杜欢政

2018年9月4日，天津居民在大直沽菜市场内选购商品（李然/摄）

新冠肺炎疫情暴发以来，菜市场两度成为关注焦点，为公众敲响警钟。

长期以来，我国大型农贸市场以及中小菜市场（以下统一称菜市场）存在各种管理问题。我们认为，应继续深化城市菜市场治理改革，以优化监管政策、改变经营管理模式为抓手，改善全国各地尤其是超大城市菜市场的卫生条件和防疫标准，为公共卫生安全增加保障。

环境缘何“脏乱差”

多年以来，中国一直在推动城市菜市场的改革。但目前，诸多菜市场依然在环境卫生、硬件设施、日常监管等方面，存在脏、乱、差等各种问题，给城市公共卫生安全埋下重大隐患。

调研发现，菜市场环境卫生问题主要有以下三方面。

一是现有的摊贩经营模式无力维护菜市场卫生环境。当前，城市菜市场的主流模式为散户式经营，运营方将市场空间分割后租给小菜摊，向其收取摊位费，并负责卫生保洁工作。在这种模式下，一方面租户混杂，维持公共卫生的社会责任意识淡漠;另一方面，多数小菜摊和菜市场经营者的管理水平都不高，尤其是小菜摊还面临房租、水电、税费等压力，对维护环境卫生“心有余而力不足”。

2018年9月11日，个体工商户在浙江省东阳市东门菜场党群服务中心注册登记通办窗口办理相关事项

二是菜市场标准化建设缓慢，环境难以达标。2009年以来，商务部、财政部等部门就开始部署建设具有一定规模、管理运行相对规范的标准化菜市场。这一类菜市场对选址、装修、排水、垃圾处理等均提出了一定的要求。但相关推进仍难以满足群众需要，为散、乱、脏、差的小菜市场留下了生存空间。对此，部分地区的监管单位出于民生考虑，默许小菜场的生存。这直接导致已建成的标准化菜市场被冷落，经营者陷入门可罗雀的窘境，有的甚至关门谢客。

三是菜市场净菜普及率低，以出售净菜为主的生鲜超市盈利状况不佳。净菜上市可以大大减少生鲜垃圾的倾倒，有利于维护菜市场的卫生。国内多个城市近年大力推广净菜上市，但目前我国净菜成本居高不下，价格高企，导致净菜“叫好不叫卖”，上市受阻。近年来，出售净菜的生鲜超市虽大批崛起，但在净菜成本难以降低的情况下，生鲜超市盈利状况不佳。

菜市场的卫生管理问题会带来多重负面影响，不仅关乎居民的购买体验，更影响到人们城市生活的幸福感，以及公共卫生状况。

一是传统农贸市场已经越来越难以满足人民消费需求的提升和对高质量生活的追求。脏、乱、差的农贸市场，难以承载居民消费升级的需求。全国城市农贸中心联合会数据显示，自2014年以来，农贸市场等传统渠道市场份额持续缓慢下滑，从2014年的62.3%下滑到2019年的56.3%。与之形成鲜明对比的是，环境整洁的生鲜超市门庭若市，網上订单“一单难求”，菜市场中年轻人的身影越来越少见。

二是农贸市场由于其环境问题以及客流过度集中，容易成为重大疫情传染源头。农贸市场本来就客流量巨大，加之其环境卫生状况不理想，极易成为病毒传播扩散的温床。

从这个方面来看，新发地农产品批发市场的疫情风险非常高——新发地市场占地1680亩，是武汉华南海鲜市场的20多倍;管理人员1500名，固定摊位2000个左右、定点客户4000多家。在全国4600多家农产品批发市场中，其交易量、交易额已连续十七年双居全国第一。

卫生治理有多难

课题组在调研中发现，与菜市场相关的一系列政策存在不少局限，制约了菜市场的良性发展。

一是政策滞后。当前政策下，菜市场无法完成从出租摊位到自主经营的业态升级，“标准化”菜场建设难以普及，卫生建设无从提起。根据目前商务部对菜市场的定义，菜市场是出租固定摊位售卖生鲜产品的经营场所，只租不售。因此，生鲜超市不算菜场。这一定义，可能阻挡了菜市场“超市化经营”的努力。在工商部门看来，超市型菜场只能算超市，不算菜场，这导致菜市场的公益性质全无，国家优惠政策难以享受。

二是用地困境。菜市场受限于商业用地的规定，租金昂贵，商户成本高企，难以顾及卫生环境。“菜篮子”虽属民生项目，但菜市场用地属性却是商业服务业用地，这导致菜场租金成本高企，菜价随之上涨，大量旧有菜场让位于写字楼、餐厅等其他业态。在城市中心地段，居民买菜难、买菜贵的问题尤为突出。

三是销售环节冗长。当前生鲜生产及销售链条规模化不足，净菜上市成本居高不下，导致净菜普及难。净菜贵，但卖菜人的收入却不高。

“菜篮子”虽属民生项目，但菜市场用地属性却是商业服务业用地，这导致菜场租金成本高企，菜价随之上涨，大量旧有菜场让位于写字楼、餐厅等其他业态。

卖菜人收入不高，首先在于流通环节过多而挤占了利润，从田间地头到城市餐桌，生鲜辗转于多个批发商和零售商之手，使得产销两地产品差价较大，而当前生鲜零售终端毛利率普遍较低;其次，农产品生产上游环节多为“小农经济”，未能形成规模效应，导致农民至今“看天（行情）吃饭”，难以实现按订单生产的高效模式。上述因素导致生鲜市场效率低下，净菜难以普及。

四是监管挑战。多头监管权责不明，精细化管理程度低。一方面，“九龙治水”致使监管效力不佳。菜市场监管涉及农业、市场监管、商务、城管、环卫等多个部门，但各部门之间存在责权划分不清、责任主体不够明确等问题。另一方面，菜市场“合格”标准不够细化，环境干净整洁的软硬件指标不够明确。比如，国内许多城市都已开始探索垃圾分类，但菜市场垃圾分类丢弃程度仍然较低，也缺少规范的排污设施。

经营模式怎么转

要改变菜市场脏乱差的现状，关键在于转变菜市场经营模式，把菜市场治理工作向规范化、制度化、常态化推进。

一是修订当前政策，鼓励菜市场超市化经营，可考虑将菜市场用地属性改为公共性质，为菜市场的环境治理奠定政策基础。建议将菜市场的经营范围从出租摊位拓展至出租摊位和直售产品皆可，以此鼓励超市化经营的菜市场蓬勃发展，实现真正的菜市场业态升级。建议做好用地规划，从源头上降低菜市场的运营成本，为提升环境水平留出空间。“菜篮子”是重要的民生工程，其用地性质应是公共管理与公共服务设施用地，而非商业用地。建议规划按照居民分布区域做好菜市场建设规划，将民生工程想在前头，避免后期改造或增建带来的额外成本。这两项举措将为菜市场的环境治理奠定必要的政策基础。

二是整合蔬菜生产销售的供应链环节，推广净菜，引入龙头企业，带动菜市场整洁有序发展。建议进一步整合农产品产出端和销售环节，实现农业基地化、零售连锁化，以此减少中间消耗，降低生鲜产品成本、尤其是净菜成本。建议政府探索通过PPP等模式，引入行业龙头企业与政府共同投资、经营、管理菜市场，加快标准化菜市场建设，推行净菜上市，重塑“干净、卫生、整洁、有序”的菜市场形象。

三是加强监管协同，实现菜市场的精细化管理。政府应进一步明确菜市场治理的监管主体，以及相关部门之间的权责配置，并加强监管部门与疾控部门的联动。各地方政府应把菜市场环境治理任务，纳入到提高治理体系和治理能力现代化水平的任务框架，明晰菜市场相关软硬件标准，细化菜市场废弃物处理流程，以精细化管理消除公共卫生隐患。

四是在一线城市打造若干“网红”菜市场，引领治理升级。干净整洁、独具特色的菜市场，可成为一座城市的靓丽名片。荷兰鹿特丹“拱形菜市场”，就是全球游客争相打卡的“网红地”。我国可借鉴相关经验，将菜市场建设纳入城市规划，在一线城市打造一批现代化的地标菜市场，在外形、功能、基础设施等方面精益求精，提升其文创和旅游价值。