张思露

（1. 上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003；2. 自然资源部大都市区国土空间生态修复工程技术创新中心，上海 200003）

当前，我国工业化、城镇化快速发展，已整体进入后工业化时期和高质量发展阶段。随着我国城镇化发展的深入，城市用地增长模式开始转型，逐渐由增量扩张向存量更新挖潜转变，加强城市棕地再开发既是落实生态文明建设和国土空间开发保护的必要内容，也是促进城市集约发展、盘活存量、提高质量的重要途径。《上海市城市总体规划（2017-2035 年）》（以下简称“上海2035”），提出到2035 年“基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”目标愿景，明确上海城市发展模式由外延增长型转变为内生发展型，土地利用方式由增量规模扩张向存量效益提升转变，城市更新成为城市发展建设和进化方向的主题[1]。在城市更新过程中，对于工业棕地的开发通过简单的推平重建的方式已不适用当下城市发展的要求，如何精准地保护和高质量地再利用现有的城市棕地，是城市更新中面临的重要问题之一。

1 城市更新视角下的棕地再开发

城市更新是当前城市规划研究的热点。1949 年美国住宅法（The Housing Act of 1949）“城市再发展”中首次提出了城市更新的概念，意为运用维护、整建、拆除等方式提升城市土地得以经济合理的再利用，并达到对城市整体功能的改善。经过不断的深化研究，现代意义上的城市更新包括物质建设和人文建设两方面，物质建设方面，受到政策、经济、体制、组织管理以及规划等多方面的影响[2]；在人文方面，又与社区邻里，历史遗产保护等文化环境因素紧密相关。

城市更新对棕地再开发影响主要包括政治策略、社会需求、经济因素及相关规划四个维度（表1）。

表1 城市更新视角下棕地再开发影响因素的内容Table 1 The influence factor of brownfield in urban regeneration

2 美国棕地修复与再开发的实践

2.1 基本情况

美国棕地的产生在一定程度上来说是深受工业经济活动的影响，也是多种因素合力作用的结果，如郊区化的发展带来的地价的变动，城市交通的发展带来的城市的扩张以及美国工业的产业结构升级等因素，美国政府特别重视棕地治理问题[3]。

（1）政策制度

美国环保署（Environment Protection Agency，EPA)是美国在棕地再开发问题上的核心力量和最高指挥中心，其对棕地的定义是棕地是指废弃的、闲置的或没有得到充分利用的工业或商业用地及市政设施用地[4]。这类土地的再开发和利用过程中，往往因存在着客观上的环境污染而比其他开发过程更为复杂[5]。美国EPA 于1980 年通过《环境应对、赔偿和责任综合法》（简称“超级基金法”），并在该法中最先提出棕色地带的概念。与此同时，美国环保署基于棕地再开发的环境、社会、经济效益等方面的的考虑，通过“超级基金”计划，为污染者不明或无能力清理的区域提供资金支持，其基本思路是“先治理，后追责”，在没有明确责任主体时，可以通过“超级基金”先支付守污染土地的治理费用，保证污染土地能够得到及时有效的治理。治理修复完成后，“超级基金”可依追偿权向相关责任主体（前污染使用者）索回清理费用[6]。在联邦立法的影响下，1988-1995 年之间，美国有二十几个州相继颁布了自主清除污染的相关法律条文，形成从中央到地方治理棕地的法律体系[7]。除了由环保署直接负责的重污染棕地之外，污染较轻的棕地由州政府负责。各州政府通过制定自主清理计划，鼓励私人开发商对棕地进行投资，通过治理修复、规划设计和景观重构等手段对棕地进行再开发利用。除此之外，美国相关部门还鼓励各行各业的志愿者参与治理，其中包括社区和企业等[8]。

（2）棕地再开发管理流程

1995 年EPA 发布棕地振兴倡议，以使国家、社区和其他利益相关者共同完成棕地重建计划，并规定棕地再开发的七个步骤，包括地块识别—基地初步评估—经济评估—基地详细评估—项目开发与融资—土壤复垦规划与执行—实施开发工程建设—后期监测评价，同时建立了以棕地为研究对象的超级基金棕地数据库系统（CERCLIS）和网站，将城市棕地信息（地理位置、自然条件、社会经济要素等）集合到统一的系统中，达到对城市棕信息的统一处理、分析、评价和规划[9]。此外，在赋予棕地新功能以及与周边社区可持续整合发展的过程中，注重对于棕地再开发后的长期环境跟踪评价与监测研究。

（3）技术方法

在美国棕地治理的过程中，更多的将环境治理与城市规划相结合并进行综合考虑，在实际实施过程中形成了以环境工程、城市规划、土地开发价值评估、生态修复、景观设计、土地再利用等环节有效整合的再开发改造体系[10]。在整个棕地更新改造体系中，生态修复和景观重构是棕地治理中具有耦合关系的两个至关重要的技术环节。生态修复为景观重构创造基础，景观重构为生态修复提供可持续发展的条件，景观开放空间的灵活使用，可有效适应于长期的污染治理过程。

（4）治理成效

2003-2008 年期间，EPA 共对1454 项评估项目拨款32.46 亿美元，向133 项循环基金拨款15.85 亿美元，向751 项清理补助拨款14.08 亿美元[11]。美国棕地治理的成功很大一部分依赖于完善的法律、金融、政策等方面的大力支持，其中又以完善的法律制度最为重要。除此之外，美国各级政府、相关利益团体和私人企业之间形成的密切的合作关系，构建了棕地再开发的成熟运行机制，促使棕地治理取得相当多的卓越成效。截止到2014 年4 月约有40659英亩棕地被修复再利用，清理目标均已完成[12]（表2）。

表2 美国环保署棕地计划完成情况Table 2 The EPA brownfield plan (by April 1, 2014)

2.2 实践案例

纽约是美国早期工业化的代表城市，期间遗留大量棕地，城市空间拓展与棕地处理得到了长时期成熟的研究，因而具有典型参考借鉴价值[13]。同时，不同城市团体，如美国联邦、州、各地方政府以及企业和民间非盈利组织等，也积极介入棕地的治理、利用和再开发的问题。经过20 多年的发展，政府出台了许多政策措施，各相关社区和民间组织积极配合，形成了以整治棕地为契机，推动城市及区域在经济、社会、环境等诸多方面的协调和可持续发展的城市更新模式[14]。为加速对棕地的治理，在2007年纽约城市规划（A Greener, Greater New York）中，纽约成立了棕地修复办公室OER（The Office of Environmental Remediation），OER 设计并运营了一系列棕地项目[15]。2011 年OER 推出了全州第一个棕地自愿清理计划，加入该计划的项目可以获得低成本或零成本的土地回收，抵免部门清理费用，减免部分政府的税费。在纽约2015 年的城市规划One New York 中，再一次提出“清理污染的土地，处理低收入社区的高比例暴露棕地，将土地转为安全有益”的目标，并提出力争在2014-2019 年间，增加750 块棕地的治理指标[16]。在鼓励私人投资开发棕地方面，纽约政府鼓励纽约州议会通过立法来稳定州棕地清理项目提供的税收抵免，为工业发展项目提供税收抵免通道，降低棕地的清理成本。截至2017 年的OneNYC 年度报告统计，纽约市已经修复了577 块棕地，完成了2015 年提出修复750 块棕地目标的75%[17]。纽约棕地改造的典型项目包括清泉垃圾场、高线公园、SOHO 纺织区更新、布鲁克林海军造船厂等。经分析，纽约棕地转型的项目的参与主体由政府、企业和公众共同参与，转型和再开发模式包括四种类型：一是以城市功能提升为目标的，二是以空间衔接为目标的城市活力公园，三是以促进就业为先导的绿色化园区，四是以生态修复为核心的郊野型公园或场馆（表3）。

表3 纽约棕地再开发项目Table 3 The form of the brownfield redevelopment in New York

3 上海棕地再开发的实践

上海作为中国近代工业发源地，因位于长江入海口，在地理位置上占有优势，为上海近代工业的发展提供了机会。1843 年，上海逐步成为全国甚至远东地区最为重要的工业基地之一，中国民间和国外资本一时间涌入上海，涌现了很多兴建的近代工厂[18]。之后，由于20 世纪产业革命带动城市经济的发展，上海的产业结构开始“退二进三”运动，工业区逐渐外迁，原工业旧址失去了价值，利用效率低下，且出现环境污染、土地荒置、城市空间破碎等诸多问题，已严重影响上海经济发展和城市品质的提升，棕地再开发得到政府重视。

从1998-2018 年间，上海出现具有代表性的棕地更新典型案例（表4），主要包括三种模式：第一种是以开敞公园开发为导向的持续性棕地修复模式，如上海世博后滩湿地公园、杨浦滨江公园等；第二种是以工业遗产为依托的，创意园区形式进行修复和更新的模式，如八号桥创意园区，1933 老厂坊，此类文化创意产业区的开发是上海棕地更新的主要解决手段；第三种是以新兴产业、新区建设为主导的置换型修复，主要以发展高新技术产业置换传统产业，赋予棕地新的功能[19]，如桃浦智慧城、上海国际节能环保园等。其中，桃浦工业区在转型规划编制和控制性详细规划的编制过程中，按照“风险管控、分类施策”的治理修复策略，将环境修复和规划编制环节进行衔接，通过对规划范围内棕地规模、分布和环境风险进行全面摸底调查，合理确定规划布局和用地性质，将部分高风险场地调整为城市景观类、市政配套设施类和商业服务类等非敏感性建设用地，并针对不同场地用途、功能、设定污染和地下水修复目标。上述三种开发模式对重新焕发原址棕地的土地价值，传承城市历史文脉，改善城市环境，激活城市活力都起到了一定的促进作用。与此同时，为进一步完善棕地修复和再开发的规范化，上海市环保局和上海市规划资源局于2016 年共同出台《上海市经营性用地和工业用地全生命周期管理土壤环境保护管理办法》，将土壤环境保护要求纳入土地全生命周期各环节。

通过分析美国纽约和上海棕地再开发的实践，可以看出纽约和上海棕地再开发的模式，基本上都以开敞空间开发为导向的持续性修复再开发模式以及以新型产业为主的置换型修复再开发的模式为主。不同之处在于，纽约棕地再开发范围覆盖城市中心城、近郊和远郊区域，而上海棕地再开发重点主要聚焦城市中心城和城市边缘区，对于远郊区域的棕地再开发项目较少。此外，借鉴美国从国家到地方棕地治理的经验，可以看出上海棕地再开发的问题主要体现在：一是棕地治理流程的从环境治理的角度，先进行前期污染的评估，然后根据评估制定修复目标和方案，最后把方案转化成工程实施的流程，缺少覆盖多学科综合性的棕地修复技术体系的指导；二是上海棕地修复和再开发的模式主要是以政府主导为主，缺少市场、社区、公众共同的深度参与，投资渠道单一；三是棕地再开发中，将环境治理与城市规划综合考虑的项目较少，规划设计与生态修复技术尚未深度的结合；四是尚未建立全过程的棕地信息数据库，缺少长期的动态监测。

表4 上海棕地修复和再开发的典型案例Table 4 The typical case of the brownfield restoration and redevelopment in Shanghai

4 未来上海棕地再开发的潜在区域和建议

4.1 棕地再开发的潜在区域

根据《上海市城市总体规划（2017-2035 年）》明确的总体空间用地布局（图1），未来上海棕地再开发的潜在区域主要分布在产业社区（即原“195 区域”）、战略留白区域内和集中建设区外“198”区域。

对于产业社区，“上海2035”总规中提出要打造职住平衡的产业社区，结合城市功能提升推进产业园区转型，重点发展创新孵化和无环境污染的都市工业等功能，形成二三产融合发展、配套功能完善、环境景观宜人的产业社区，并通过产业转型新增绿地空间。目前，产业社区中，有部分零星工业用地已转变用地性质，以转变为城市绿地、商业商务办公用地为主；尚存部分零星工业用地未来发展导向不明，属于保留工业用地[20]。

图1 上海市域用地布局图Fig.1 The typical case of the brownfield restoration and redevelopment in Shanghai

对于战略留白区，“上海2035”总体规划中预留了200km2战略留白区，主要位于城市开发边界内，包括规划市级重点功能区及周边拓展地区、现状低效利用待转型的成片工业区以及规划交通区位条件发生重大改善的地区等，通过对规划战略留白空间的现状用地统计，低效工业仓储用地占比最高，约为50.23%（图2）。其中，吴泾工业区是污染极为严重的棕地区域，始建于1958 年，为上海三大工业区（吴泾、桃浦、吴淞）之一，以化工、电力、仓储为主，是上海重要化工能源基地，总占地面积1194hm2。目前，该区域部分工业厂房已关停，处于闲置状态。

图2 战略留白区现状工业等类型用地统计图Fig.2 Chart of Present situation of Industrial Lands in the Strategic Reserve Area

综上，未来上海棕地再开发的潜在区域主要分布在产业社区（原“195”）和战略留白区，未来在再开发过程中，应加强区域内环境评估，对于有污染类型的工业用地（棕地）要分类施策，精准确定修复方案和目标，并结合规划方案设计合理确定转型方向和功能设置。

4.2 建议

棕地再开发研究在国内外引起大量的关注以及研究投入和实践，美国是棕地治理方面最积极的倡导者和实践者，在法律制定、资金保障、再利用规划、修复技术等方面均积累了宝贵的经验，棕地再开发已在社会经济、生态环境、城市品质提升及土地集约利用等方面产生了巨大的成效[21]。从美国纽约棕地治理的经验中可以学习了解到解决棕地再开发问题的可能性。目前，我国国家层面的的相关法律法规在不断完善中。与此同时，作为社会主义现代化国际大都市的上海，随着经济发展与产业转型，未来城市的发展必定是建立在城市更新的基础上，在此过程中，对于城市棕地再开发作为一项涉及多方面的系统工程，是一个由公众扮演重要角色，从规划到实施建成受到政府行政管理、社会经济财政投入以及规划控制等因素共同影响的过程，因此要不断创新棕地更新改造的思路、机制和技术方法。

（1）建立覆盖多学科、综合型的棕地再开发的流程技术体系

对于未来上海棕地更新的潜在区域，建议在未来更新转型的过程中，充分结合土地资源管理学、城市规划学、景观设计学、生态修复学的相关理论和方法，建立一套从项目准备—项目决策—项目设计—项目施工—项目后期管理的全流程的棕地改造技术体系[22]（图3）。

图3 棕地更新再开发流程Fig.3 Brownfield update and redevelopment process

（2）探索深度耦合生态修复技术和景观规划设计的策略方法

耦合生态修复技术的规划设计是棕地再开发的关键，根据土壤条件极其污染物采取耦合环境的修复方式，综合周边用地情况，确定规划用地性质、景观设计方案。在棕地再开发规划设计中，依据总体规划和控制性详细规划确定地块的功能定位及主导功能。综合土地修复状况和土壤环境承载力，以公益性为导向，优先解决各类设施的供应问题，完善城市综合服务功能，使地块由单一功能的土地类型转变为多元化的综合性服务片区，提升区域活力。此外，建议将生态修复技术融入到控制性详细规划设计方案中。目前的控制性详细规划的现行指标体系和管控方式主要侧重于城市建设活动的控制，如《上海市控制性详细规划技术准则（2016 修订版）》中，控制性详细规划强制性的内容包括明确建设用地面积、用地性质、容积率、混合用地建筑量比例、建筑高度等指标，对于生态环境的建设内容，主要规定人均公共绿地的建设面积、乔灌草结合设置、自然岸线的河道建设以及生态廊道连续性等要求。未来研究和探索控规层面对于棕地类项目的生态修复技术和规划设计要素的衔接及法定化的管控策略，对于推进上海城市更新区域棕地再开发实施落地有着重要的推动作用。

（3）开拓多种融资渠道，建立城市更新中以市场为主导的棕地再开发模式

相比一般的经营性开发项目，棕地再开发项目需要具备比较高的增值收益，才能吸引开发商参与开发。因此需要通过城市更新的激励政策，刺激和管理市场自发进行棕地改造再利用，拓宽棕地更新的资金来源。同时注重在棕地修复和再开发过程中与周边用地的联系，采用以新型产业带动旧产业、以整体开发带动零散用地及捆绑开发等多元方式，集中集约开发，增加社会效益[23]。美国对棕地开发中应该如何帮助开发商克服成本和相关风险已经实施了许多政策和程序，值得借鉴应用。

（4）基于地理信息系统的支持，开发完善棕地数据库的建设

棕地数据库的建立有利用在国土空间规划的过程中对于污染地块的集中规划以及对于土地资源的科学管理[24]。在对棕地进行统一识别的基础上，运用CAD、ARCGIS 等软件对已识别的城市棕地信息进行汇总，建立市域内的棕地信息数据库，具体包括城市发展不同时间段棕地数据；城市已开发和未开发棕地数据；棕地地块的地理位置信息，地块废弃前的用地性质和再开发后的用地性质；地块的污染程度；地块的用地权属；地块开发利用时间和时长等，对于棕地数据库的建设需要长期的监测跟踪和反馈。