城市轨道交通PPP项目政府补贴模式研究

2020-07-25黄杰

大众投资指南 2020年26期

关键词：客流量数额轨道交通

黄杰

（芜湖市轨道交通有限公司，安徽芜湖 241000）

一、引言

城市轨道交通因其速度快、容量大、准点率高等特点成为多数城市解决城市交通拥堵问题的主要方式之一。据中国城市轨道交通协会统计，截至2019年12月31日，中国内地40个城市累计开通城市轨道交通运营线路6730.27km。

自2014年起，我国基础设施投融资体制发生着深刻的变革，政府主导的融资模式面临着严峻的挑战，加上城市轨道交通投资规模大、回报周期长、建设运营标准高等特性，政府和社会资本合作（PPP）模式已成为我国城市轨道交通主要投融资模式之一。

二、城市轨道交通PPP项目政府补贴模式分类

城市轨道交通项目建设、运营和维护成本高，且收费水平较低，导致通过项目自身运营难以实现财务平衡，因此城市轨道交通PPP项目回报来源主要包括使用者付费（票务收入、非票务收入）和政府补贴，目前城市轨道PPP项目常用补贴模式有以下五种：

（一）客流量补贴模式

客流量补贴模式又称为影子票价补贴模式，指政府在经过充分的前期论证，在满足社会资本的最低投资回报的基础上，基于运营期的客流量和约定的影子价格，计算补贴数额。当年政府补贴支出数额具体计算公式如下：

政府补贴额=(影子票价-实际票价)×实际客流量-非票务收入

其中：影子票价是根据项目财务净现值（NPV）达到一定水平（≥0）计算的票价，通常高于实际票价。非票务收入指广告、商铺等经营收入等。

客流量补贴模式于国外应用较为广泛，在2004年引入国内的北京地铁4号线，随后应用于杭州地铁1号线、北京地铁14号线等。该模式以客流量为基础计算补贴数额，能够激励项目公司提升服务质量，积极引流；但由于项目运营后期的客流量难以被准确预测，使用该模式时需事先在合同中约定客流量偏差风险分担机制，以防出现预测客流与实际客流偏差较大导致财政补贴波动较大或社会资本承担较大亏损风险的情况。可见，该模式的应用对客流预测水平和风险分配机制的设计提出了较高的要求。

（二）车公里补贴模式

车公里补贴模式是以列车运营里程（车公里）作为计算指标，根据实际运营里程进行补贴的模式。“1车公里”指1辆车运营1公里，是城市轨道交通列车运营里程的计量单位。当年政府补贴支出数额具体计算公式如下：

政府补贴额=约定车公里×约定车公里服务价格-基准客运收入-基准非客运业务收益

其中：约定车公里指依据拟定的行车组织安排和计划而确定车辆运营里程数。约定车公里服务价格指根据合同约定的单位车公里服务付费价格或经调整公式调整后得到的单位车公里服务付费价格，在社会资本进入环节予以确定。基准客运收入指约定当年需达到的一定数额的客票收入。基准非客运业务收益指约定当年需达到的一定数额的非客票收入。

车公里补贴模式首先应用于北京地铁3、12、17号线，随后被广泛应用于其他城市的轨道交通项目。由于车公里数与行车计划、发车间隔等因素有关，具有较为稳定的预测基础，能够有效降低预测的准确性风险。应用该模式时仍应事先明确车公里核定机制，避免风险分配不均的情况。

（三）21号文补贴模式

2015年，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号），提出政府补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定。当年政府补贴支出数额具体计算公式如下：

其中：n指折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。年度折现率应参照同期地方政府债券收益率合理确定。合理利润率主要以商业银行中长期贷款利率水平为基准，结合现实因素确定。

呼和浩特1号线首次应用了该补贴模式。该模式下补贴额计算基于建设成本与年度运营成本，避免了对客流量与车公里预测存在偏差的问题。但该模式下的补贴现金流前低后高的特点与项目公司实际资金需求脱节，项目运营初期存在资金压力较大、现金流短缺的问题。

（四）等额年金补贴模式

等额年金补贴模式即将建设投资按照等额资金回收系数折算为等额年金，再加上各年的经营成本，扣除经营性收入，作为政府的补贴。当年政府补贴支出数额具体计算公式如下：

政府补贴额=可用性服务费+运维绩效服务费-使用者付费

其中：n代表补贴年数。

该模式在呼和浩特2号线中得以应用。该模式也是基于建设投资和运营成本计算补贴额，不同于21号文补贴模式下政府支出责任前低后高、总额高等特点，等额年金补贴模式各年财政支出额度相对稳定，整体支出相对较小。

（五）现金流补贴模式

现金流补贴模式不同于前四种模式，是以项目公司财务计划现金流量表为基础，通过项目公司每年现金余额测算现金流缺口，从而确定政府应支出的补贴数额。

该模式将政府补贴分为两部分，第一部分是支付给项目公司的补贴，主要是当项目净现金流出现负值时，政府对现金缺口进行一定数额补贴。第二部分是支付给社会资本的回报，当项目经营净现金流为正值时给予社会资本合理回报。计算原则如下：

1．政府对项目可行性缺口补贴测算

当项目财务计划现金流量表的当年累计盈余资金出现负值时，政府对项目公司补贴的金额是基于项目公司财务计划现金流量表计算得出。第t年政府对项目可行性缺口补贴计算分两种情况，当经营、投资、筹资三项累计净现金流合计为时得出：负值时，政府补贴数额为累计净现金流的绝对值；当经营、投资、筹资三项累计净现金流合计为正值时，政府补贴数额为0。

2．政府对社会资本回报补贴测算

当项目经营净现金流为正值的年份，社会资本可以获得投资回报。在测算社会资本合理回报时，一般先测算其理论值，再结合绩效考核情况，核算实际回报数额。

第t年政府对社会资本回报补贴的理论值计算公式如下：

当(经营现金总流入-经营现金总流出)＞0时，

政府补贴=(经营现金总流入-经营现金总流出)×回报调节系数；

当(经营现金总流入-经营现金总流出)≤0时，

政府补贴=0。

其中: 经营现金总流入指第t年项目经营现金总流入。经营现金总流出指第t年项目经营现金总流出。

回报调节系数是基于合作期内社会资本现金流出和基准收益率，计算社会资本每年的现金流入的系数，当下式成立

其中：n指PPP项目合作年限。净现金流入指第t年投资方回收权益流动资产等净现金流入。实缴资本指第t年社会资本实缴资本的投入。

三、各补贴模式特点及其适用性分析

城市轨道交通PPP项目支出数额巨大，如何合理对其进行补贴，是政府、社会资本等各利益相关方关注的重点内容，也是实践中的难点。结合当地财政现状和项目特点，以选择合适的补贴模式。

（一）选择客流量补贴模式

这种模式的优势在于实施案例多，体系成熟；激励项目公司提高运营效率和服务质量。但也有劣势，如受客流量影响大，对客流风险分担机制设计要求较高；实际客流量偏离预测客流量较多时，双方承担风险较大，易增加谈判成本。政府补贴呈现“前多后少”的趋势。政府支出责任与前期客流量预测的准确度相关。

（二）选择车公里补贴模式

这种模式的优势在于车公里数可以较为稳定预测，有利于政府补贴的预测和成本的管控。但劣势在于影响车公里单价因素较多，车公里单价调整核定较为复杂；在设有运营成本调价的基础上，可能存在不均衡报价而导致政府补贴责任增加。运营期初、近、远期车公里差异较大，初期的政府补贴金额较大，财政支出不均衡。

（三）选择21号文补贴模式

这种模式的优势在于受预测数值影响较小；有利于缓解初期财政支出压力。但劣势在于补贴现金流前低后高的特点与项目公司实际资金需求脱节，项目运营初期存在资金压力较大、现金流短缺的问题。政府支出责任特征总体呈现“前少后多”的趋势，补贴总额较高。

（四）选择等额年金补贴模式

这种模式优势在于每年补贴额平稳，有利于项目公司稳定收入；有效降低补贴支付总额。但前期财政压力较大的情况下，无法缓解财政支出压力。各年补贴额度相对稳定，有利于平滑政府的财政支出责任。

（五）选择现金流补贴模式

可以同时保障项目公司的生存能力和社会投资方的回报收益。但社会资本的回报率固定，不利于公司提升管理改善经营活动；计算较为复杂。扩大资金使用效率，一定程度上有效减少了财政支出。

综上，客流量补贴模式受客流量影响较大，对客流预测水平、财政支出能力要求高，因此适用于地方财政前景好、未来客流较为稳定、便于预测客流量的轨道交通项目；车公里补贴模式受客流量影响较小，对前期财政支出要求高，因此适用于地方财政现状好、未来客流量不稳定或难以预测的轨道交通项目；21号文补贴模式在前期补贴支出较少，后期补贴支出大，补贴总额多，因此适用于现下财政压力大，但前景好的地区；等额年金补贴模式各年补贴额度相对稳定，因此适用于现下财政压力小，地方财政相对稳定的地区。现金流补贴模式能保证项目公司和社会资本合理收益回报，适用于各类地区的项目，但由于模式复杂，对项目各参与方的业务能力要求较高。