李晓策 郑思俊 张 浪

1 国土空间规划对生态空间规划建设的要求

1.1 国土空间规划体系对生态空间规划的总体要求

中共中央、国务院于2019年5月23日正式印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），标志着我国规划体系进入了新阶段。国土空间规划体系要求科学统筹布局各类国土空间，为国家发展规划落地实施提供空间保障和顶层指引[1]。

国土空间规划作为区域空间发展战略性、系统性安排，强调国土空间结构和布局的整体优化，从全域的国土层面对生态系统保护提出更高的要求[2]。《若干意见》中明确要求国土空间规划要科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管治，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复[1]。

在国土空间总体规划编制中，强调通过绿色空间网络与山水格局的构建优化国土空间总体格局。《市县国土空间总体规划编制指南》在国土空间格局优化方面提出，强化各类自然资源保护利用，注重生态保护和耕地保护，统筹“山水林田湖草”等保护类要素和城乡发展类要素布局，形成有效衔接机制，最终构建完整连续的生态网络体系；从以人为本的角度出发，充分利用历史文化资源，构建生态网络历史文化体系，形成丰富的城乡景观序列和轮廓形态，体现城乡山水格局特色[3]。

生态空间规划只有在国土空间规划体系下明确定位及要求，建立有效衔接传导机制，才能有效促进国土空间格局优化与生态空间落地实施。

1.2 上海市国土空间规划对生态空间规划建设的指引与要求

在党中央、国务院总体部署下，2020年5月19日，《中共上海市委 上海市人民政府关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见》正式印发，明确了上海市国土空间规划体系的总体框架及主要内容，通过构建规划编制审批、实施监督、法规政策、技术标准四个体系，实现对各类空间要素的全过程管理[4]。

规划编制审批体系中要求在空间维度上，分为总体规划、单元规划、详细规划三个层次（图1）。上海市国土空间规划体系在国家提出的“五级三类”总体框架（图2）的基础上，结合上海实际情况，对各类各层级规划进一步调整细化。其中专项规划分为总体规划和详细规划两个层次，总体规划层次要求对全市涉及空间利用的内容作出系统性安排，详细规划层次要求对城市开发边界外的生态空间等区域作出统筹安排，明确规划控制要求。

生态空间规划作为国土空间规划体系下的专项规划，应在总体层面对全域生态空间保护、结构布局、体系建设等方面做出系统性安排，对涉及生态建设的下位规划形成指引，并在详细规划层面对城市开发边界外的生态空间作出统筹安排，明确规划控制要求，深化落实生态空间范围，确保落地实施。

1. 上海市国土空间规划编制体系图（图片来源：上海市规划资源局）

2. 国土空间规划“五级三类”体系图（图片来源：中国自然资源报社）

2 上海市生态空间规划发展历程

2.1 基本生态网络规划奠定骨架基础

随着城市社会经济的快速化发展，城市建设用地无限扩张，生态空间被不同程度占用，尤其上海这样高密度建设城市，其生态用地总量日趋减少，生态空间结构趋于破碎化。在土地资源紧张、资源约束条件下，上海需要探索一条新的生态建设路径，在合理利用有限土地资源的基础上，发挥生态资源的结构性效应，最终实现城市可持续发展[5]。

在上海市总体规划和土地利用规划“两规合一”的要求下，2009年上海市启动基本生态网络规划编制工作。基本生态网络规划以上海市绿地系统为基础，将促进市域绿地、耕地、林地和湿地等各类生态要素融合和连接，构建市域“环、廊、区、源”的城乡生态空间结构[6]，形成以自然保护为主要目标，满足多种社会、文化和经济功能，构建成网络化、多层次、功能复合的城乡一体化绿色生态网络体系[7]。2012年《上海市基本生态网络规划》得到批复并建设实施，由此正式拉开了上海市生态网络构建及生态空间建设实施的序幕。

2.2 城市总体规划明确生态之城建设目标

2017年12月，《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（以下简称“上海2035”）获国务院正式批复并实施。“上海2035”从建设活力繁荣创新之城、魅力幸福人文之城、可持续韧性生态之城三个分目标出发，推动上海迈向卓越的全球城市。

在“上海2035”生态之城的总体目标下，明确提出“营造绿色开放的生态网络”，包含四个层次的要求：通过对城市开发边界的严格管控，构建全域统筹的城乡空间结构；严守生态红线，明确海陆自然生态格局和基底，构建覆盖全市域的多层次、网络化、功能复合的生态网络体系；通过加强各类生态空间的建设，提升生态系统保护与治理能力，切实提高城乡人居环境；通过建立生态补偿、监测评估、用途管制等机制，有效保证生态空间落地实施[8]。“上海2035”为上海市生态空间建设实施明确了总体要求与建设目标。

2.3 生态空间专项规划提供顶层建设指引

在上海城市总体规划“开门做规划”的要求下，2014年，上海市生态空间规划与上海市新一轮城市总体规划编制工作同步开展，前期相关核心内容和指标已纳入到城市总体规划的成果之中。2020年4月，《上海市生态空间专项规划（2018-2035）》（以下简称《上海市生态空间规划》）草案予以公示。

《上海市生态空间规划》依据城市总体规划、基本生态网络规划、生态保护红线等要求，将城市中以提供生态系统服务为主的用地类型全部纳入生态空间统筹考虑，包括城市绿地、林地、园地、耕地等类型，聚焦绿化、林地、湿地、耕地等要素，从要素保护与融合、体系建设与完善、品质优化与提升、机制保障与衔接四个方面为生态空间实施提供具体的建设引导[9]。

《上海市生态空间规划》作为市域层面专项规划，分解落实、逐层深化“上海2035”相关生态建设要求与指标，构建上海生态空间规划与建设顶层设计蓝图，兼顾整体空间布局战略性指引与具体建设实施机制构建，对涉及生态建设的下位规划形成系统性指导，有效落实上海“可持续的韧性生态之城”相关目标与指标。

2.4 相关规划确保生态空间实施有效传导

《上海市生态空间规划》在“两规合一”“生态之城”等要求指导下，经历了基本生态网络构建、城市总体规划明确目标、专项规划顶层建设指引的发展历程，逐渐明确了生态空间布局结构与保护建设思路[10]。生态空间在下一步建设中，重点关注实施传导体系构建（图3）。

3. 上海市生态空间规划发展历程

4. 上海生态空间规划实施传导示意图

生态空间规划充分衔接上海市国土空间规划体系等上位规划的指标及空间布局要求，并通过区总体规划、单元规划，以及详细规划三个层次相关规划深化管控要求，最终将生态空间建设目标与指标层层分解落实，实现生态空间规划的有效传导。

3 上海生态空间规划实施传导路径

国土空间规划体系强调区域之间以及规划层级之间的协调性。总体规划统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求，相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划[1][11]。《上海市生态空间规划》作为国土空间规划体系中的专项规划，在总体规划层面对全域生态空间保护、结构布局、体系建设等方面做出系统性安排，对涉及生态建设的下位规划形成指引，并在各区总体规划层面进一步完善生态空间网络；单元规划层面，通过主城区单元规划、新市镇总体规划等，将各级公园绿地落实并作为强制性内容予以管控；在详细规划层面，通过控制性详细规划优化城市开发边界内公园绿地布局，通过生态空间专项规划深化城市开发边界外的楔形绿地、生态间隔带、近郊绿环、生态走廊等空间的保护与建设要求（图4）。

3.1 以指标约束为主线纵向传导生态空间保护要求

生态空间规划以指标约束为主线，通过建立与各层次生态空间规划相对应的指标体系，自上而下逐级传导，落实城市总体规划确定的核心生态指标[12]。上海生态空间规划将城市中关于生态空间总量、结构布局、指标体系等要求予以分解，通过分区、分项、分级规划纵向传导生态空间保护开发建设要求[13]，其中一类和二类重要生态空间进行刚性管控传导，三类、四类生态空间作为限制建设区，在严守约束性指标的前提下，预留一定的弹性空间。基于上海开发边界内外的不同管理体系，在各级各类规划中进一步划分，明确控制要求及分项指标。

3.2 通过单元规划与详细规划构建横向衔接机制

总体规划层面的生态空间专项规划，在顶层设计层面对全域生态要素保护、结构布局、体系构建等内容做出系统安排，建立贯穿规划编制全体系、实施全过程的横向衔接机制，对涉及生态建设的相关规划形成指导，有效落实生态空间建设保护目标和指标[14]。同时按照生态要素的类型和用地管理方式，分别在单元规划层次和详细规划层次深化生态网络格局、优化空间布局、落实划定管控地块，明确各类区域管控要素和具体管控要求，保障生态空间总量不减少，促进生态环境品质提升。

3.3 建立动态行动规划机制，有序实施保护建设任务

在时间维度上，生态空间规划与国土空间总体规划相衔接，建立近期建设规划和年度实施计划滚动编制的实施机制，动态调整生态空间保护建设任务。近期建设与国民经济和社会五年发展规划协同编制，引导生态空间发展的原则、措施，以及保护建设任务的发展重点、建设时序和建设项目；依据近期建设规划，确定生态要素的保护利用年度实施计划，建立反馈、评估、调整机制。整体兼顾统筹国土空间总体规划、阶段发展目标和时序安排，建立动态规划实施机制，做到相关各项各级规划同步、有序实施[15]。

4 上海生态空间规划传导支撑体系

4.1 依托空间信息平台，建立生态空间开发保护底图

依托上海市国土空间基础信息平台，整合各类生态空间要素及关联数据，通过国土空间规划“一张图”建立监督信息系统，形成全域、全要素、全覆盖的生态空间底图；汇集上海四类控制线以及各类生态空间规划管控规则，锁定生态保护红线、基本农田保护红线、公园绿地控制线等各类生态要素保护空间，形成统一的生态空间规划底线，同时为后续专项规划编制、监测评估、项目落地实施等不同层次的应用服务提供基础规划底板。

4.2 依托信息化技术，建立动态监测反馈机制

根据上海国土空间基础信息平台，依托卫星遥感技术等信息化手段，建立生态空间动态监测评估预警和实施监管机制。具体包括跟踪监测各项指标，建立动态预警反馈机制，实时掌握生态空间保护和建设情况，同时对水源保护区、自然保护区、滩涂湿地等重点生态区域，建立资源环境承载力监测预警机制，完善信息共享的资源和生态环境监测监控体系；建立年度评估、五年度评估、重点领域专项评估机制，将生态规划核心保护建设指标、资源环境承载力监测指标纳入考核评价体系，最终根据评估结果及时调整相关实施策略，指导年度实施计划与近期建设规划编制，实现规划动态维护[16]。

4.3 依托法规政策支撑，建立多方统筹协调机制

强化法规政策支撑，完善生态建设管理体系，加强多方统筹，形成多部门、多功能、多途径的联合协调机制。法律层面，围绕城市生态建设，健全生态空间建设实施及保护等方面的法规和标准，加强生态空间保护力度；行政层面，逐步完善生态补偿制度和相关激励政策，加大生态补偿力度，将生态空间规划实施情况纳入生态文明考核、绿色发展目标指标考核体系；管理方面，完善生态要素等基础调查与登记机制，最大限度守住资源环境生态红线，坚持生态优先的“一张蓝图干到底”；在社会方面，建立多方统筹共治模式，统筹政府、企业及社会等多方力量，全过程地参与生态空间的规划、建设等全生命阶段，形成社会监督反馈机制[8]。

5 结语

随着城市建设用地不断紧张，上海发展进入“减量化”时代，城市发展和生态保护的矛盾日益突出。由于我国规划编制管理体制分门而治，各级各类空间规划出现类型过多、内容重叠、管理冲突等问题，导致生态空间规划编制与实施落地存在脱节。国土空间规划以生态文明建设优先为核心，以山水林田湖生命共同体为理念，以统一用途管制为手段，为生态空间规划提供了顶层保障。

面向人民对美好生活的向往，上海市从2009年开始提出构建生态网络的设想和目标，经过十年的努力，在城乡公园建设、重要生态结构建设、黄浦江公共空间、生态廊道、绿道建设等方面已经取得了显著成效。在国土空间体系的新背景下，生态空间规划在已有的良好基础上，总结完善规划技术方法与实施路径，充分衔接国土空间规划各级各类规划，形成有效的规划传导机制，为上海市建设可持续发展的生态之城提供重要支撑。