许士翔 安 超 季 珏

2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出：“要建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”[1]。国土空间规划分为三级三类，三级为国家级、省级、市县级，三类为总体规划、详细规划和相关专项规划，由此国土空间规划体系初步建立。

1. 城市绿色空间

国土空间规划体系的建立，缘起于将生态文明纳入“五位一体”总体布局的时代背景下，主要为了解决城镇化发展中出现的诸如市民化进程滞后、建设土地粗放低效、“城市病”日益突出、自然历史文化资源保护不力等问题，以及调解为应对上诉这些矛盾和问题而衍生出的各类空间规划之间的冲突和矛盾。上述矛盾和冲突的形成，源于我国在相当长的一段时期以来采取了粗放的经济发展方式和社会治理方式[2]。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，其本质上是一种以用途管制为主要内容的综合制度，是基于综合考虑人口、经济发展、国土合力利用、生态文明建设等因素，对生态、农业、城镇等功能空间进行科学有序统筹布局安排，以推动我国国土空间的高效利用和可持续发展[3]。

城市绿色空间是城市生态文明建设的主战场，是为城市保障生态安全、提供生态服务、优化人居环境不可或缺的城镇空间，对城市绿色空间实施管制是城市层面落实国土空间规划要求的重要内容。但城市绿色空间由于其区位特殊性，既要对接国家用途管制的战略任务，又承担着以人民为中心，满足人民群众日常生活和美好生活需求的任务，后者更多属于地方事权，并非基于全域用途管制而构建的国土空间规划所能涵盖的[2]。在此背景下，需要进一步研究绿色空间理论，讨论识别国土空间规划背景下我国城市绿色空间规划、建设、管理方面存在的问题，可以为未来优化城市绿色空间布局，提升管理水平提供方向。

1 城市绿色空间概念和范围

1.1 城市绿色空间的概念

城市绿色空间是开敞空间体系的组成部分，国外研究较多，主要涵盖两个特性：（1）被绿色植被覆盖的属性。如美国将城市绿色空间定义为：城市区域未开发或半开发的，具有一定自然特征的城市空间，是一些保持着自然景观或自然景观得到恢复的地域，或为调节城市建设而保留的土地[4]；（2）其公共开敞的属性。如欧盟的都市绿色环境研究项目（URGE）将绿色空间定义为：城市区域内被植被覆盖的，可供居民休憩活动、对城市生态环境有积极影响、且方便可达、服务于居民的不同需求的土地”[5]。

国内，杨振山等认为绿色空间有广义和狭义之分，广义城市绿色空间是指城市里唯一的自然或半自然的土地利用状态[6]。狭义是指只包含绿色开敞空间。叶林、何子张等学者认为“绿色空间是指城市及农村建设用地之外的绿色开敞空间，包括绿化用地、河流水域、耕地、园地、林地及其他非建设用地”[7-9]，强调其是非建设用地的核心组成部分。

以上观点虽然基本类似，但存在两个差异：（1）绿色空间是否包括开放的开敞空间；（2）绿色空间是否将人工化绿地纳入。从城市空间管理的角度，笔者认为城市绿色空间是城市范围内所有被植被覆盖的区域，包括城市公园、各类附属绿地、林地、农田、各类保护地等（图1）。同时无论其开放或封闭，只要被植被覆盖，都应纳入城市绿色空间的范围。

2. 某城市中心区景观

3. 缺乏内涵的硬质景观

1.2 城市绿色空间的范围

国土空间规划将国土空间划分为生态空间、农业空间、城镇空间。其中，城镇空间是指提供城镇居民用于开展生产、生活活动的国土空间，该空间是城镇化发展的重点区域，人类活动较为集中，空间的开发强度大；农业空间是指提供给人类用于开展农业生产活动的国土空间，主要包括耕地等农业用地，是人类生存基础保障之一，开发强度在三类空间居中；生态空间是提供生态服务与生态产品的国土空间，相较于农业空间与城镇空间，生态空间多位于城市聚集区域以外，包括林地、湿地、沙漠、海洋等自然资源空间[10]。城市绿色空间指的是城镇空间范围内，因生态保护、居民休闲健身、卫生隔离等多功能需求而保留、建设和修复的绿色空间。从范围上来看，城市绿色空间概念中提到的城镇空间范围，以前是指规划区范围，现在是指城镇开发边界范围内；从资源类型来看，其包含的生态资源与农业空间、生态空间中包含的资源有所交叉；从管理部门来看，其归属住建、园林、水利、林草等多部门，实行分级分类管理。

2 城市绿色空间规划建设管理存在的问题

改革开放以来，我国绿色公共空间建设取得快速发展，城市环境容貌得到极大改善。以城市绿地为例，根据《2017年全国城市建设统计年鉴》，截至2017年底，城市绿化覆盖率为40.9%，较1986年提高了20%，城市人均公园绿地面积为14.1 m2，较1981年增加了8.4倍，城市建成区内三分之一以上的国土空间都被绿色覆盖。但目前城市绿色空间的规划建设管理仍存在以下问题。

2.1 城市绿色空间管理制度刚性不足

当前国内对城市绿色空间的管控主要通过行业指标约束和绿线、生态保护线等制度管理。从制度建设层面来看，绿色空间保护和规模划定缺乏刚性约束，建设用地外对于哪一类绿色空间需要保护，保护规模如何框定、如何保护等缺乏明确规定，而在建设用地范围内各类用地中的绿地比例，不同部门之间的法律规范尚存在争议。从管理权限上来看，城市建设用地上绿色空间管理权限较为清晰，建设用地以外绿色空间涉及城建、林业、环保、水务等多个部门，而部门间缺乏统筹协调，导致该类绿地建设缺乏系统性和可操作性。从实践层面上来看，绿地系统规划、林地保护规划等提出了绿色空间指标的要求，但过度强调数量，缺乏对均衡布局的考虑，导致部分城市在完成城区绿色空间建设指标的同时，盲目地置换城市中心城区、建成区内的绿色空间，使中心区绿量减少，城市热岛效应、灰尘、被污染气体等明显增加。

由城市园林绿化部门建立的绿色图章制度，由于机构改革，园林绿化部门逐渐从政府部门中移除，各类用地的绿地比例因缺乏刚性要求而变得日渐式微。绿线管理制度对于城市大型综合管理起到了一定的管控作用，但由于未对需要划定绿线的绿地提出具体的标准和要求，导致各地在执行时多依据自身管理便利划定，城市建成区范围外的大型生态绿地、建成区范围内的小规模公共绿地和附属绿地等大多未纳入到城市绿线中，这类区域成为城市开发建设中被占用和蚕食的重灾区。

2.2 城市绿色空间结构性失调

结构性失调主要表现在数量和功能两方面，一方面从近些年国家园林城市评审掌握的内部数据来看，全国多数城市中心区、人口密集区以及老城区的绿色空间缺乏，百姓身边缺乏供锻炼健身、休闲游憩的绿色空间。以公园绿地为例，全国近一半城市老城区人均公园绿地面积刚刚超过国家园林城市规定的5 m2，远低于同期全国城市建成区人均公园绿地面积14.01 m2的水平，呈现出“水泥森林”的城市景象（图2）。另一方面城市绿色空间与其他空间缺乏功能设计的统筹协调，部分绿色空间偏重景观营造，缺乏让人可进入、可享用的“公共性”。与此同时，部分商业设施、公共服务设施附属空间，硬质铺装过多，缺乏林荫下的活动空间。

2.3 城市绿色空间缺乏系统性和联系性

通过点、线、面不同空间形态构建相互联系的网络系统，是实现城市绿色空间功能最大化的基本原则之一[11]。在实践中，主导城市绿色空间的绿地系统规划，对于城市绿色空间的构建多限于宏观层面（如环、带、楔、片等），在中观和微观层面，过多强调“三绿指标”和设计要求，常常忽视城市建成区内外绿色空间协调布局，缺乏思考与其他城市空间在结构和功能上的统筹协调，造成城市绿色空间的破碎化。同时，由于我国城市建设规模的不断扩张，且部分城市规划和城市更新采取了以满足机动交通为主的布局导向，人为割裂了城市绿色空间的网络结构，导致街道、广场、公园等空间的破碎化和孤立化[12]。以城市绿色空间体系中最重要的线性空间绿道建设为例，截至2018年底，我国共建设城市绿道5.6 万km[13]，城区绿道网络密度仅为0.28 km/km2，低于城市绿道网络合理密度0.5～1 km/km2，城市绿色公共空间体系尚未系统建立。

2.4 城市绿色空间功能雷同、品质不高

城市绿色公共空间功能单一，多限于赏花赏景和运动健身等大众功能，科普教育、防灾避险等综合服务功能不足。以社区公园为例，这类公共空间贴近城市居民日常生活，有助于提升居民的社区归属感和生活品质[14-15]。但在实际建设过程中，多数社区公园都以常规公园建设为模式，常常缺乏考虑老人、儿童等弱势群体需求的针对性，造成实际功能和需求不匹配、场地设计单一、活动场地不足、设施类型简单等一系列服务问题[16]。此外，部分城市绿色公共空间的植物配置、景观小品设计的地域特色不足，缺乏对自身历史和文化资源的挖掘和结合，简单地赋予文化内涵，如乱摆雕塑题词、文化符号泛滥（图3），使许多绿色公共空间存在缺乏内涵的硬质景观。

2.5 城市绿色空间精细化管理水平有待提升

（1）绿色公共空间重建轻管，养护经费投入不足。多数城市绿地养护经费为5～10元/m2，导致部分城市绿色空间植物长势良莠不齐、基础设施破损严重。据2018年住房和城乡建设部开展的城市公园需求调查显示（图4），有46.83%的居民希望对公园内的座椅、厕所等公共设施进行修缮。（2）缺乏智慧化管理工具。仅有少数城市建立了针对城市绿地管理的信息化系统，对于绿色公共空间的相关信息缺乏及时、准确的数据支撑，难以发现存在的问题，并及时作出响应。（3）管理手段不足。对于绿色公共空间逐渐全面开放、居民使用频率和强度加大后，出现广场舞扰民、私设摊位、争抢场地、攀折植物等问题，缺乏疏堵结合的管理手段，导致空间内公共秩序失调、管理人员与使用者情绪对立。

3 结语

城市化区域是经济社会活动较为集中的区域，国土空间规划背景下的城市绿色空间由于其涵盖内容复杂性、管理部门多头等原因，导致其管理制度刚性不足、实施不到位、数量规模结构性不足、绿色空间的功能结构不完善、管理水平还有待提升等，这些问题都制约了城市绿色空间功能的发挥。本文基于城镇、农业和生态三大国土空间，明晰了城市绿色空间概念范围，通过总结分析，找出我国城市绿色空间规划建设管理存在的主要问题，试图找到提升绿色空间总量、优化布局、进一步实施绿色空间保护和建设路径的方法，以期更好地满足人民日益增长的优美环境需要，进一步推动绿色空间管制制度改革。

4. 城市公园提升需求分析图 （数据来源：2018年住房和城乡建设部城市公园需求调查）

为进一步加强城市绿色空间管理，完善绿色空间管理机制，笔者提出以下建议：

（1）优化绿色公共空间规划程序。按照国土空间规划体系资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价，分区、分类、分级确定城市绿色空间的保护利用重点方向和政策措施，对不同等级的城市绿色空间实施差别化保护和利用，从而构建全市统筹、功能协调、布局合理的城市绿色空间体系。

（2）建立完善空间管制制度。明确各类绿色空间划定范围和标准，确定不同等级绿色公共空间现建设内容和开发强度，对绿色公共空间进行强制性管理。出台《城市绿化控制指标强制性标准》，明确城市各类用地绿化用地比例底线，强化新区建设和城市更新中单位城市空间的绿色空间比例和公园配置要求，保障城市绿色空间基本用地。

（3）加强绿色公共空间建设。根据经济社会发展需要，合理拓展城市绿色空间区域，优化城市人居环境。应通过生态修复、留白增绿、拆迁建绿的方式适当补充城市绿色空间总量。同时，还要通过加强绿道绿廊等线性空间建设，通过城市绿色空间和公共空间的公园化更新，构建城市绿色空间网络体系，为市民提供数量更多、环境更美的绿色公共活动空间。

（4）加强公众参与。畅通公共参与渠道，丰富公共参与方式，推动绿色空间共谋、共建、共治、共管、共享，调动民众的积极性，为建设更高品质城市绿色空间出谋划策、贡献力量。