程一鸣，徐杰明，闵 雪，王佶慧

（江苏省生产力促进中心，江苏 南京210000）

一、引言

PPP 项目融资是在项目设计、建设、运营、维护、移交等各阶段，通过责任主体的出资行为、融资行为进行项目资金筹集的活动过程[1]。

PPP 项目融资可以分为资本金出资和债务融资两部分[2]。常见的资本金资金来源主体包括政府出资代表、产业投资人和财务投资人，其中财务投资人又主要包括基金、信托产品和资管计划等；常见的债务融资资金来源形式则有银行贷款、项目专项债券和资产证券化等[3（]见图1）。

图1 PPP项目融资结构

根据财政部PPP 中心数据，目前各级政府通常负责5%—10%的资本金出资责任，其中部分由财政资金解决，部分由政府指定平台公司、事业单位等国资单位出资。另外90%—95%的资本金则通常由产业投资人及财务投资人共同完成。财务投资人通常以PPP 基金形式出现。据不完全统计，目前可公开查询到的PPP 基金总规模已经超过7000 亿元[4]。除政府部门与社会资本作为股东的资本投入外，PPP项目债务融资的占比通常可以达到70%—80%以上[5]。

截至2020 年1 月底，财政部PPP 中心管理库累计入库项目9459 个，投资额14.4 万亿元；累计落地项目6410 个，投资额10 万亿元，落地率67.8%；累计开工项目3760 个，投资额5.7 万亿元，开工率58.7%[6]。虽然PPP 项目的数量和规模不断扩大，但项目落地率及开工率仍然不高，这其中融资难问题在很大程度上影响项目落地实施。

PPP 项目融资难问题长期存在，并在一定程度上阻滞了项目推进，同时也加剧了项目运作过程中的各类“明股实债”“小股大债”等变异、走偏乱象。……