金云峰 周 艳 周晓霞

2013年中央城镇化工作会议上首次提出建立空间规划体系，形成生产、生活、生态空间的合理结构；2019年发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）引导空间体系规划转向整体性、系统性、重构和顶层设计。《若干意见》明确规划需要分级分类，逐级深入，其规划范式体现了严格的约束性，并且明确了相关专项、详细规划需要绝对依据总体规划[1]。国土空间是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是人类生产生活的载体和场所，其规划是对一定区域国土空间开放保护在空间和时间上作出的安排；2019年试行的《市县国土空间规划分区与用途分类指南（试行）》（以下简称《分类指南》）和《市县国土空间总体规划编制指南》（以下简称《编制指南》）进一步指导了市县级国土空间规划的编制审批和实施管理。市县总体规划是制定空间政策和实施管理的蓝图，是编制相关专项规划的基础和详细规划的依据。新时期的国土空间规划体系是对全域的空间资源要素进行了综合部署安排，是涉及空间发展的重要指南，而市县涉及重要绿色空间载体的绿地系统作为专项规划，为顺应与空间规划体系要求的匹配，需要建立面向国土空间规划在总规专项详细规划上的“可分工、可传导”的运行机制。

绿地系统规划主要在市县级国土空间总体规划下，整合绿地空间开发保护的专项规划。国土空间总体规划是详细规划的依据，是绿地系统专项规划的基础，国土空间总体规划向下传导至专项和详规，同时绿地系统专项规划自上（市县级国土空间总体规划）而下（市县级国土空间详细规划）传导。

1 绿地系统专项规划编制的思维转变

1.1 “全域绿地”思维转变

全域视角下的绿地系统涵盖了城镇开发边界内的各类绿地及广场用地，以及市县行政管辖全域范围内能够稳定持续地提供绿地功能（即绿地主导功能）、与人工设施有一定结合度的绿色空间[2]。在“全域规划”的思想指导下，绿地系统专项规划应突破“城市本位”的编制思维，统筹城内城外的绿色开敞空间，分层级规划绿地[3]。宏观上，加强全域绿地资源的评价[4]，对城内外“绿色空间网络与山和山水格局”进行整合[5]；中观上，形成绿地具有生态、游憩、景观、防护功能子系统分工协调的布局[6]；微观上，落实指标体系和建设要求，服务于“高水准公共空间与游憩体系”。

1.2 “品质绿地”思维转变

目前绿地系统专项规划偏重于主观经验和指标下达的模式，评估多采用目标核查和定性评定的方式，并以绿地率、绿化覆盖率、人均公园绿地面积为主要指标，这种评估方式反映了绿地在规模和数量上的公平，不能兼顾质量和效率的提升，无法量化绿地的真实效用[7]。随着绿地与人的关系日渐密切，强调绿地空间覆盖的均好性和服务的高效性尤为重要。现行的绿地建设需要由重“量”轻“质”的单线发展转向“质”“效”并重的双线均衡发展，改变单一的量化评价方式，将人口数量分布、周边各类用地性质和路网等多种因素引入与人本效益相关的“多维化”评价，明确不同绿地的职能和级别，构建品质化绿地综合体系[7]。

1.3 “刚性绿地”思维转变

为保障对绿地系统专项整体性要素的有效控制，需要对其强化管控依据和确定刚性的管控边界，对市县总体规划的引导和管控做好专项的落实，并且绝对承接国土空间总体规划，因此，探索刚性的绿地管控模式具有重要意义。刚性管控的核心内容为底线约束，通过对绿地空间的全域化梳理、整合和利用确定全域绿地资源本底格局和绿地控制底线。同时，绿地控制底线是对市县“绿色空间网络与山和山水格局”的体现和“山水林田湖草衔接”的落实，因此底线的管控应在确定“三区三线”基础上深化形成。

2 英国、德国规划传导体系

英国的绿色空间规划和德国的景观空间规划作为总体空间规划体系中涉及绿地空间规划的专项规划，贯穿五级总体空间规划，并与其进行良好的协同互动。中国的国土空间规划为五级三类，绿地系统专项规划在等级划分和层级传导上与这两种规划具有众多相似之处，因此，对这两种类型规划进行总规专项详规衔接传导方面研究，具有良好的借鉴作用。

2.1 英国绿色空间规划

英国的“绿色空间（green space）”是“开放空间（open space）”的核心组成要素，包括公园或者花园、户外活动空间、自然或者半自然空间以及城市边缘地区的绿色空间等[8]。英国学界认为“绿色空间”对于公众具有经济、环境、社会等多方面价值，不仅可以促进社会公平，形成地方归属认同感，还能产生外溢性的经济价值，使得周边土地增值，同时能改善微气候、利于市民的健康、引导城市多目标的多重发展[9]。《绿色空间战略指引》（Green Space Strategies: A Good Practice Guide）指出，绿色空间规划作为一种战略规划，它的核心目标是保护重要的生态绿地空间，构建高质量的日常绿色空间网络，满足市民的多元休闲需求。

英国的空间规划体系分为五个等级，包含了国家、次区域、地方、邻里和场地，绿地空间规划贯穿整个规划体系，并贯彻空间规划体系的基本原则（图1）[10]。国家层级的《重点开放空间战略》和次区域层级的《绿色基础设施战略》及《绿色网络战略》侧重于战略性，对国家及大尺度区域的绿色空间作出全局安排，并提出约束性要求和引导性内容；地方层级的《开放空间战略》则是对上级的补充与细化，保障绿地空间的控制与管理，起到承上启下的传导性和协调性作用；邻里层级的《地区行动计划》《公共领土战略》和场地层级的《场地管理计划》《景观管理计划》侧重于场地建设层面的实施性，实现各类绿地要素的精确监管。

1. 英国绿色空间规划传导体系（来源：根据参考文献[10]总结）

2.2 德国景观空间规划

在德国的空间规划体系中，绿地空间规划内容主要通过景观规划体系等一系列相关内容来实现，德国的景观规划在一定程度上类似于我国的绿地系统规划。德国景观规划起着生态源地、土地利用、景观体验等空间规划的协调作用，是德国规划与建设过程中的重要一环，同时也是建立高水平人居环境的中心工具。德国景观规划兼具空间和生态两个层面的含义，是基于生态保护的土地利用的综合性规划，涵括了全域的国土管辖范围，包括生物与非生物要素、人口聚集区和无人区[11]。1980年，德国景观规划正式被赋予法定地位，并承担了协调总规、环境评价、公众展示平台等多方面的任务。依靠自身独立完整的运作体系，与总体空间规划体系并行制定，景观规划为总体空间规划提供具体的生态环境评价结果，总体规划为景观规划的各个功能要素部署设定基本规范和原则，两者联系紧密，互为支撑。

德国景观体系规划涵盖了州（Land）、地区（Region/Regierungsbezirk，Kreis）、社区（Gemeinde）、社区部分（T eil des Gemeindegebietes）四个尺度，并与每个尺度的总体空间规划衔接，承担相应的规划任务，拥有不同的制图规范（图2）[12]。州层面的景观计划（Landscape Program）侧重战略层面，主要内容是制定纲领性的环境保护目标，划定重要的生态廊道，对应总体空间规划体系中的州空间计划秩序；地区层面景观框架规划（Landschaftsrahmenplan）划定优先保护范围，协调各部分的差异化目标，对应总体规划体系中的地区规划；社区层面的景观规划（Landschaftsplan）与绿地的生态和质量的关系最为紧密，涉及土地地块性质和生境因子分布等基础信息，这两部分等同于我国的绿地控制性详细规划；社区部分的绿地秩序规划（Grünordnungsplan）则为修建性详细规划。《联邦自然保护法》规定德国的全域国土均需制定景观规划，纵向上，每个层级应明晰各层级的管理权责，落实上层级的导控要求，并为下一层级提供对应指导，逐级深入，落实规划目标；横向上，每个层级的景观规划都需要与各个层级的总体空间规划相融合。

2. 德国景观规划传导体系（来源：根据参考文献[12]总结）

3 国土空间规划传导下的绿地系统专项规划

3.1 绿地系统专项规划的传导挑战

在市县级国土空间规划上，绿地系统专项规划应将规划空间范畴从城区内拓展到市县城乡全域，关注全域绿地资源的生态保护与平衡作用，深化市县国土空间各主体功能分区的绿地协同[13]。针对市县不同范围之间的传导，可划分市县全域和分区两个层面，由于两者在功能属性、空间特征、用地性质权属和管理机制上差异较大，针对的目标和问题也不同，需要进行差异化的综合引导。市县全域绿地系统专项规划编制重在全域层次上的底线控制，需要依据全域开发保护的“绿色空间网络与山和山水格局”，统筹构建市县域“一张图”中功能性绿地系统空间子系统[14]；分区绿地系统专项规划编制重在精准指导，依据分级分类优化绿地布局特点，构建《分类指南》中主体功能分区内（以“城镇功能控制区”分区为主）的“绿地休闲区”等功能性绿地系统，提升绿地建设品质[15]。而绿地系统专项规划在总规专项详规的传导过程中存在以下四个方面的挑战，需结合市县全域和分区两个层面的空间规划体系，对绿地整体要求、底线约束、功能规模进行有效分解：

（1）体系适应上的挑战。顺应国土空间总体规划的主体功能分区，严格遵守各主体功能的约束条件，做到“空间合一，时间合拍”。空间合一即绿地系统专项规划与总体规划编制限定使用同一底图，规划期限合拍。

（2）范围扩展上的挑战。绿地系统专项规划应将过去的“城区”（即国土空间的主体功能分区，如“城镇功能控制区”）规划范围拓展至“市县全域和分区”两个层级，兼顾城乡统筹。

（3）事权协调上的挑战。理清专项规划编制及实施部门的权限范围，关注基层事权，引入监督实施环节，做到“上下联动，多方协调”。

3. 国土空间规划的绿地系统专项规划传导体系

（4）精准实施上的挑战。聚焦绿地公益属性，以总体规划为基础准则，精准承接总体规划的部署安排，研究存量绿地的渐进式、可持续的有机更新模式，以精细化的方式提升规划的科学性和准确性。

3.2 绿地系统专项规划的传导要点

绿地系统规划是市县级国土空间总体规划下的绿地空间专项规划，以总体规划层面的总量、结构、布局为基础，通过对市县全域和分区两个层次的规划框架的搭建，按照编制主体（园林绿化管理部门或国土规划管理部门）对绿地要素管控要求，对绿地空间进行分解落实。绿地系统专项规划在国土空间规划总规专项详规划的传导过程中，包含了在功能、层次、时序上的三个传导要点：

（1）功能上的传导要点。绿地系统专项规划依据《若干意见》指出，国土空间规划是在资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价的“双评价”的基础上，按市县国土空间总体规划已确定的各主体功能分区的空间要素，合理有序地安排绿地提升功能效益；按《分类指南》和《编制指南》已明确的总体规划基础性定位，绿地系统专项规划具体要落实总体规划中“绿色空间网络与山和山水格局”的空间意图，对绿地功能的细化和深化，作出“生态、游憩、景观、防护”绿地功能子系统的构建，并通过传导至详细规划指导具体落实各地块绿地功能的规划实施。

（2）层次上的传导要点。绿地系统专项规划执行市县两级规划体系中市县全域和分区二个层次规划。在市县域层次，区域绿地①区域绿地按《城市绿地规划标准》（GB/T51346-2019）是指城市建设用地之外，具有生态系统及自然文化资源保护、休闲游憩、安全防护隔离、园林苗木生产等功能的各类绿地。及绿地资源要对接总体规划中划定的“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线”及具体管控规定的传导，强化底线思维的严肃性，落实绿地总体结构和规模总量；在分区层次（指主体功能各分区层次，包括城镇功能控制区），落实“绿地休闲区”功能及各类绿地的空间布局，落实刚性的绿线管理边界，对绿地要素进行精确的空间落位以及空间用途管制；建立“结构管控+边界管控+指标管控”传导机制。

（3）时序上的传导要点。绿地系统专项规划在承接国土空间总体规划传导时，承接总体规划编制时限及目标，不得违反总体框架下开发保护项目的建设分期要求。按资源紧约束可持续性发展下绿地更新及修复实际状况，细化绿地系统的空间分类引导，对下传导国土空间详细规划提出明确的实施目标指标的时限，并与各项其他用地进行协调，实现从分期目标到指标落实的分解传导及监督实施；当其与其他专项规划相互传导与同步实施时，应保持平行对接。

3.3 绿地系统专项规划的传导方式

中国特大城市的国土空间总体规划的改革侧重“刚性传导、弹性适应”，在下位的详细规划和专项规划刚性及弹性的明确要求下，为了空间规划便于编制及实施，实现从“目标”到“指标”的分解落实，借鉴国外的经验，绿地系统专项规划应与总体规划编制保持互动平行，必须在国土空间规划体系内，不得偏离总体规划确定的各类开发建设管理要求，同时应建立绿地系统专项规划与总体规划体系之间的评估反馈机制，即双向传导、相互调剂的修正机制，起到一种相互验证校核的作用，做到实时监测、提前预警，增强规划的有效性。

借鉴国外绿地空间总体规划+详细规划的方式，国内应弥补绿地系统对国土空间详细规划层面指导薄弱的缺陷，形成“总—专联动”的规划下传详细规划，明确绿地类规划管理的法定地位，解决相关传导问题，提高约束力[16]。在国土空间规划的背景下，首先，绿地系统专项规划应与城市总体规划统一规划口径，严格遵守总体规划对规划对象的总量控制和结构性绿地框架约束，在此基础上整合相关绿地政策要求，在综合评估的基础上对既有的绿地空间布局进行结构性耦合，对下位的详细规划提出明确的整体性的目标指标、结构性的规模布局和强制性的范围边界，并与各类其他用地进行协调。其次，涉及绿地空间内容的详细规划在于单元地块的建设控制与引导，自上而下的分解落实总规及专项确定的性质、功能和总量等刚性内容，并适应发展弹性，及时把城市更新的信息变化反馈到总规的评估监测体系中，做到动态评估，及时校核，达到“二次整合”的目的（图3）。

4 结语

在新时代的国土空间规划体系下，绿地承担着生态、游憩、景观、防护等重要功能，起着联结日常生活的作用[17]，是实现民生福祉的公共载体，也是满足美好生活需求的公共服务产品。同时，绿地功能作为推进构建国土空间规划体系的基础性和重要性内容，是生态、农业、城镇空间的重要功能要素。国土空间总规专项详规传导下的绿地系统专项规划研究需要结合功能、层次、时序上的三个传导要点，改变传统的衔接方式，建立“可分工、可传导”的运行机制，以对国土空间规划改革起到重要的支撑作用。

（注：本文在同济大学113周年校庆系列活动景观学系2020学术报告会上演讲题目“基于国土空间总规专项详规传导的风景园林法定规划编制研究”的基础上修改完成。参加项目研究人员：金云峰、周晓霞、刘佳微、万亿、陶楠、陈丽花、陈栋菲、李宣谕、宋美仪、周艳、钱翀、吴钰宾等。）