白世强

实行最严格的耕地保护制度是我国的基本国策，在建立国土空间规划体系、推进“多规合一”过程中，必须将耕地保护作为底线约束，层层严格落实到位。文章分析了现行土地管理制度在加强耕地保护方面的主要做法、成效和存在的问题，提出了在国土空间规划编制实施中加强耕地保护的对策措施，守住耕地保护红线，从而将“饭碗牢牢端在自己手里”。

土地管理制度在耕地保护方面取得的成效

耕地保护总体有力有效。《土地管理法》建立了以保护耕地为核心的土地管理制度，将耕地保护作为土地利用总体规划编制的基本原则，坚持耕地“占一补一、占优补优”，总体实现了耕地占补平衡，有效保护了耕地资源，将饭碗牢牢端在自己手里。依据土地利用总体规划，将耕地保护目标任务层层分解落实到地块和坐标，通过规划数据库层层备案管理，实现以图管地、图数一致;将土地利用年度计划指标特别是建设占用农用地、耕地指标逐级分解下达，严格控制建设占用耕地的规模;通过土地整治复垦项目实施，补充了大量耕地，总体上实现了耕地保护数量不减少、质量不降低。

耕地质量建设取得较大成效。近年来，自然資源、农业农村、水利等部门围绕改善耕作条件、提高粮食产能，组织实施了农用地整理、耕地提质改造、自然灾害损毁土地复垦、石漠化土地综合治理等大量土地整治项目，积极推进高标准农田建设。截至2019年年底，全国累计建设高标准农田约6.4亿亩，显著提升了耕地质量，为粮食产量连年丰产丰收提供了重要保证。

保护耕地的制度和机制逐步完善。省、市、县各级政府耕地保护责任目标考核制度不断完善。2017年，党中央、国务院印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，提出要严格控制建设占用耕地，改进占补平衡管理，推进耕地质量提升。2019年，国家修订了《土地管理法》，将基本农田升格为永久基本农田。自然资源督察制度及执法方式更加完善，各地依托卫星遥感技术、地理信息系统建立了“天上看、网上管、地上查”的土地资源立体监管网络，显著增强了执法能力和耕地保护力度。

当前耕地保护工作存在的不足

耕地保护“重数量轻质量”问题不同程度存在。我国城镇多数分布于地势平坦、区位条件好、灌溉便利的区域，城镇建设不可避免占用周边的优质耕地。随着多年来的垦殖，宜耕后备土地资源已开发殆尽。为实现耕地占补平衡，补充耕地只能是“上山下滩”，耕地占补平衡做到了数量上的平衡，但部分是占优补劣，质量有所下降。

部分补充耕地项目实施对生态造成不良影响。多数土地开发项目区选在“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）

上，或荒草地、沼泽地、盐碱地等未利用地占比大的区域。将这些自然生态功能强的未利用地开垦为耕地，降低了这些土地的生态属性和生态系统服务价值。新开垦的耕地大多位于人烟稀少的山区，耕种距离远，灌溉条件不良，如果没有相应的人力进行深耕细作，不仅粮食产量极低，而且还会面临撂荒的危险。一些地方通过残次林整治砍伐树木补充耕地，减少了林地面积，对生态保护产生了不良影响。

耕地保护的激励性政策措施不足。与其他行业相比，农业种植效益低下，农用地特别是作为耕地利用的经济效益低。农业大县往往也是财政穷县，经济社会发展滞后，城乡居民收入偏低。各项耕地保护举措中，法律法规、行政管理措施多，经济和市场手段运用少，对违法占用耕地或破坏耕地的惩罚性措施多，对保护耕地成效好的地方和农民激励性办法少，财政转移支付和耕地保护补偿有限，难以调动基层保护耕地的积极性。

在国土空间规划编制和实施中加强耕地保护的建议

确定并传导落实耕地保护目标。以国土三调成果为基础，结合“双评价”（资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价）成果，在国家层面把耕地保有量和永久基本农田面积作为国土空间规划的约束性指标下达到各省级行政区。由各省根据市县的土地利用现状、主体功能定位、重大基础设施建设等情况，层层分解下达，在乡镇层面落实到地块和坐标，作为国土空间开发利用不容突破的底线。

统筹优化耕地和永久基本农田布局。落实中央《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》要求，在保持耕地数量总体稳定的前提下，结合国土三调和“双评价”成果，在国土空间规划中微调优化耕地和永久基本农田的空间布局。将城乡建设用地增减挂钩、高标准农田建设、全域国土综合整治增加的耕地纳入保护范围，将城乡建设、重大基础设施占用的耕地，污染的耕地，以及需要退耕还林还草还湿的耕地逐步调出。全面梳理已划定永久基本农田中存在的划定不实、违法占用、严重污染等问题，进行整改补划，确保数量不减少、质量不降低。

严格控制新增建设用地规模和占用耕地规模。落实上位规划下达的建设用地规模指标，充分考虑市县主体功能定位、水资源供需、国土开发强度、城镇化发展、人均建设用地标准、批而未供和闲置城镇建设用地等因素，框定总量、限定容量，从严从紧安排新增建设用地规模，特别是新增建设占用耕地规模。对于用地供需矛盾特别突出地区，要严格设定城乡建设用地总量控制目标。按照避让优质耕地和生态保护红线的原则，合理确定城镇发展的布局形态，划定城镇开发边界，对于预留一定比例留白区涉及的耕地按现状保护，严控转变用途。以城镇开发边界、耕地和永久基本农田、生态绿地阻隔建设开发无序蔓延，促进城镇集约适度、绿色发展。

加强耕地保护信息化管理。依托国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，将耕地保护的目标、指标、空间布局落实到

“一张图”上，实现智慧耕地平台与规划信息系统兼容连通。将耕地转用审批、占补平衡管理等纳入自然资源调查、国土空间规划、建设用地审批和供应、执法监管全链条，实现全流程信息化管理。

探索生态友好型国土综合整治模式。针对补充耕地项目实施引发的不良生态影响，探索以全域全要素的国土综合整治作为补充耕地的重要途径，促进补充耕地与生态保护修复统筹融合。落实山水林田湖草系统修复治理的理念，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜园则园、宜草则草”的原则，合理确定整治土地的用途，实行生态护岸、生态沟渠、透水道路、农田“生态岛”（即草地或林地）等生态化整治措施，探索生态友好型国土综合整治新模式，把增加耕地面积、推进造林绿化与改善人居环境结合起来，实现经济效益、社会效益与生态效益共赢，人与自然和谐共生。

创新国土空间规划实施管理政策。按照公平保障和有偿置换发展权的基本思路，妥善处理不同主体功能定位市县之间耕地保护目标指标问题。城市化地区耕地保护目标任务不减，但可以通过有偿调剂、“占补平衡”指标交易等方式，逐步减少实际耕地面积，由农产品主产区增加相应耕地保护面积，实现耕地数量不减。根据农产品主产区和生态功能区输出到城市化地区人口所需的建设用地数量，整治复垦相应的建设用地规模，实现“地随人走”。在耕地保护管理工作中，实行全国或省域耕地占用和补充平行管理、“收支两条线”，在严把补充耕地数量、质量关口的同时，将补充耕地移出用地审批的要件，尽可能降低制度性成本，优化营商环境。（作者单位：河南省自然资源厅）