摘要：根据选定的 8 个经济指标对 28 个欧盟成员国进行聚类分析，结果表明：在 2008 年经济危机前后两个阶段，公共教育动态相对比较稳定;各个聚类集群在经济危机前后都整体上趋向于聚合。尽管发生了危机，欧盟国家仍继续将政府支出的一大部分用于教育;经济危机在客观上促进了各国教育公共支出政策的趋同;人力资本投资十分重要，国家作为人力资本的投资者具有有效性。分析研究结论对我国有两个方面的政策启示：一是要更加重视教育事业，加大公共支出对教育的投入力度;二是要补齊教育短板，优化公共教育支出结构。

关键词：教育投资;公共支出;人力资本;聚类分析;欧盟国家

中图分类号：G40-054 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2020）10-0107-04

一、欧盟国家公共教育支出概况

教育被认为是对人力资本的长期投资。Kotzev 等（2008 年）认为，“如果没有政府对教育的投入，人力资本的投资就会短缺”。如果没有知识和技能的积累，社会及个人就无法发展并将其转化为物质和金融方面的资本（Locatelli，2018）。这也解释了为什么各国政府通过适当的教育基础设施和控制教育进程，以及相关费用的政策，为提供教育这种公共物品（或混合物品）支出大笔经费。据统计，自 21 世纪初以来，欧盟成员国的政府公共教育支出（Government Education Expenditure，GEE） 总额增长了 40% 以上，增长约 2000 亿欧元（从 2001 年的 5000 亿欧元增长到 2016 年的 7000 亿欧元），如图 1所示。

虽然在金融危机的头两年（2008—2009 年），欧盟公共教育支出（GEE）的增长速度较慢，但 GEE 占 GDP 的比重却提升了，这意味着将更多的 GDP 份额分配给人力资本和其他与教育直接相关的公共物品的投资。在2001—2016 年，GEE 占 GDP 的比重（约 5%）与 GEE占政府一般公共支出（General Government Expenditure， GGE）的比重（介于 10% 和 11% 之间）都保持相对稳定。自 2011 年以来，虽然欧盟国家政府公共教育支出的总额在持续增长，但增幅呈现逐步放缓的趋势，并且教育支出的名义值占国内生产总值和政府一般公共支出的比重一直在下降。根据欧盟统计局数据，2001—2016 年欧盟公共教育支出占国内生产总值的比重分别为 4.9%、5.0%、5.1%、5.0%、5.0%、5.0%、4.9%、4.9%、5.3%、5.1%、5.0%、4.9%、4.9%、4.8%、4.7%，占一般预算支出的比 重 分 别 为 10.9%、11.1%、11.0%、10.9%、10.9%、11.0 %、10.9 %、10.7 %、10.5 %、10.5 %、10.5 %、10.2%、10.1%、10.2%、10.2%、10.2%从不同教育层次看，欧盟数据显示，大约 40% 的公共教育支出用于学龄前和 / 初等教育阶段，约三分之一分配给中等教育。这些数据证实了这样一种观点，即在某些假设下，教育可以成为公共物品。欧盟成员国将大约 3/4 的公共教育支出用于义务教育阶段，以便将所有公民都纳入进来。其中，仅有 15%—20% 的公共教育支出分配给高等教育，其余 5%—10% 则用于研发和其他教育服务。从交易类型看，公共教育支出的最大份额用于“员工薪酬”科目（约 60%），15% 左右用于“中间消费”科目，其余部分则用于社会福利、流动性转移以及资本投资。因此，欧盟国家的公共教育支出主要用于当前的转移支付，只有一小部分用于（人力）资本成本。

二、研究方法和研究数据

（一）研究方法

接下来进行国别分析，剖析各国政策的共性与特性。我们使用聚类分析方法，根据欧盟成员国共公共教育支出的特征将其分类为不同的组（集群）。聚类分析最重要的环节就是分类标准（指标）的选择。虽然理论上有一系列指标反映国家在教育中的作用，但本文使用最相关的指标。就社会层面而言，Kazakov（2001）认为，一个国家人力资本投资最重要的指标就是政府公共教育支出占国内生产总值的比重（以 GEEGDP 表示）。

（二）数据指标

公共教育支出按教育层次可以进一步细分，并形成以下更为具体的指标：

1、学龄前和小学的政府公共教育支出占政府一般支出的比例（以 PPPE 表示）;

2、政府中等教育支出占政府一般支出的比例（以SE 表示）;

3、中等后非高等教育的政府支出占政府一般支出的比例（以 PSNE 表示）;

4、政府高等教育支出占政府一般支出的比例（以TE 表示）;

5、政府无法按教育层次界定的教育支出在一般政府支出中所占比例（以 ENL 表示）;6、政府附属教育服务支出占政府一般支出的比例（以 SEE 表示）;

7、政府研发教育支出占政府一般支出的比例（以RD 表示）;

8、其他地方未将政府教育支出（不另分类）列为一般政府支出的一部分（以 ENEC 表示）;

9、政府教育雇员补偿支出占政府雇员补偿支出总额的份额（以 CEE 表示）;

10、政府教育投资支出占政府资本投资支出的份额（以 CIE 表示）。

本文的聚类分析基于非层次的聚类过程，利用均值聚类分析方法，按照政府对公共支出中教育优先的高、中、低程度，将欧盟成员国初步分为 3 个聚类。

（三）研究数据

本文根据欧盟统计局公布的 2001—2016 年的数据进行分析。政府教育支出根据欧盟统计局的方法进行分组，该方法基于国际教育标准分类（ISCED）和一些附加分类。由于 2007 年和 2008 年的爆发全球经济危机，我们将数据分为两个子期：第一期为 2001—2008 年，第二期为 2009—2016 年。将这些国家分组后，利用这两个子期间的数据进行比较，以确定其中一些国家在经济危机前后保留指数的水平。聚类分析要求提供给定时间点的公共教育支出数据。由于欧盟统计局按教育层次统计的政府公共教育支出数据不完整，为了消除某些年份的极端值（Velichkov &Stefanova，2018），使了选定子期的平均值。这样处理不会影响最终的结果，因为公共教育支出占 GDP 的百分比和政府总支出（按教育水平）的百分比随时间变化相对缓慢（Polcyn，2015）。

三、研究结果

为了在国家聚类分组中获得更好的精度，对选定的指标进行了统计显著性检验。统计检验结果表明，一些指标（PSNE、RD 和 ENEC）在统计学意义上不显著， 因而必须剔除。因此，使用剩下的 8 个指标（GEEGDP、PPPE、SE、TE、ENL、SEE、CEE 和 CIE）进行聚类分析， 聚类分析结果如表 1 所示。

第一个集群包含根据选定的 8 个指标优政府先考虑教育支出的 10 个欧盟成员国，这些国家分别为，包括立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚、比利时、荷兰、卢森堡、葡萄牙、塞浦路斯、波兰和斯洛文尼亚，其中前 4 个国家为波罗的海国家。在这 10 个国家中，有 4 个国家（立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚和塞浦路斯）的公共支出总额占国内生产总值的比率稍低，但总体水平仍然比较高，这强调了教育在这些国家的重要作用。这一个集群的组成国家在 2008 年经济危机前后都是一致的。

第二个集群包含根据选定的 8 个指标，政府在教育方面的支出处于中等优先地位的国家。该集群的核心代表是英国、芬兰、罗马尼亚、瑞典和丹麦等 5 个国家。直到 2008 年，马耳他和爱尔兰仍然是这个集群的成员国，但 2008 年以后该两国就不在这一集群了，而西班牙却加入了第二集群。因此，在 2001—2008 年间，第二集群由 7 个成员国组成，在 2009—2016 年间，该集群由 6 个成员国组成。可能很多人会对丹麦和瑞典被纳入这一集群感到惊讶，因为这两个国家的教育公共支出占国内生产总值的比例最高，但这些国家的公共支出总额占国内生产总值的比例也最高（远高于欧盟平均水平），这表明国家对经济进行了强有力的干预。因此，“公共教育支出占国内生产总值的比重”不应被视为国家干预教育的唯一措施。如果我们将政府的教育支出总额（不论水平高低）视为公共支出总额的一部分，我们将看到，在2001—2016 年期间，爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚、塞浦路斯、斯洛文尼亚和葡萄牙等国家属于第一类，排名高于瑞典和丹麦。与此同时，瑞典和丹麦，以及英国和芬兰， 都是欧盟国家中报告教育雇员薪酬占政府雇员薪酬支出总额比例最低的国家。

第三个集群包括的国家最多。按照上述 8 个指标， 这些国家是欧盟成员国中在教育方面的参与度低于其他经济部门的国家。这一集群在 2001—2008 年间包括 11个国家，在 2009—2016 年间包括 12 个国家。其中，包括欧盟 5 大经济体中的 4 个（德国、意大利、法国、西班牙），以及奥地利、克罗地亚、保加利亚、希腊、匈牙利、斯洛伐克和捷克。

表 1 給出了每个集群中成员国与集群簇形中心（cluster centroids）的距离数据，这一数据可以衡量集群内距离（Naidenov，2016），以确定集群内的国家是分离还是聚合。结果表明，第一个集群和第三个集群内成员国与簇形中心的平均距离在两个时期呈现减小的趋势（第一个集群0.3 个百分点、第三个集群0.298 个百分点），这表明 2001—2008 年间这些国家在这些集群中的收敛性大于 2009—2016 年。在 2009—2016 年间，第二个集群内的国家于簇形中心之间的平均距离增加了，表明第三集群内的国家在政府共公告教育支出方面存在差异性趋势。

欧盟成员国的聚类集群，部分基于下表 2 中的数据。

表 2 给出了基于选择的 8 个指标以及由多次迭代产生的最终迭代集群结果。注意，集群簇形中心是在所有国家加入集群后计算出来的，而不是在每一个国家加入之后通过连续的重新计算得出的。

表 2 中的数据是一个很好的分析起点，可以从不同的教育水平更详细地进行聚类分析。这表明，在这 2008 年经济危机前后两个时期，第一个集群国家的教育被认为比其他两组国家（第二和第三集群）更重要。在2001—2008 年间，在高等教育的政府公共支出（TE%） 方面，第二集群中的国家优于第一集群中的国家，但在2009—2016 年间，它们的相对位置发生了逆转。自 2008 年以来，第二集群中只有丹麦（0.5 个百分点）的高等教育公共支出占公共支出总额的比例有所上升，但在第一集群中卢森堡、立陶宛、塞浦路斯和比利时的高等教育公共支出占公共支出总额的比例都有所上升，增幅分别为0.6 个百分点、0.11 个百分点、0.21 个百分点、0.15 个百分点。

在 2008 年经济危机前后两个阶段，第二集群的国家在 8 个选定的指标中，有 6 个优于第三集群的国家，但第一集群的国家有 7 个指标优于第三集群的国家。这证实了这样一个假设，即第二集群国家的政府对教育公共支出给予中等优先权。在 2009—2016 年间，第二集群的国家在学前教育和初等教育（PPPE）方面投入了更多的支出;但在这一方面第三集群的国家（包括保加利亚） 正在赶上第一和第二集群，自 2007—2016 年保加利亚的PPPE 提升了 0.5 个百分点。

第三集群的国家在辅助教育服务支出方面处于领先地位。值得注意的是，在 2008 年经济危机前后两个阶段， 在教育雇员补偿支出占政府雇员补偿支出总额的比重方面，第三集群的国家均优于第二集群的国家。但是，第三集群的国家在政府教育支出总额方面，均落后于其他两个集群。

分析结果表明（如表 2 所示），在 8 个选定指标中，有 6 个是在欧盟成员国之间趋同，只有一个指标的差异水平保持不变。与 2008 年经济危机前相比，危机后（2009—2016 年）三个集群在初等和中等教育的政府公共支出（21.34%）方面的趋同性最高，对这种趋同贡献最大的两个成员国是匈牙利和保加利亚。匈牙利、保加利亚和英国，是经济危机后 SE 指标增长率最高的三个国家。另一方面，各集群之间的显著差异只存在于教育中雇员补偿支出占政府雇员补偿支出总额（CEE）的比例上，这一比例为 3.28%。

四、结论

本文利用欧盟成员国 2008 年经济危机前后两个阶段（2001—2008 年和 2009—2016 年）的教育支出数据，根据教育公共支出占 GDP 的比例（GEEGDP）、学龄前和小学的政府公共教育支出占政府一般支出的比例（PPPE）、政府中等教育支出占政府一般支出的比例（SE）、政府高等教育支出占政府一般支出的比例（TE）、政府无法按教育层次界定的教育支出在一般政府支出中所占比例（ENL）、政府附属教育服务支出占政府一般支出的比例（SEE）、政府教育雇员补偿支出占政府雇员补偿支出总额的份额（CEE）、政府教育投资支出占政府资本投资支出的份额（CIE）等 8 个指标，对 28 个欧盟成员国进行聚类分析，比较 2008 年经济危机前后两个阶段欧盟国家教育公共支出政策的趋同性和异质性。我们根据选定的 8 个指标，将 28 个欧盟成员国分为 3 个聚类集群，研究结果表明：（1）选定的 8 个指标，在 2008 年经济危机前后两个阶段，动态相对比较稳定。除了极少数例外，每个集群（作为一个组合）内部以及集群之间都没有显著的差异性。（2）各个聚类集群在经济危机前后都整体上趋向于聚合。尽管发生了危机，欧盟国家仍继续将政府支出的一大部分用于教育。（3）尽管保加利亚是不太愿意投资教育的国家，但自 2017 年开始该国在公共支出中显著地优先考虑了教育支出，如果将分析的时间区间拉长，保加利亚的聚类归属可能发生较大的变化。

（4）2008 年的经济危机，在客观上促进了各国教育公共支出政策的趋同。特别是在 2019—2016 年间，三个集群在初等和中等教育的政府公共支出（21.34%）方面的趋同性最高，对这种趋同贡献最大的两个成员国是匈牙利和保加利亚。

本文的研究结论对于我国的公共教育支出政策具有以下重要的政策启示：

第一，更加重视教育事业，加大公共支出对教育的投入力度。世界各国都十分重视教育，在财政支出方面予以重点保障，并不断增加公共教育支出，即便在经济危机发生之后，欧盟国家的教育投入占比和增幅也未出现明显的下滑，一些國家甚至还出现了逆势增长的政策趋势（Mo?teanu&Cretan，2011）。相比欧盟国家，我国的公共教育支出无论是在规模还是在占比方面均有差距。为了促进教育事业更好地发展，培养更多的人才，提升国家核心竞争力，我国应当进一步提升公共教育支出的比重。

第二，补齐教育短板，优化公共教育支出结构。欧盟国家的科学技术在很多领域走在世界的前列，其关键在于政府大力支持教育事业，培养了大量的科技人才。从本文的分析看，欧盟国家的教育公共支出结果呈现一种趋同的趋势。反观我国的教育支出，最近二十年来持续增长，并且占 GDP 和政府公共支出的比重都有所提升， 但存在增长不平衡、结构不够合理的问题。

因此，我国应当根据实际情况，借鉴欧盟经验，突出补齐短板的功能，进一步优化教育支出结构。特别是要调整高等教育增长快、基础教育增长慢的扭曲结构，更加重视对基础教育事业的投入。

参考文献：

[1]Kazakov，A.Choveshkiyat kapital[M].So?a：UI Stopanstvo，2001.

[2]Locatelli，R.Education as a public and common good：Reframing thegovernance of education in a changing context[N].Education Researchand Foresight Working Papers，2018-11-17.

[3]Mo?teanu，T.，Cretan，G.C.Education and the Characteristics ofPublic Goods.Overlaps and Differences[J].Theoretical and AppliedEconomics，2011（9）.

[4] Polcyn，J.Education as a public good[J]. В?сник Бердянськогоун?верситету менеджменту ? б?знесу，2015（1）.

[5] Velichkov，N.，Stefanova，K.Digitalni umeniya v ES：Klasterenanaliz[J].Nauchni trudove na UNSS，2018（3）.

作者简介：张小芳（1984—），女，单位为重庆工商大学派斯学院，主要研究方向为教育经济学、英语语言文学。

（责任编辑：董惠安）