蔡璇

[摘 要] 实施城乡建设用地增减挂钩政策是缓解耕地保护压力的重要举措，评估增减挂钩政策的耕地保护绩效具有重要意义。本文在探究增减挂钩政策对耕地质量保护影响机理的基础上，选取长江三角洲城市群核心区（16地市）为研究区域，通过对比增减挂钩项目补充耕地质量与建设占用耕地质量，评价增减挂钩政策的耕地质量保护绩效及其区域差异，并提出相关政策建议。

[关键词] 城乡建设用地;增减挂钩政策;耕地质量保护;绩效评价

[中图分类号] F301 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）18-08-3

耕地质量保护是耕地“三位一体”保护的核心内容，耕地质量占补平衡是耕地保护制度的重要政策目标。增减挂钩政策可通过农村居民点整理实现补充耕地，在一定程度上可促进耕地质量占补平衡，但存在耕地“占优补劣”、土地抛荒等风险。

1 增减挂钩政策对耕地质量保护的影响机理

从制度设计层面上看，按照2017年《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）要求，增减挂钩节余指标同其他类型补充耕地指标一样应纳入补充耕地管理，根据耕地数量、粮食产能、水田面积核销建设项目占用耕地，确保占一补一、占优补优、占水田补水田。同时，依据《城乡建设用地增減挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）文件内容，增减挂钩试点必须实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理，以确保耕地质量有所提高。增减挂钩政策相关管理制度是在增减挂钩节余指标统一在行政区内“算大账”的基础上，要求对项目区的增减挂钩指标单独“算小账”，在一定程度上为实现耕地质量保护目标提供有力的政策支撑。……