国城市规划学会会员、暨南大学公共管理学院教授胡刚坦言，“问题在于各地互相攀比，越挖越大，恨不得都要超过西湖。”

标准缺席下的盲目决策

在专家看来，各地造湖冲动背后，一个容易被忽视的因素是：没有明确的政策规定。城市的绿地面积，国家有严格的标准和规定，但是对于城市湖泊并没有统一标准。地方根据实际需要建设人工湖，在尚无国家统一政策的背景下，科学决策显得尤为关键。

“有了西湖，杭州才有了灵气。”马以超说，西湖的防洪作用较为有限，如今最主要的功能是休闲旅游，它的存在对于杭州城市发展意义重大，“同样，现在很多城市建人工湖也是基于这种思想，只是具体在实施时，往往尺度和规划没掌握好，导致效果不佳。特别是投入过大，效益有限，投入与产出失衡。大多数是因为前期没有经过充分的科学论证，盲目决策所致。”

“人工湖特别需要做好环境影响评价，需要听取专家意见，也需要社会各界的知情和参与，这会形成一定制衡，避免盲目决策，减少不必要的损失。”环保组织公众与环境研究中心主任马军说，实际情况恰好相反，很多人工湖项目缺少信息公开和公众参与，环评经常是走过场，按照主管官员喜好来推动，“面对强势的政府和开发商，项目只有充分公开，让社会去讨论，专家的声音才能够发出来，起到纠偏作用。”

对于人工湖来说，建成后的运维同样关键，这一点也被很多地方决策者忽略。马军说，人工湖运营和维护成本较高，其生态系统甚至比天然湖泊更加难以维护。

“一座城市建设多少人工湖合适，这属于规划领域的命题。”马以超说，有些地方低洼地方多，开发城市填了不少水面，现在后果来了，不得不再恢复。也有些北方干旱地区，历史上就没有湖，地下水位也低。这时候挖湖，水面大蒸发也大，还得想办法减少漏损，这些营造“塞上江南”的做法不符合生态规律。

摘编自《中国新闻周刊》2020年第20期