王嘉兴 林永民 陈琳

摘 要 BOT（改建-运营-移交）作为基于PPP公私联合融资建设模式，利用原有场地、设施进行改造，充分发挥PPP模式的优点，主要应对项目投资额大、专业技术要求高、管理难度大，对社会影响广泛的问题，被广泛运用于大型工业项目、水电厂的改造工程。本文以迁安海绵城市建设过程中的生活污水厂提标改造项目为例，描述了迁安生活污水厂提标改造ROT项目的引入、合作公司的构建、政府与企业的协调、项目风险共担、实现多方共赢的过程。

关键词ROT模式;水利项目;污水处理厂改建

引言

在迁安市全面建设海绵城市的背景下，污水厂的提标改造工程面临投资规模大、建设工期紧、建造工艺复杂、专业性强等问题，这时候迁安市政府采用ROT模式，通过和优秀的伙伴合作，减轻短期财政压力，适当放权加强监管的方法呼之欲出[1]。

1项目建设困难重重，ROT模式脱颖而出

1.1 缓解资金压力，从优选择合作伙伴

在本项目中社会资本与政府指定机构合资组建项目公司。项目公司注册资本金暂定为项目总投资的30%，其中政府指定机构拟出资20%，成交社会资本拟出资80%，迁安市人民政府通过竞争性磋商的方式确定本项目社会资本，可以让政府有针对性地选择资金雄厚、业绩良好、具备适合本项目建设特点和管理经验的投资人。

1.2 适当转移风险，政企互利互惠

首先，ROT模式可以帮助政府在早期确定融资项目，在项目初期完成项目风险分析及分配，这将有利于政府转移适当风险;私营企业以营利目的参与到政府的建设项目中，这将实现项目的高效建设、运营和维护，最大限度地实现项目价值;ROT模式中政企合作模式可以促进政府学习企业的优秀管理模式和建设经验，这将有利于减少人力资源成本;政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，取长补短。双方可以形成互利的长期目标，以最有效的成本为大众提供高质量的设施和服务。

其次，ROT模式帮助政府转换职能，在过去，政府是基础设施和公共服务的直接提供者和经营者，要花大量的资源在项目的建设和经营上，迁安市基础设施项目的決策、投资、建设、维护全部由政府部门自己承担。采用ROT模式，项目的建设和经营任务变为由民营组织承担。政府则只需对项目进行规划、协调和监管ROT项目启动之后，迁安市的政府角色开始从全责主体变为购买服务、监督实施、考核付费。

最后，企业进行项目的顺利建设和运营离不开政府的支持与协调，政府的公共部门需要审核项目，选择合作方并做出一定的承诺。要完成这些步骤都需要政府的支持，需要公共部门较高的公共管理能力，为私营企业加入公共项目的建设提供足够的利润空间和优惠政策。

2坦诚双协：ROT模式付诸实行

2.1 华控公司脱颖而出

华控公司的注册资本金为人民币叁亿叁仟伍佰捌拾柒万元（RMB335，870，000.00），股东为迁安市海安投资有限公司、同方股份有限公司、深圳华控赛格股份有限公司、北京清控人居环境研究院有限公司、北京中环世纪工程设计有限责任公司，股权比例为20%：27.2%：26.4%：2.4%：24%。华控公司规模庞大，同时对于ROT模式及风险认识较为深刻，并且具有专业的运营方式，专业的人员，充足的资金，良好的信誉。

由此在多个竞争者中脱颖而出，与政府达成了合作关系。

2.2 宏观与微观并重，充分发挥政府职能

政府的宏观职能，是从整体和态度上对采用ROT项目融资模式进行基础设施建设提供前提保障，清除政策，法律等障碍，为此模式的开展和推广提供坚实稳定的宏观环境。具体表现为，ROT模式建设之初，迁安成立了城市建设工作指挥部和城市建设专家咨询小组，由市委书记、市长亲任指挥长，形成了有力的组织保障。同时政策上提出城市建设投资优先、城市建设工作优先、城市体制改革优先和城市产业发展优先的四个“优先”政策;并且在建设工作中注重人才引进和人才的培养，特邀中国城市建设研究院有限公司、清华大学等国内知名院校作为技术支撑团队，并聘请北京清华同衡规划设计研究院为项目的规划、设计、施工、运营提供技术服务[2]。

政府的微观职能，是指为ROT项目的具体实践和操作所负担的责任和进行的支持。提供支持、进行合作和监督。首先，迁安市政府为保证工程的顺利建设，为企业提供原材料供应、提供可使用的劳动力等物质支持;税收政策的优惠和运营期的扩大为企业提供了充分的政策优惠，其次，市政府尽力减少审批手续 ，简化审批过程 ，提高政府效率，成立专项小组或者指定负责项目的主管部门来规范服务，统一思想，协调有关个方面的利益，为企业提供了必要的行政支持。最后，合作与监督必不可少，政府参与ROT模式，要实现由合作和信任取代命令和控制。传统政府扮演的是领导命令的角色，对企业的营运决策产生巨大影响，有时直接决定了企业的决策[3]。

2.3 经验不足、暴露问题，沟通、协调管理最为关键

首先在建设期各项目同时进行，为保证ROT项目顺利进行有充足的资金支持，迁安市以深圳金砖城市国开先导基金管理公司为依托，以有限合伙方式设立“迁安海绵城市建设引导基金”，吸引银行、证券等金融机构资金参与海绵城市建设，采取竞争性磋商方式公开向社会募集项目建设资金，为项目的顺利建设、运营提供了充足的资金保障。

其次，由于经验不足，为应对既有和潜在风险，项目公司成立“工程风险管理领导小组”。建立健全风险管理体系，组织制定相应的风险处理及应急方案，明确相应责任人，处理程序和时限要求，以使风险、问题或事故发生时，能得到及时有效地处理，将问题或事故的影响、损失控制到最低。风险管理遵循“预防为主、全程监控、及时应对”原则，这其中包括风险识别：项目公司组织各部门和参建单位对项目风险进行识别，罗列出项目各个方面可能出现的风险及其影响后果，在项目规划阶段，对项目风险进行全面识别并制定针对性的预防、应对措施，形成风险管理文档。在项目实施过程中，随着各方面因素的改变，注重对风险的全过程识别与监控;风险分析及应对：在工程建设过程中，由工程管理部管辖范围内的各专业风险进行分析，提出风险分析和应对计划，报项目公司审批后实施。在各项目合同中，预留备用金作为管理储备;在施工过程中，各专业管理部门加强检查，了解风险状态，提前预防，及时采取措施，主动作为，落实风险管理责任。项目公司将工程保险作为风险管理重要手段之一，由合约管理部负责工程保险相关合同文件规定和保险理赔工作;风险监控与控制：项目公司在项目建设管理期间，不断地跟踪已知风险、控制残余风险、识别新风险，确保风险管理计划执行并评估其降低风险有效性。必要时，对项目管理计划进行合理修正。项目公司按照项目风险管理计划，由工程管理部组织公司各部门定期编制风险监控报告，各部门对管辖范围内风险监测与控制工作负责。

最后，由于政府职能的转变，迁安市政府也在积极探索沟通协调管理新思路。建立项目沟通管理体系和管理程序，制订管理计划，采取适当的沟通方式和手段，建立与政府及参建单位的协调机制。

2.4 希望起航，盈利方式终得出

本项目为迁安海绵城市PPP模式中的水利ROT项目，自身存在投资周期长 、投资规模大、盈利能力差的劣势，而社会资本的天性就是逐利。迁安市政府经过综合测算和多方考量最终联合华控公司创新型地提出了污水处理费+运营服务费的付费模式，并且以污水处理厂污水处理量按日计量，运营服务费按月计算的原则。可用性服务费按年予以支付，运营服务费按季度予以支付的新模式。并且25年的服务期限（含建设期）为企业尽可能地减少了运营成本，为企业带来了客观的收益，提高了企业参与项目的热情和积极性。对此在迁安市政府参与定价的模式下既满足了企业盈利的需要，又不会为地方财政带来多余的负担，实现了互利互惠、合作双赢[4-5]。

此外，华控集团针服务期之内的运营中可能出现水处理量不足等突发情况，进行了应急备案，并与市政府签署补充协议表示愿意根据水量情况，依据水处理价格缴纳相应的违约金进行赔偿，双方的真诚相待也使迁安市政府对ROT模式的进行和推广增加了一份信心。

3约法三章少争端，规范移交无后虑

污水厂提标改建项目是个大的工程，工程建设和运营过程中，难免出现各种与预期不符的情况。并且该项目第一次引入ROT模式，政府与本公司各自的诉求也很重要，因此双方进行了精心策划，在一些关键问题的解决和设计上，很好地体现了风险共担的ROT模式原则。

（1）建立量化考核制度，对水质检测结果进行核实和抽查。政府方有权在任何时候亲自或委托具有合法资质的水质检测机构对企业方的检测程序、结果、设备和仪器进行现场检查;在采样点自行采取水样，按《生活饮用水卫生标准》規定的净水水质检测指标进行抽检，政府方抽检采样时须有企业方人员在场。但若经通知后，企业方人员拒不到场的，不影响抽检结果的有效性。现场检查或抽检的费用由政府方承担。

（2）在运营期内，企业方应负责运营、维护和更新生活污水处理厂和工业污水处理厂。费用由华控公司方承担。

（3）为向用户提供安全卫生的供水服务，双方会同环境保护行政主管部门共同采取措施加强对水源地的保护，定期对环境和污染情况进行勘察，对水质进行定期检测。华控负责一级保护范围内水源地保护工作，市住建局负责一级保护范围外水源地保护工作。

（4）应急抢修抢险，投资方应完善项目设施及其附属设施资料图档和设施信息化管理系统，遵守应急抢修抢险预案，设立输水管道应急抢修队伍，提供24小时紧急服务热线和紧急抢修抢险。

4一举多得，三方受益

4.1 政府：缓解投资压力，运营更专业高效

首先，该项目缓解了市住建局财政支付的压力，解决了建设资金的缺口问题，将政府债务转移给华控公司，因为项目借款及其风险由华控公司承担，而政府不再需要对项目债务担保或签署，减轻了政府的债务负担，而且对华控公司具有监督作用。

更重要的是，华控公司让这个项目运营更专业高效，它为了降低项目建设经营过程中所带来的风险，获得较多的利润回报，必然采用先进的设计和管理方法，引入成熟的经营机制，从而有助于提高基础设施项目的建设与经营效率，确保项目的建设质量和加快项目的建设进度，保证项目按时按质完成。

4.2 华控公司：名利双收

一方面，华控公司收益主要依托于原水费和净水处理服务费，由于ROT模式的施行，在相对优越的政策环境下拥有了相对稳定的投资收益，能够获得良好的投资回报率。华控公司可以充分利用经济状况的弹性，通过融资实现“借鸡下蛋”，还能利用资产负债外融资的特点，拓宽资金来源，减轻债务负担。此外，华控公司能利用有限追索权的特点，加上其他风险管理措施，合理分配风险，加强对项目收益的控制和保留较高的投资回报率，能提高竞争力，创造较多商业机会。

另一方面，华控公司通过与政府合作建设基础设施项目，既提高了知名度，对打响投资方各企业的名声具有十分显著的作用;又在国内市场树立了良好的形象，开拓了更加广阔的市场。

4.3 公众：更干净更卫生的水资源

水是生命之源，与生命息息相关，与人类生活关系密不可分。人类追求富裕美好的生活，随着社会的发展，人们生活质量得到了提高。政府和华控公司通过建设迁安市海绵城市项目，能让公众用上喝上更干净更卫生的水，提高了公众的生活幸福感，保障了民众的身体健康。同时，公众也是推进海绵城市建设的重要力量，将政府与公众的心牢牢拴在一起。

5结束语

删繁就简三秋树，领异标新二月花。迁安市政府ROT模式将原有污水厂进行提标改造，促进了资源的合理利用，政府职能由管理型政府向服务型政府的转变，缓解了财政压力，成功地解决了融资难，运营难的问题，让市民用上了纯净的水，解决了污水处理问题。让迁安市海绵城市建设又迈进了一大步。一言以蔽之，唯有不断创新，不断探索，摸着石头过河，加强政府与社会资本的合作，才是促进一个项目乃至城市建设的必由之路。

参考文献

[1] 李亚飞，杨鑫，王东，等.迁安市海绵城市建设探析[J].河北水利，2015（10）：34-35.

[2] 董晓伟，王红岩.PPP效率优势及其兑现一个文献综述[J]东北财经大学学报，2019（1）：24-32

[3] 李香云，罗琳，王亚杰.水利项目PPP模式实施现状、问题与对策建议[J].水利经济，2019，9：27-30.

[4] 胡翔，胡亮亮，杨杨.水利基础设施PPP模式的盈利框架设计研究[J].科技创新与应用，2016（32）：226.

[5] 宋丹.现阶段我国政府在PPP项目融资模式中的职能与作用研究[J].北方经济，2016：85-86.