中共中央党校（国家行政学院）政治与法律教研部副教授 孙培军

2020年5月18日，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》）发布，明确提出“坚持和完善民生保障制度，促进社会公平正义”，并强调“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，优化收入分配格局，健全可持续的多层次社会保障体系，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。这充分体现了党和国家从制度体系上、从治标治本上让人民群众在日常生产生活中都能感受到公平正义，既做大蛋糕，又分好蛋糕，从而不断满足人民日益增长的美好生活需要。

一、健全体现效率、促进公平的收入分配制度

理国要道，在于公平正直。我国作为社会主义国家，要处理好效率与公平之间的平衡关系，就体现在收入分配制度上要形成既体现效率，又能促进公平的按劳分配为主、充分发挥各种生产要素在分配中的作用以及合理调节不同收入的体制机制。

2020年7月2日，工作人员在重庆市巫山县曲尺乡龙洞村展示刚采摘的脆李 图：新华社

（一）坚持按劳分配

劳动是光荣的，劳动没有贵贱之分。《意见》强调“坚持多劳多得，着重保护劳动所得，增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。为此，要形成正向激励机制，鼓励各行业各部门的一线劳动者热爱劳动，干一行爱一行，行行出状元，要通过劳动获得自己应得的报酬，各得其所，各安其乐。同时，在中国特色社会主义市场经济下，要体现一般市场经济规律，在经济社会发展中实现“两个同步”：在经济增长的同时实现居民收入同步增长，在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高。只有这样才能体现市场中劳动的价值，实现国强民富、共建共享。为此，要进一步拓宽居民劳动收入和财产性收入渠道。

（二）完善按生产要素分配的体制机制

知识就是力量，科学技术是第一生产力。社会主义市场经济更是知识经济、科技经济，只有按现代市场经济下的成本——收益机制，才能充分发挥知识、技术、土地等各种生产要素在市场中的资源配置作用：

一方面，2020年3月中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，强调破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，扩大要素市场化配置范围，健全要素市场体系，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。此次《意见》更加明确指出“以要素市场化配置改革为重点，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，推进要素市场制度建设”“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。保护合法收入，规范隐形收入，遏制以权力、行政垄断等非市场因素获取收入，取缔非法收入，明显增加低收入劳动者收入。为了做到更加科学更加透明更加公平，要“完善企业薪酬调查和信息发布制度，健全最低工资标准调整机制”，保障生产要素在收入分配中的积极作用。

另一方面，《意见》强调“要推进高校、科研院所薪酬制度改革，扩大工资分配自主权。鼓励企事业单位对科研人员等实行灵活多样的分配形式”。在尊重知识、尊重科学的良好氛围中，要加强知识产权保护和产权激励，赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权，健全决策机制，规范操作流程，探索形成赋权形式、成果评价、收益分配等方面制度。让高校、科研院所、企事业单位的教职工能够更加体面、更加积极地从事科学研究、教学咨询等各项活动，最大限度地发挥聪明才智，实现自我价值和社会价值的有效衔接和良性互动。

（三）解决好收入差距

新中国成立以来，中国逐步实现了从站起来、富起来到强起来的历史性飞跃，人民群众的收入也在逐步提高，然而城乡之间、地区之间、阶层之间还存在收入差距，必须鼓励勤劳守法致富，扩大中等收入群体，增加低收入者收入，调节过高收入，取缔非法收入。引人注目的是，我国包括零工在内的灵活就业人员数以亿计，今年对低收入人员实行社保费自愿缓缴政策，涉及就业的行政事业性收费全部取消。

从长远来看，在收入调节具体机制上，《意见》从两个方面强调，一方面，“可以健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制”，这样能够充分体现公平与效率相结合、一部分人富起来和共同富裕相统一的原则；另一方面，“要完善第三次分配机制，发展慈善等社会公益事业”。就政府的角色而言，政府要多措并举促进城乡居民增收，履行好政府再分配职能，完善直接税制度并逐步提高其比重，完善相关制度和政策，合理调节城乡、区域、不同群体间分配关系，逐步形成橄榄型分配格局，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

二、完善覆盖全民的社会保障体系

公民作为个人，需要国家提供社会保障来防范化解各种个人养老、医疗、就业等风险。这就要逐步全面建成以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容；覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。《意见》从健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度；完善失业保险制度；统筹完善社会救助等制度；深化改革住房制度等方面来完善覆盖全民的社会保障体系。

（一）健全统筹城乡、可持续的基本养老保险、基本医疗保险制度

提升城乡基本公共服务均等化水平是社会公平正义的必然要求，其中重点就是老有所养、病有所医。要坚持公平统一、权责一致、循序渐进，推动养老保险全国统筹制度更加公平更加可持续。《意见》重点指出：一是“实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，尽快实现养老保险全国统筹，促进基本养老保险基金长期平衡。全面推开中央和地方划转部分国有资本充实社保基金工作。大力发展企业年金、职业年金、个人储蓄性养老保险和商业养老保险”。通过这样的养老金顶层设计和基层落地，规范养老金的使用，通过相关立法防范养老金的违规乃至违法使用。二是“深化医药卫生体制改革，完善统一的城乡居民医保和大病保险制度，健全基本医保筹资和待遇调整机制，持续推进医保支付方式改革，加快落实异地就医结算制度”。这样建立规范不同层级医院药品物资的采购及监督制度，解决看病难、看病贵等突出社会问题，也从体制机制上解决因病致贫等社会现象，实现个人疾病治疗和社会政策兜底的良性循环。

2020年7月2日，外来务工人员在济南市外来务工人员综合服务中心参加现场招聘会 图：王凯/新华社

（二）完善失业保险制度

必须完善失业保险制度，这是以社会政策托底、保护弱势群体等方式保障就业这一基本民生。从2020年的政府工作报告看到，2019年，城镇新增就业1352万人，调查失业率在5.3%以下。2020年的目标是城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5.5%左右。要实现这些目标，必须扩大失业保险保障范围，将参保不足1年的农民工等失业人员都纳入常住地保障。2020年的首要目标任务，就是优先稳就业保民生，重点要聚焦高校毕业生、农民工、贫困地区劳动力等重点群体。对今年高校毕业生，实行企业扩招、研究生扩招、基层就业扩岗，并发挥创业带动就业的倍增效应，对农民工和贫困地区劳动力实行公共就业服务城乡常住人口（包括农民工）全覆盖，并在公共基础设施建设中尽可能吸纳农村劳动者就地就近就业。

需要强调的是，《意见》又重申“开展新业态从业人员职业伤害保障试点”。在2020 年2 月发布的《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》中，中央首次提出“开展新业态从业人员职业伤害保障试点”。其背景是近年随着科技的发展，以平台经济、共享经济为代表的新业态催生了大量新的就业形态，成为农民工就业的主渠道，例如快递、外卖等从业人员，但他们也属于职业伤害易发多发人群，对职业伤害保障需求十分迫切。从2020年1-4月份数据来看，全国实物商品网上零售额同比增长8.6%，占社会消费品零售总额比重达到24.1%，同比提高5.5个百分点，所以国务院及其相关职能部门尽快将新业态从业人员职业伤害保障相关立法工作纳入立法计划，特别是建立由政府主导的特别工伤保险（职业伤害险），参照工伤保险以支定收的原则，实行独立核算。特别工伤保险（职业伤害险）不与劳动关系挂钩，更不以劳动关系为前提，应当研究分析各类从业者的职业特点、工作方式、职业风险特征，合理确定诸如工伤保险费缴费基数。

（三）统筹完善社会救助等制度

统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度。加强社会救助资源统筹，完善基本民生保障兜底机制。一方面发挥政府相关部门在社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等方面的主导作用，在立法和执法等环节履行职能，同时监督好各种社会团体的活动。例如，扩大低保保障范围，对城乡困难家庭应保尽保，将符合条件的城镇失业和返乡人员及时纳入低保。对因灾因病因残遭遇暂时困难的人员，都要实施救助。要切实保障所有困难群众基本生活，保民生也必将助力更多失业人员再就业敢创业。2020年政府工作报告强调：资助以训稳岗拓岗，加强面向市场的技能培训，鼓励以工代训，共建共享生产性实训基地，今明两年职业技能培训3500万人次以上，高职院校扩招200万人，要使更多劳动者长技能、好就业。另一方面，发挥社会团体的专业作用，鼓励民间组织积极健康地开展社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等活动，例如疫情期间，各种社会组织积极行动，多方面多渠道筹集疫情防控的物资和经费，及时有效地开展疫情防控。当然，要规范网络上的救助行为，防止跑偏甚至违法，通过有效的法律规范和道德约束，使好的言行有好的效果。

（四）深化住房制度改革

中国人的房子观念十分强烈，老百姓信奉住有所居，对于房子这一大事，党的十九大时就强调：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”《意见》此次提到“稳妥推进房地产税立法”，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，改革住房公积金制度”，从多个制度层面尝试保障不同群体住有所居。

2020 年5 月22 日，李克强总理在政府工作报告中又强调了“坚持房子是用来住的、不是用来炒”的定位，鼓励城镇老旧小区改造，2020 年新开工改造城镇老旧小区3.9 万个，支持加装电梯，发展用餐、保洁等多样社区服务，这样既能满足人民群众对美好生活的需要，还能带动投资解决就业。李克强总理2020 年6 月1 日至2 日在烟台市芝罘区老旧小区调研时，听取烟台市老旧小区改造汇报，询问群众最希望改什么，叮嘱一定要尊重居民意愿。他说，老旧小区改造既能改善居住条件，又能带动家装、家电等消费需求，潜力巨大，要吸引社会资本参与，加快改造步伐。

三、健全国家公共卫生应急管理体系

这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。总结经验和反思教训，健全国家公共卫生应急管理体系的必要性和必然性可见一斑。习近平总书记在2020年2月14日主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时强调“完善重大疫情防控体制机制、健全国家公共卫生应急管理体系”，并指出：“这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。”

（一）强化公共卫生法治保障

强化公共卫生法治保障是要确保公共卫生领域的司法公正高效权威，努力让人民群众在每一个公共卫生司法案件中感受到公平正义。这就需要完善公共卫生领域相关法律法规，认真评估传染病防治法、野生动物保护法、动物防疫法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规的修改完善。同时值得警醒的是，引发新冠肺炎疫情的病毒、包括此前的非典、高致病性禽流感等疫情的病毒，多数病原体来自野生动物或与之有关。所以必须从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。要尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。

2020年7月2日，在北京市大兴区中建三局二公司北京公司一项目建筑工地的临时核酸检测采样点，医护人员为建筑工地人员采集咽拭子 图：才扬/新华社

（二）健全公共卫生服务体系

健全公共卫生服务体系，特别是优化医疗卫生资源投入结构，加强农村、社区等基层防控能力建设，是全面建成小康社会的必然要求和题中要义。很多公共卫生事件，特别是公共卫生突发事件，如这次的新冠肺炎都是从基层发生，在基层传播的，所以必须织密织牢第一道防线。为此，一方面要加强公共卫生队伍建设，健全执业人员培养、准入、使用、待遇保障、考核评价和激励机制，并通过科学立法和严格执法来防止侮医伤医事件，妥善调节医患关系。另一方面，要持续加强全科医生培养、分级诊疗等制度建设，推动公共卫生服务与医疗服务高效协同、无缝衔接，健全防治结合、联防联控、群防群治工作机制。例如，首都北京深化党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革，完善“接诉即办”机制，夯实基层治理，坚持和完善首都联防联控协调机制，这不仅对于疫情防控，而且对完善首都治理体系也是必要和有效的。长远看，要深入开展爱国卫生运动，把健康理念融入各项规划、各项政策之中。

针对以上两方面，李克强总理在2020年的政府工作报告中强调指出：“提高基本医疗服务水平。居民医保人均财政补助标准增加30元，开展门诊费用跨省直接结算试点。对受疫情影响的医疗机构给予扶持。深化公立医院综合改革。发展‘互联网+医疗健康’。建设区域医疗中心。提高城乡社区医疗服务能力。推进分级诊疗。促进中医药振兴发展，加强中西医结合。构建和谐医患关系。严格食品药品监管，确保安全。”这些举措都将扎实有力筑牢基层社区的公共卫生服务体系。

（三）完善优化重大疫情救治体系

要强化风险意识，完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制。特别是要改革完善重大疫情防控救治体系，健全重大疫情应急响应机制，建立集中统一高效的领导指挥体系，做到指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力，精准解决疫情第一线问题。支持直辖市、省会城市、规模较大的地级市建设传染病医院或者相对独立的综合性医院的传染病区；对人口规模较少的地级市，也要指定符合条件的医疗机构作为传染病患者的定点收治医院。在县城，要结合补短板的工作，加强县级医院的建设。加强重大传染病检验检测能力和应急响应能力建设，加快改善疾控机构的设施设备条件和水平，争取尽快实现每个省（区、市）都有一个生物安全三级，也就是P3水平的实验室，每个地级市争取实现有一个生物安全二级，即P2水平的实验室。

此外，还要健全科学研究、疾病控制、临床治疗的有效协同机制，及时总结各地实践经验，形成制度化成果，完善突发重特大疫情防控规范和应急救治管理办法。要平战结合、补齐短板，健全优化重大疫情救治体系，建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制，支持一线临床技术创新，及时推广有效救治方案。要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。

（四）健全重大疾病医疗保险和救助制度

统筹完善应急医疗救助机制。在突发疫情等紧急情况时，确保医疗机构先救治、后收费，并完善医保异地即时结算制度。要探索建立特殊群体、特定疾病医药费豁免制度，有针对性免除医保支付目录、支付限额、用药量等限制性条款，减轻困难群众就医就诊后顾之忧。要统筹基本医疗保险基金和公共卫生服务资金使用，提高对基层医疗机构的支付比例，实现公共卫生服务和医疗服务有效衔接。

2020 年的政府工作报告强调，上调退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金最低标准。实现企业职工基本养老保险基金省级统收统支，提高中央调剂比例。全国近3亿人领取养老金，必须确保按时足额发放。落实退役军人优抚政策。做好因公殉职人员抚恤。对于这些特殊群体的特定疾病医药费都形成药费豁免清单，特事特办，充分体现保障这部分人的特殊权益。

（五）健全统一的应急物资保障体系

首先，优化重要应急物资产能保障和区域布局，健全国家储备体系，完善储备品类、规模、结构，提升储备效能。要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案。要优化重要应急物资产能保障和区域布局，做到关键时刻调得出、用得上。对短期可能出现的物资供应短缺，建立集中生产调度机制，统一组织原材料供应、安排定点生产、规范质量标准，确保应急物资保障有序有力。国家发改委负责同志在2020年两会发布会时指出：一是健全应急物资采购供应体系，要统筹国际和国内，要保障采购供应链能够安全可靠。二是构建比较坚强的应急物资储备体系，要吸引多方参与，争取形成政府储备、企事业单位储备、社会储备和家庭储备的合力，劲往一处使。

其次，要健全国家储备体系，科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能。要建立国家统一的应急物资采购供应体系，对应急救援物资实行集中管理、统一调拨、统一配送，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。例如，就粮食储备而言，要稳定粮食播种面积和产量，提高复种指数，提高稻谷最低收购价，增加产粮大县奖励，大力防治重大病虫害。支持大豆等油料生产。惩处违法违规侵占耕地行为，新建高标准农田8000 万亩。培育推广优良品种，完善农机补贴政策，深化农村改革。加强非洲猪瘟等疫病防控，恢复生猪生产，发展畜禽水产养殖。健全农产品流通体系。压实“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制。14亿中国人的饭碗，我们有能力也务必牢牢端在自己手中。这些举措都是要保障尽快提升应急物资生产动员的能力和调运保障的能力，一旦有需要就能够快速源源不断地生产供应和补充，而且调运过程要有多方协同联动机制。

总之，《意见》构建的促进社会公平正义的三大内容是要努力营造公平和效率相统一的社会环境，让每个人都获得发展自我和奉献社会的机会，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会。党的十九大强调：“坚持在发展中保障和改善民生。增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”习近平总书记也反复强调，要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视我们各方面体制机制和政策规定，哪里有不符合促进社会公平正义的问题，哪里就需要改革；哪个领域那个环节问题突出，哪个领域哪个环节就是改革的重点。

讨论题：

1.如何充分认识坚持和完善民生保障制度，促进社会公平正义的重大意义？

2.结合实际，谈谈怎样坚持和完善民生保障制度，促进社会公平正义。